高铁线路治安防控体系与警务机制研究

贾永生

（铁道警察学院 学报编辑部，河南 郑州450053）

在高速铁路网规模快速扩充的新形势下，铁路公安机关要把更多的力量放在高铁线路防范体系建设和监督管理上，大力加强线路治安综合防控体系建设，建立起一种能对各种防控力量进行科学整合，使之稳定发挥作用的长效工作机制，形成防范严密、打击有力、效力持久的防控网络，进而从根本上减少和预防影响行车安全的各类治安案（事）件的发生，促进铁路平安建设。

一、高速铁路线路治安防范的主要措施

随着高铁线路里程的不断增加及反恐形势的日益严峻，高铁线路对物防、技防、人防、联防、情防的要求更高。因此，必须更加注重防控体系建设的系统性，探索高速铁路线路安全的内在规律，加快建立健全具有中国特色的高速铁路安全保障体系。

（一）高铁线路安保的物防标准

为确保高速铁路运营安全，做好高速铁路（客运专线铁路）线路防护栅栏、防灾安全监控等实施工作，原铁道部先后发布了《高速铁路设计规范》、《铁路线路防护栅栏通用参考图》、《关于进一步做好客运专线铁路绿色通道建设及防护栅栏、接触网支柱设置等工作的通知》等一系列标准，明确了线路防护栅栏、防灾安全监控等设置要求。

1.参建单位要认真做好“安全防护”的实施工作

（1）设计单位要进一步提升“安全防护”设计理念，从源头完善安全防护设施设计，将线路防护栅栏、防灾安全监控、视频监控及通信基站、电缆线路等设备的安全防护措施以及警务区、值勤岗亭等重要内容纳入施工图，确保高速铁路（客运专线铁路）建设和运营安全。

（2）建设单位要对线路防护栅栏、防灾安全监控、视频监控及通信基站、电缆线路等设备安全防护措施以及警务区、执勤岗亭的设置内容进行系统和全面的审查，同时要充分征求公安、安监等有关部门意见。

（3）建设单位要组织各有关单位，按照安全防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的要求，认真做好施工组织、质量控制及验收工作。

2.关于安全防护措施实施工作的具体要求

（1）线路防护栅栏

①《铁路线路防护栅栏通用参考图》（通线〔2008〕8001号）编制单位要结合通用参考图的现场使用情况，进一步提高栅栏单元立柱的结构强度，优化单元立柱间距，开展相关修订工作。新的《铁路线路防护栅栏通用参考图》发布前，建设单位可根据现场实际情况对单元立柱适当加密，避免外部人员侵入线路。

②现场安装防护栅栏时，防护栅栏内、外地面与栅栏上槛顶面高差必须达到规定的1.8m或2.2m，栅栏下槛底面距地面不超过10cm，栅栏附近的堆积物应清理干净，保证栅栏不易被翻越或钻入。

③对易攀爬进入墩顶的桥梁，在高度低于3m的矮墩处应设置栅栏进行封闭。

④村庄、城镇、车站等人口较密集地段的防护栅栏高度应为2.2m，设计、施工等单位应与运营及公安、安监等部门共同协商确定其设置范围。

（2）防灾安全监控系统等安全防护设施

《高速铁路设计规范》对防灾安全监控系统等安全防护设施进行了规定，有关单位要严格执行。建设单位要按照防灾安全监控系统等安全防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的目标，开展组织和实施工作。

（3）通信基站、信号中继站、AT所、变电站院落围墙

①区间通信基站、信号中继站、AT所、变电站等设备房屋院落应设实体围墙，围墙的高度为2.5m，上部应安装高度不小于70cm（其中有20cm向外45°倾斜角）的金属防护网或铁蒺藜，同时应安装具有防盗功能（不通透）的院门。

②区间设备机房的综合视频监控及环境监控等系统，应严格按照部颁有关标准执行。

（4）电缆上下桥固定与防护

①各参建单位要严格执行《客运专线铁路信号工程室外设备安装规程》（铁建设〔2009〕72号）的有关规定。

②沿桥墩上下桥的电缆应采用钢槽防护。其中，钢槽在地面以下部分埋深不得小于50cm，地面以上的电缆槽外部应采用砖砌围桩防护，围桩高度不得小于2m。

③沿地面由基站、中继站、AT所、变电站等处铺设至桥梁墩台的电缆应采用直埋方式，当采用电缆槽道时可采取混凝土封闭等措施。

④桥台桥面侧、线路两侧的通信、信号电缆槽200m范围内盖板应采取水泥砂浆封闭或T型钢扣板加钢绞线每10m一组串联固定进行防护。

⑤桥梁综合接地线应外套防盗套管进行防护。

（5）沿线警务区、值勤岗亭及有关设施设置

①警务区和岗亭建设应本着“实用、经济、美观、隐蔽”的原则，具体设置地点和数量要因地制宜，并根据工程的实际情况合理确定。工程实施时，建设、设计、施工等单位应与公安等部门共同协商确定。

②警务区应按照20人（民警、保安）标准设计，并按照公安部《关于规范统一全国公安派出所外观标示的通知》（公治〔2004〕199号）要求安装公安外观标示。房屋建筑面积为100～120平方米（包括办公室、宿舍等），应具备给排水（含厕所、浴室）、供电条件，并配备公安管理信息系统、公网电话、公安调度电话、GSM-R手机、视频监控终端等设备。

③岗亭应设置在铁路线路防护栅栏外且相对隐蔽处，岗亭颜色应与派出所、警务区用房颜色一致。房屋建筑面积为4平方米，采用四面带窗（加装防护栏）的尖顶砖混结构，并应安装防盗门及取暖等设施。

④各新建客运车站要按照有关要求设置查危防爆设施，应配置X光安全检查仪、手持金属探测器、防爆罐、防爆毯等查危防爆设备（地处省会的车站同时配备安全门）。

建设单位要依照上述标准，组织有关单位对在建项目进行全面复查，达不到要求的，应立即按上述标准进行整改［1］。

这些高铁线路防护设施设计、施工及监管的规范应认真贯彻执行。铁路公安机关应根据线路安全防护的需求不断完善、不断改进。

（二）高铁线路安保的人防模式

高速铁路线路治安管控的人防主要是指铁路公安机关内部通过投入线路民警和辅警等人员力量，通过警务室等单位组织警力，认真落实线路巡查、机车添乘、道口检查等制度，及时发现隐患问题，最大限度压缩违法犯罪活动的空间，全力维护线路安全畅通。

1.线路民警的治安巡防

线路民警治安管控的工作任务就是配合物防、技防等措施，落实警务保障机制，着力构建立体化、动态化的治安防控机制，努力确保铁路运输安全。线路民警治安管理工作的主要内容包括线路巡防、隐患检查督促整改、基础调查、路外安全宣传、重点人员管控、星级警务创建、线路警情查处等各项基础工作。线路巡防主要有动态巡防、定点卡控和网上巡查三种形式。动态巡防是指线路巡防人员在规定的时段内通过徒步或乘汽车、摩托车、电动自行车等方式对责任区进行不间断巡查，防范、发现、报告和处理影响线路安全的各类治安情况；定点卡控是指在车站两头和沿线重点、复杂部位固定岗位的巡防人员对线路口子进行看护，及时制止闲杂人员进入线路，保障线路安全；网上巡查是指监控值守人员通过视频监控对辖区线路情况进行网上巡查。线路民警日常勤务应实行标准化作业流程，根据形势任务和不同时间节点，按量化要求实施。线路民警在对线路巡逻巡查时，应做到“三必巡、五结合”。“三必巡”即重点时间必巡，重点区段必巡，危行案（事）件多发的线路区段必巡；“五结合”即与日常治安管理工作相结合，与路外安全宣传相结合，与调查了解辖区和沿线敌社情相结合，与安全检查监督相结合，与查处案（事）件相结合。

2.辅警对线路的巡防

由于铁路公安机关警力有限，为节约警力，降低线路安保工作中的成本，铁路线路的人防工作使用了大量辅警人员。这些辅警人员协同线路民警或者单独承担了线路安保里面主要的巡查和守护性岗位工作，其工作主要是保安性质的，不具备警察的执法权。

3.添乘机车巡查

由于铁路线路范围大，地面的线路民警及辅警对线路的巡查范围和频率，对其勤务状况的监督检查等，都有局限性，而通过添乘机车的办法，相关职能部门可以快速高效地对辖区线路物防和人防等情况进行巡查，这也是一种线路人防的有效补充形式，可以起到管理与督导作用。添乘机车巡查效率高、成本低，检查发现的问题真实、客观、全面，是加强铁路沿线治安管理的一种有效措施。因此，一些铁路公安局、处对干部添乘机车检查的人员、检查次数、添乘检查的内容和范围等都有具体规定。

（三）高铁线路安保的技防模式

就整个高铁线路防控体系而言，物防是基础，但有局限性，不能实时报警，不能发出警告，不能留存现场视频资料等，而人防又受警力包括辅警数量和成本制约，也无法做到全时空防控。因此，高铁线路安保采用技防是非常必要的。目前沪杭高铁线路已经采用了电子防入侵系统技防设备，主要有电子围栏、红外报警和视频监控三个子系统，实现对低路基地段、桥台接合部、应急疏散通道口、站台等重点部位和复杂区段的多视角、立体化、全时空监控，有效防范打击非法入侵破坏等各类违法犯罪活动，及时发现处置各类安全隐患和案（事）件，成为高铁线路安保技防的标杆线路。

1.电子围栏系统

该系统采用高压脉冲原理，主要安装在低路基区段及3m以下桥墩两侧，由脉冲主机、合金线、报警喇叭和管理终端站等构成，与现有线路视频监控系统联动，具有电击阻挡、语音驱赶、声音报警及监控联动一体化功能。当有人翻越或破坏防护栅栏时，系统立即发出高压脉冲阻击，拒入侵者于栅栏外，同时附近喇叭发出语音驱赶和声音警报，并将报警信息传送到派出所指挥室，由指挥室对报警信号进行接收和处理。指挥室监控终端屏幕上在跳出入侵区域现场实时监控画面的同时，电子地图上显示出入侵区域的具体地理位置，指挥室值班人员可立即通知就近民警或保安人员赶往现场处理。

2.防穿越报警系统

该系统采用红外对射原理，主要安装在应急疏散通道和车站站台两端，由红外探测器、报警喇叭、太阳能板和接警手机等构成。一旦有人穿越防护区，该系统立即发出语音驱赶和终端报警，并将报警区域位置信息以短信形式通知民警，指挥室电话同时响起，民警可通过监控实时查看现场情况，组织力量前往处置。

3.视频监控系统

在低路基区段沿线两侧、特大水桥两端和应急疏散口等部位安装摄像机，观测重点部位、复杂区段，是电子防入侵系统的重要组成部分，实现对重点部位及治安复杂区段的全天候、全时空监控。总之，电子防入侵系统的使用，可为确保高铁线路的绝对安全，实现零案（事）件目标，提供强大支撑。另外，从技术发展趋势来看，在列车上加装视频探头，并与移动网络系统连接，也是线路监控与巡查的技防发展趋势。

4.高铁GPS线路巡防管理

在线路巡防机制建设中，线路安保队伍管理是基础，安保人员岗位责任落实是关键。为切实加强高速铁路线路治安防控，督促落实线路安保人员岗位责任，动态掌握专司高铁线路治安巡防工作警员、保安人员勤务状态，可将巡防岗位全部纳入GPS管理，结合线路治安实际，从职责分工、系统构成、岗位设置、后台监控、巡防标准、设备管理、考核管理等方面对GPS系统管理工作进行细化和规范，充分发挥GPS线路巡防系统作用，强化高铁巡防保安人员勤务管理，严密线路治安巡控，努力构建高铁安全防控体系。针对当前警力紧张，派出所GPS专管员人员少、兼职多、难顾及等实际困难，可将GPS巡防系统与派出所指挥系统相对接，逐步过渡到GPS专管员负责“设备维护和数据分析”，派出所指挥室负责“网上巡查和信息追踪”，二者相互补充，实现“全天候”巡查监控，重点突出岗位定位显示、系统报警处理和巡查轨迹回放的操作，全面提高基层派出所系统运用能力。另外，运用GPS定位系统，可随时掌握线路民警、保安员在岗状况和运动状态，一旦发生突发情况，可根据巡防人员位置的动态情况，指挥就近岗位的人员前往处置，为成功处置赢得先机。

5.高铁线路周边视频监控系统

视频监控系统已经成为社会管理和公安治安管控的基本安防技术。对于高铁线路安保技术防范系统而言，除了线路自身的技防措施以外，还存在与线路所属区域地方市政、公安等部门联防联控规划、建设、共享视频监控系统问题。有些地方和铁路公安机关已经意识到这个问题，并且实施了该类项目建设。例如，某市公安局指挥中心、铁路公安处、车站派出所相关领导和铁路勘察设计单位，就火车站视频图像系统建设工作达成协议，包括火车站新站视频图像系统建设项目设计图，确认了点位数量、分布和功能规划。在铁路线路周边道路、乡镇等地方视频建设规划中，统一考虑规划高铁线路安防卡控需要，已经成为一种新的路地联防、社会治安防控和反恐防爆等新的协作模式。

（四）高铁线路安保的联防模式

铁路线路治安牵涉方方面面，是一项系统的社会工程。要维护好铁路线路治安，必须从地方、铁路和公安机关三个层面入手，构建铁路线路安保联防联控协作机制，努力建设多层次、全方位、立体化的铁路线路治安防控体系。要做好沿线护路联防基础工作，必须改变铁路警察单打独斗局面，主动争取地方政法委、综治办、护路办、公安机关的支持和参与，积极主动搞好协作配合。

一是要健全以地方党委、政府和政法委、综治委为主导，社会各界和沿线群众积极参与的地铁联防机制，筑牢铁路治安第一道防线。铁路公安机关要抓住地方党委、政府对护路工作的重视和对护路工作绩效考核实行一票否决的有利条件，积极主动地定期向地方党委、政府、政法委、综治委通报铁路沿线治安情况，把铁路治安纳入社会治安综合治理的范畴，发动社会各界和铁路沿线企业、厂矿、学校、村镇积极参与铁路治安防范和管理，发动铁路沿线广大群众积极同危害铁路安全、破坏铁路运输秩序的不法行为作斗争。要充分发挥地方党委和政府在快速妥善处置拦车断道等干扰铁路运输秩序的突发性群体事件、整治取缔铁路沿线废旧金属收购网点、整改危及铁路行车安全隐患和开展路外法制宣传教育活动、维护铁路治安等方面的作用，努力形成一个社会各界和铁路沿线企业、厂矿、学校、村镇等全民参与、路地联手、群防群治的铁路治安综合治理的大格局。

二是要健全以铁路基层单位党委、行政、内保、综治部门为主体，铁路内部干部职工全员参与的路内安保联控机制，筑牢铁路治安第二道防线。要贯彻落实《中华人民共和国铁路法》、《铁路安全管理条例》规定，组织铁路各有关部门的力量加强经常性护路工作。用足用好铁路治安综合治理方针和《线路治安联防互控管理办法》、《清理扒乘列车人员和流浪乞讨人员工作实施办法》等规范性文件赋予铁路公安机关的监督和考核职能，把铁路治安治理纳入铁路基层单位党委、行政、综治部门的职责范围，把发现和防控各类铁路治安问题纳入铁路职工的岗位职责，指导和帮助铁路基层单位建立并实行以铁路干部职工及时向公安机关反馈违法犯罪情况信息、各站段定期向公安机关通报治安动向为主要内容的违法犯罪信息沟通机制。

铁路公安机关应以内保部门、线路派出所、警务区为经常性信息联系点，把铁路内保单位组织起来开展工作。一是调动他们作为铁路主人翁保卫铁路的积极性，做好安全防范，使线路设备设施始终处在“无锁仓库”保管保护中；二是充分发挥他们工作便利条件，在工作交路、工作时间、工作视线、途径区域形成爱路护路内部网络，在做好本职工作的同时，做好途经铁路线路上的安全防范、信息传递工作，及时发现问题、报告警情并提供可靠线索；三是发挥他们懂铁路、知重点、明要害、悉设备的优势，有针对性地对村民、中小学生、机动车辆驾驶员、畜力车驭手、大牲畜放牧户，以及上路的闲杂人员等，进行铁路法规教育和爱路护路宣传。

三是要健全以铁路公安内部基层所队为主力，各部门齐抓、多警种参战的警种联动机制，筑牢铁路治安第三道防线。铁路公安基层所队是铁路治安管理的主力军，必须充分发挥其职能作用。铁路公安机关各部门、各警种都负有维护铁路治安的重要职责，必须打破警种界限，全警参与，综合运用行政、法律等手段，严密防范和打击危害线路治安安全的违法犯罪活动，强力整治危害线路安全的突出治安问题，依法督促整改危害线路安全的隐患，提升线路安全系数，始终将线路安全置于有序可控状态。

四是构建路地公安机关警务协作机制。以站保车、以地保车应该是铁路安保工作的基本原则，铁路自身的站车线分布特点是点多线长、涉及面广，铁路治安工作从内部来说，直接表现为以站车线为主的安保与治安秩序。铁路虽然自成行业系统，但从更大的外部环境与条件来看，也是社会大环境格局内的一部分，铁路安全稳定的基础还是在地方。按照刑事案件管辖规定、警卫工作职责范围等的原则和要求，铁路线路上大多数案件管辖和治安维护，都有属地管辖的特点，特别是在反恐防暴的新形势下，建立路地一体化的警务协作机制已经成为政法机关的政策要求，各地方和铁路公安机关都建立了不同层级的路地警务协作机制。路地公安机关通过建立“情报联系共享、日常巡查卡控、治安联合整治、接处警联动、反恐防范联勤、协助矛盾化解、联合安全宣传”等工作措施，进一步优化资源配置，健全联勤联动工作机制，密切铁路公安和地方工作协作关系，构建起与当前社会形势与铁路实际相适应的铁路沿线治安管理模式，为地方和铁路治安稳定奠定坚实基础。

二、高速铁路线路警务工作机制

总结高铁时代铁路公安线路警务工作的主要经验，并结合国内外治安打防管控警务模式，高速铁路线路警务工作主要机制有以下几个方面。

（一）提前介入在建高铁管理工作机制

高铁设计、建设和管理在中国属于新鲜事物，对于安防项目的设计、施工监理和检查验收由哪些职能部门负责在法律法规层面还不是十分明确。铁路公安机关作为运营铁路的治安管辖和保卫机关，对高铁线路及其安防设施负有监管权限，但是对于在建高铁线路工程的管辖按现有的管辖范围是归国家铁路局下属各铁路监督管理局和地方公安机关管理。这种体制是非常不利于铁路公安机关对铁路建设工程安防项目的设计与质量监督管理的。因此，对有关法规应该进行修改，明确铁路公安机关对所辖线路内在建的铁路新线的安防工程设计和建设质量监督拥有行政执法权和刑事案件管辖权。为了确保新建铁路项目的安防工程设计与建设高标准高质量地满足投入运行后的铁路线路安保体系需要，各铁路公安局处对新线建设提出“提早介入、关口前移、过程监督”的指导思想，把提前介入管理贯穿于全过程，真正从源头上构建高铁安全运营环境。

1.把握提前介入高铁管理工作的重点环节

提前介入高铁管理工作错综复杂、任重道远，如何从繁重艰巨任务中理清思路并逐一落实，这是新线提前介入公安专业管理所面临的一大考验，也是提前介入是否成功的关键。

（1）提前介入高铁管理的组织模式。提前介入高铁管理工作是一个复杂的系统工程，任务重、标准高，且时间跨度较长，涉及面广，既涉及刑事打防、治安管理，又涉及机构设置、警力配置、装备保障、基础建设等，单由某一专业部门管理明显不适合。因此，铁路公安局、处两级要把提前介入新线管理作为一把手工程，整合治安、刑侦、道口、国保、消防、宣教、网监、刑技、组干、行管等部门成立相应组织机构，负责指挥、组织和协调等工作。同时，明确各相关业务口的任务分工、工作职责、推进计划、责任落实等。建立完善提前介入工作例会制度，畅通信息交流的渠道，总结分析各阶段重点工作，研究问题，制定措施。公安处要结合实际成立新建高铁沿线派出所筹备组（成员为2至3人），负责抓好各项工作的具体实施落实。

（2）提前介入高铁管理的阶段重点。由于新线建设的性质和实际需要，提前介入高铁管理工作重点也是动态变化的，具体可分为四个阶段。一是组织协调阶段。成立提前介入高铁管理领导小组和组织机构，加强提前介入派出所筹备组内务建设，摸清新线建设基本情况、警务基础建设的标准和项目，掌握铁路建设单位组织架构及沿线党政、公安机关及护路联防组织等，建立健全联动协调机制。二是施工建设阶段。提前介入高铁管理工作必须坚持与施工建设同步，切实掌握施工进度，大力开展沿线基础调查、三保宣传、刑事打防及日常安全管理等工作，协调处理维稳、治安、消防等安全难点问题，抓好公安办公用房及警务区、岗亭选址等工作。三是监督跟进阶段。节点在新线动态验收前一年左右，该阶段在建筑用房、物防、技防等警务基础防护设施建设将全面铺开，所面临的困难将更加严峻。要加强与路局、各建设单位及项目指挥部之间协调，集中开展隐患排查整治工作，及时跟进施工过程，严格对照标准，把好源头关和质量关，对发现的问题抓紧监督、落实整改。负责在建高铁安防设施质量监控的民警，在盯控过程中，将建筑、安装不符合标准和存在问题的设施设备当场拍下，作为证据与施工方进行交涉，直到整改符合标准［2］。四是静态验收阶段。按治安、消防专业分工，采取现场检查与资料查验相结合方式，严格按照验收标准、对照有关文件全面检查、评定工程质量。静态验收阶段要抓好遗留问题、隐患整改推进，同时要做好警务办公用房建设、公安装备及联调联试相关费用的跟进落实。

2.提前介入高铁管理的工作标准

提前介入高铁管理要切实摒弃模糊的思想认识，明确和掌握施工建设过程，特别是栅栏网、“四电”防护设施、消防设施以及警务设施等设计、预制、安装标准，确保在提前介入过程中能够做到有的放矢、游刃有余。要围绕“钻不进，翻不进，爬不进”的目标，做强物防建设；围绕“不发生重大拆、割盗铁路设备设施案件，不发生重大治安问题和突出涉铁矛盾，不发生爆炸、破坏案件和重大火灾事故”三不目标，落实铁路建设安全管理；围绕“安防设施零缺陷，开通运营前不遗留安全隐患”目标，抓好隐患排查整治工作；按照“做深、做细、做实，服务和保障现实公安工作需要”的要求，夯实线路基础工作；坚持把“安全防护设施就是高铁的重要行车设施”的理念灌输到建设和设备监理单位，争取加大物防、技防、人防建设投入，使提前介入管理能够真正抓出成效。提前介入管理人员要提升专业知识和技能，吃透各类施工设计和安装标准，切实掌握防护栅栏、“四电”防护设施、电缆槽及盖板、技防及公安装备设施建设的数据标准，从而能够全面检查发现需要整改的项目和理由。要树立锐意创新的意识，在提前介入过程中要主动思考物防、技防、人防建设措施，从有利于提升开通运营后高铁安全出发，勇于提出和改进原有设计标准的缺陷和不足，从而不断破解瓶颈，完善高铁安全防控体系。同时，铁路监管局、铁路公安局（处）要按照依法合规的原则，严格质量安全事故调查处理，严肃查处各类违法违规质量安全行为，依法进行责任追究和实施行政处罚，推动质量安全各项责任得到落实。

（二）线路巡防管理机制

动态巡防是现代社会治安防控体系的主要特征，是构建铁路“大防控”格局的重要环节，也是有效应对铁路线路违法犯罪的治安管理之策。因此，必须把深化铁路线路巡防机制改革作为铁路治安防控体系建设的重中之重来抓，以此带动铁路公安机关驾驭控制铁路治安能力的全面提高。高铁线路巡防工作要想措施到位、内容精准、管理规范，就必须有一整套严格的勤务标准。

1.月度勤务标准

对高铁（客专）低路基、隧道口栅栏、“四电”设施等重点部位、重要行车设施检查不少于2次；与治安耳目、工作关系单位、依靠对象进行1次联系，布置任务、提出要求；会同内保民警，对内部单位、涉爆单位、重点单位，以及要害部位检查1次；结合日常工作，开展1次短平快的路外安全宣传；对村镇组织机构走访或电话联系1次，向地方派出所或“社区警务室”通报1次辖区治安情况；对沿线废旧金属收购站（点）排摸1次，并对重点区段开展1次入户宣传；按重点人员管控要求，对辖区沿线纳入一、二级管控范围的重点人员开展1次走访或电话回访；对责任区线路护路员进行1次月度分析、教育和考核；对责任区的线路治安情况进行1次分析，做好工作情况汇报。

2.季度勤务标准

按重点人员管控要求，对责任区沿线纳入一级管控范围的重点人员开展一次面对面的回访宣传教育；对纳入三级管控范围的重点人员开展一次电话回访宣传教育工作；对责任区沿线签约的废旧金属收购站（点）开展一次回访检查；选择一两个与“社区警务室”有管辖交叉、有共性的突出治安顽症，组织一次联合整治活动；对责任区线路隐患进行梳理；需要公安处发函督改的，集中上报所部，由所部整理后上报处治安支队。

3.年度勤务标准

组织路外安全宣传月活动，重点抓好路外安全主题宣传日活动，着力提高沿线群众护路防伤意识；结合路外安全宣传月活动的开展，完成沿线治安情况、敌社情、沿线重点人员、沿线重要设施设备的基础调查，做到“三熟五知”（对辖区情况做到人熟、地熟、情况熟，对重点人员做到知人、知名、知地址、知问题、知表现），并更新完善基础台账；与沿线重点人员监护人或地方管控组织、危险品生产存放单位签订1次安全责任书；根据重点人员管控要求，对纳入二、三级管控范围的重点人员，每年完成1次面对面的回访和宣传教育工作；每名线路民警至少与10名人员建立工作关系，全面收集获取预警性情况信息，掌握工作主动权。

（三）高铁线路安全宣传警务机制

影响高铁线路安全的因素有自然灾害、人为因素等，要清醒地认识可能影响行车的各类风险隐患、预测可能出现的治安苗头，线路民警在警务工作中应变被动整治为主动防范，形成“预防为主，打防结合；依靠群众，专群结合”的综合治理工作思路，依托群众开展铁路路外安全宣传，不断提升群防能力。要始终坚持公安工作与群众路线相结合的方针，密切与铁路沿线群众的联系，把加强路外法制宣传教育作为做好铁路公安机关群众工作的重要组成部分和夯实铁路沿线治安基础工作的重要途径，建立公安机关宣传群众、教育群众、联系群众的日常工作机制，通过经常性的宣传教育，建立起日常性的沟通联系，切实提高沿线群众爱路护路意识和维护铁路治安的自觉性，使他们成为铁路治安防范的积极力量，成为铁路安全的自觉维护者和守护者。

（四）路内外联防联控工作机制

铁路公安机关管辖的对象和空间主要是铁路站车线和内部单位，从空间分布与流动属性来看，铁路的站场和线路以属地化管理更有优势，更有深厚根基，而列车则以垂直管理体制管理更有优势。因此，在线路安全防控与治安管理方面，建立路内外联防联控工作机制必不可少。

1.路外联防机制

路外联防主要是铁路公安机关根据铁路法、铁路安全保护条例以及综治委有关护路联防等法律法规及文件要求，建立铁路线路与地方治安协作机制，以护路联防组织为平台，与地方综治、人武、公安等建立治安协作机制，深入开展“平安铁路”创建活动。

（1）高铁平安志愿户机制。高铁线路距离长、重点防护部位多，仅靠物防、技防还有局限性，而线路责任区民警和辅警人员有限，巡防只能是巡逻性质的，不是守护性的。针对上述情况，铁路公安机关在管理高铁线路治安工作模式中，应在路地联防的方针和组织框架下，为协助做好检查和看护工作，及时发现和报告安全异常，最大限度地维护高铁线路安全，发动、招募、选取居住在高铁线路及其防护设施附近的住户作为高铁平安志愿户，建立高铁线路治安联防群防机制。高铁平安志愿户是新形势下组织群众维护高铁安全的新方法，也是创新社会管理和深化平安铁路建设的新举措。

（2）护路民兵巡防线路机制。护路民兵是守护铁路安全、协助维护铁路治安的一支非常重要的治安辅警力量。在路地联防工作做得扎实的一些地方，铁路公安机关与当地人武部根据线路安防需要，定期或不定期组织护路民兵开展护路巡防工作，对维护线路治安发挥了积极作用。

（3）路地公安机关区域警务协作机制。按照《铁路法》第43条规定：“铁路公安机关和地方公安机关分工负责共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。”铁路公安机关和地方公安机关应分工负责共同维护铁路治安秩序，这是法律规定的职责分工。另外，区域警务协作机制是近年来公安机关社会管理和警务协作机制创新的新方式。铁路和地方公安机关的体制和警务机制长期存在相互联系，过去也有一些配合与相互支持，只是没有上升到规范长效的警务协作机制层面。总之，地方和铁路公安机关之间的警务协作机制属于一种条块结合的警务协作模式，特别是在目前铁路公安机关以垂直条状管理为主的体制下，路地公安机关建立各种层级的区域警务协作机制显得尤为必要，它是一种从机制上完善和实现条块结合的警务保障。

2.路内联控机制

路内联控机制是指以“平安铁路”建设为载体，加强内部单位沟通协调，发动和依靠铁路职工落实群防群治措施，共同维护线路治安秩序。其主要举措包括：一是督促辖区相关铁路部门，落实联控职责任务。二是线路民警不定期向机务、工务、电务等部门通报治安情况，指导治保会等组织落实各项安全防范措施。特别是要督促机务部门加强司机的安全教育，提醒普速线路、开放式线路值乘司机勤瞭望、多鸣笛，发现问题及时通报。三是加强与相关部门沟通，共同制定、完善防范措施，维护辖区治安稳定。四是广泛发动铁路职工，实行群防群治，加强路内安全宣传，共同参与沿线路外安全宣传活动。

（五）建立沿线治安管理信息与情报研判机制

从公安信息化和移动警务发展趋势来看，高铁线路治安防范必须加强基础工作信息化，建立路地公安机关情报信息共享机制，走情报引导警务的发展道路。

1.线路防控基础工作信息化

高速铁路线路既是铁路运输基础设施，也是穿越自然地理、城镇和社会的线路工程。从治安防范和警务工作的基础信息与情报研判需要而言，高铁线路及其周边社会敌情社情收集研判等基础工作的信息化是客观需求。具体而言，高铁线路基础工作信息化主要包括以下三个方面：

一是铁路线路基础设施信息化。高铁线路线路图应该是反映高铁线路走向、公里数、桥隧、基站、通道、车站以及周边地形地貌、村镇等分布的示意图，是了解线路基本情况的地图，这些相关内容的基本数据情况也应该可以链接反映。高速铁路是高新技术的系统集成，铁路公安线路民警必须了解和掌握与线路有关的高铁设备设施新知识新技术，以便于理解和把握工作重点及安全防护要求。

二是高铁线路及周边警用地理信息信息化。警用地理信息系统是以公安信息网络为基础，以警用电子地图为核心，以地理信息技术为支撑，以服务于公安业务管理、信息共享和决策支持的可视化为目标的重要信息化基础设施，是地理信息技术与公安信息系统相结合的产物，是公安信息化的高端应用。警用地理信息系统的应用主要包括接警定位、处警过程中的GPS车辆呼叫、最短路径分析、GPS车辆搜索、巡防人员定位、绿波支持、视频浏览等。PGIS可以在大屏上显示辖区范围内的地形、路网、视频点、治安卡点、警务亭等信息，对于辖区范围、巡逻区域等信息也可以在大屏上很清晰地表示，警力部署情况一目了然；PGIS为各种警情统计、分析提供了依据，从而为各种决策提供强有力的辅助支持。PGIS可以设置方案预案并进行管理，当预案启动时，可以将此预案的部署情况显示在地图上；PGIS提供的预案功能可以把预先指定好的预案进行模拟演示，根据模拟演示的结果调整预案，使预案达到最佳效果等。

三是高铁线路周边治安基础工作信息化。在信息化建设突飞猛进的时代，加强线路治安工作的信息化建设，给创建线路治安“绿色通道”工程带来了新的课题。我们必须突破传统思维模式和工作机制，按照创建线路治安“绿色通道”标准，把传统有效的工作模式与信息化建设有效结合起来，从全面采集线路基础信息入手，研发线路基础信息数据库，定期研究加强线路治安基础的工作措施，不断提高线路派出所、警务区的信息化能力。同时，在认识上、制度上、措施上不断加以改进，充分利用科技手段，不断丰富完善基础资料，积极探索新形势下加强线路治安工作的新路子，逐步建立以线路治安信息化为导向，以线路信息基础化为目标，以线路民警绩效考核为标准的线路治安管控机制，努力提升线路治安防控信息化水平，实现高铁线路治安研判情报化。要不断拓展完善公安基础信息资源库，加强各类信息资源的关联整合和内外共享，为基层执法办案、管理服务提供更加丰富鲜活的信息资源。

2.情报引导高铁线路警务机制

目前，高铁的物防、技防、人防、联防都是一种防护性的模式，这种模式对于一般性地影响高铁线路安全的案（事）件具有一定的阻挡和预防功能，但是这些被动的防御措施对真正破坏高铁运行安全的犯罪分子的控制力是有局限性的。从本质上来说，对于高铁线路安全防护的关键要素还是对犯罪嫌疑人的信息情报研判和数据发掘能力。没有信息情报研判机制的高铁线路安保防控体系是被动的，有局限性的。社会已经迈入大数据时代，铁路公安机关只有在信息情报分析研判方面有长足的发展，才有可能主动地发现、分析出涉及高铁线路安全的因素，才有可能有更加明确的防控目标和对象，才能在警务的打防管控机制上真正实现现代化，掌握主动权。从本质上讲，高铁线路安全的人为的危险因素来自路内外，来自周边社会环境中有非法动机者或者精神异常者，来自恐怖犯罪嫌疑人等，这些对象的基本情况、活动轨迹以及违法犯罪动机和行为关联等，在大数据时代都是可以挖掘和研判分析的。这是未来高铁线路治安形势研判和勤务重点规划与精确指导的必由之路，要最大限度地把网上信息资源转化为现实战斗力，最大限度地实现警务活动的网上扁平化管理。

高铁线路的信息情报研判机制建设，一是需要我们有到位的理念和重要性认知，二是要有整个铁路公安警务信息化和情报研判大机制建设的发展规划，三是要有专业的部门体制和人才支撑，四是要有这方面的研发队伍和警务专家参与项目科研，五是要与地方公安机关建立信息共享和警务协作机制，六是铁路公安机关必须从软硬件方面大力建设适应大数据发掘和情报研判的违法犯罪大情报工作体系，七是为线路民警开发配备专业的移动警务终端来满足大数据时代铁路线路民警信息化执法勤务的需要。

（六）线路民警岗位轮换机制

铁路公安机关的管辖范围，决定了民警独特的工作岗位和社会环境，对民警的专业知识和能力发展造成了一定的影响。特别是线路民警，管辖的线路往往在偏远的远离城镇的山沟，工作往往又是重复性的巡线，非常单调，非常不利于民警，特别是年轻民警的综合业务能力锻炼。因此，铁路公安机关的领导在现代警务机制中应该把新民警、年轻民警的岗位轮换制作为一种常态机制，使民警在不同所队之间能够定期轮换，让民警全面接触铁路公安业务实践，培养锻炼全能型的铁道警务人才，更好地适应铁路公安业务对队伍素质能力的要求。民警在不同的工作岗位进行轮岗，不仅给警员提供了享受工作上平等待遇的机会，也可以丰富铁路民警的专业知识结构和整体思维能力，有利于锻造全能型警务人才。

三、完善高铁线路治安防控体系与警务机制建设的措施

随着我国高速铁路建设的不断发展，高速铁路线路安全防范体系的设计、施工、安保与警务机制都有了长足的发展，但是站在更高的层面来审视，高铁线路安全防控体系与警务机制建设中还存在一些需要完善和解决的问题。

（一）提高高铁线路治安防控体系建设的标准

一是修订高铁线路物防的设计规范标准。虽然铁道部先后发布了《高速铁路设计规范》、《铁路线路防护栅栏通用参考图》、《关于进一步做好客运专线铁路绿色通道建设及防护栅栏、接触网支柱设置等工作的通知》等高铁线路物防设计规范，但是从这些年我国高铁线路防护设施与安全保障的客观需求来看，原来的防护设计标准存在安全防护效能偏低的情况，主要是防护栅栏的高度不够、护栏和滚网的密度不够，以及栅栏与地面间高度空隙标准偏大、缺少底部防护网等，这些设计标准偏低的情况直接影响了其防人员、动物等入侵的防护功能，也造成了一些穿越人员、动物撞击动车的情况发生。虽然铁路公安局和铁路建设工程等部门后来也采取了一些加高防护栅栏和安装防攀爬滚网等防护性措施，但是这些施工改造工程，不但需要增加很大的建设资金投入，而且从防护工程的坚固和一体性来讲，都不如从根本上尽快修订高铁线路安全防护设施设计规范标准。国家铁路局及铁路企业必须从高铁的设计规范开始，提高对线路安全防护设施建设必要性、重要性和长远性的认识，提高安全防护设施建设标准，加大安全保障设施的建设资金投入，把它作为高铁安全运行的基础工程。

二是提高高铁线路安全防控体系的技防标准。物防是铁路线路安全防范的基础，可以起到一定的物理隔离作用，但是与线路的电子围栏、红外防入侵和视频监控等技术性防范措施比较，其在防护阻断的威慑力、报警和监视的实时性等方面存在明显不足。按高铁线路安全防范的高等级标准，特别是在新的反恐防暴标准形势下，高铁线路防护体系中应该加入技防规范标准。以往在高铁设计、建设初期，铁路部门由于不愿在技防方面投入保障资金，大多没有采纳高等级的技防标准，面对高铁线路安全防范体系建设的基础性、保障性和长远性要求，必须从设计规范、施工监督等方面提高高铁线路安保体系建设规范化水平，提高线路物防、技防智能化标准。沪杭高铁线路由于采取了上述技防措施，成为我国高铁线路安全防护体系建设的样板工程，在实践中这些技防措施也发挥了非常好的防护效能。另外，高铁线路的技防措施可以和线路安保人防紧密关联，以便能够快速发现入侵线路行为，第一时间采取出警处置措施，及时防止高铁行车事故的发生，及时查处违法犯罪行为。

（二）提升铁路公安依法监管与处罚权威性

就职责主体而言，铁路企业应该是铁路线路安全防范体系建设的责任主体，铁路公安机关担负的应该是监管和处罚职责。由于体制性原因，原来在铁道部和铁路局领导管理体制下的铁路公安机关建制虽然进行了公务员身份转换，但是实际上仍然没有彻底摆脱被铁路企业管理的地位，从体制上无法独立行使执法权，这也是高铁时代铁路线路安全防控体系与警务机制建设中的痼疾。这个问题的完全解决有赖于国家司法改革的进程，需要铁路公安机关强化法治思维，树立法治理念，只有深化司法体制改革，实现从体制上完全摆脱铁路企业的领导和管理，才有可能独立执法，依法对铁路企业包括高速铁路线路安全体系建设中发挥法制监管和处罚作用。

就目前的实际情况来看，尽管有体制不顺的阻碍，一些铁路公安局处还是主动作为、提前介入，严格监督，较好地发挥了公安机关在铁路线路安防体系建设中诸如规划设计审查、施工质量监督、检查验收、处罚整改等环节的特殊作用，保障了高铁线路安全防控设施建设的高标准高质量，为未来的线路治安防控管理打下了良好的基础。虽然缺少全路性的铁路公安机关监管处罚高速铁路施工企业的法规，但有的铁路公安局与铁路局制定了铁路公安局（处）监管、检查铁路施工企业安全防护设施建设质量的文件，给铁路公安局（处）监管铁路线路安全防护设施的质量创造了管理条件。另外，国家铁路局及所属各地区铁路监管局必须依法履职，针对沿线安全防护、设施设备质量以及铁路企业（建设单位）安全主体职责履行情况，开展安全监督检查，督促相关铁路运输企业全面排查治理隐患，严格落实安全防范措施，确保铁路行业安全生产持续稳定，全力维护铁路运输安全。

（三）保障高铁线路治安防控体系建设的物资供应

高速铁路线路安全防控体系建设标准高要求严，要实现这一目标，除了必须明确铁路企业的安全责任主体外，还必须做好运行线路安全维护的人力及设备资金等保障工作。从目前的铁路公安机关体制及经费来源渠道看，铁路公安机关自身无力对线路安全物防、技防、人防所需的设备、人员和资金提供保障条件，这些还有赖于铁路企业出资或者国家财政专项资金来保障，其中包括线路警务室房屋、生活办公用品、警用器材装备、网络监控、安保人员工资等等。这些方面，目前全国铁路公安机关各局处的差别比较大，缺乏统一保障规范标准，也成为影响各地铁路公安机关建设高铁线路安全防控体系及现代警务机制的保障性困难。因此，必须积极争取公安部、铁路总公司、地方政府的重视和支持，将铁路公安建设和警务保障纳入铁路和经济社会发展的总体规划同步发展，逐步增加警力编制和经费投入，改善基础设施和技术装备，保障平安铁路建设和公安工作的顺利开展。

（四）解决高铁线路治安防控体系建设面临的体制性障碍

铁路企业具有点多线长的分布特点和垂直领导的行业性体制，铁路线路的全国性分布在地理位置和社会环境上被地方行政区域分割和包围。当然，铁路线路属于地方社会的交通运输系统，也是服务于地方经济建设和人民群众生活的。铁路治安的影响因素特别是社会治安环境以及违法犯罪嫌疑人的来源和去向也与铁路线以外的社会环境密切相关。这种关系客观上揭示了铁路与地方之间的利益关系，以及铁路线路安全和地方之间的密切依存关系。但是，目前的铁路企业和地方政府之间在基本体制上互不隶属，在人事和经济收支、税收等方面都相互独立、分割。这就造成了地方政府对铁路安全防护的责任和积极性不高，铁路安全防护，包括铁路公安机关的治安管理和犯罪打击缺乏与地方政府和公安机关的有机协同，缺乏体制机制上的一体化。

笔者认为，要从体制上和机制上加强铁路线路治安防控体系与警务机制建设，铁路公安机关划归地方公安机关属地管理是一种改革方案。如果铁路公安机关在体制上归地方公安机关领导与管理，那么铁路线路安全的防护就自然而然成为当地政府和公安机关的整体职责，路地协作、以地保线也就能得到真正落实。在目前铁路公安机关还没有划归地方公安机关管理的情况下，铁路线路安全保障机制主要有以下两种，一个是地方政府和铁路联合的护路联防组织与机制，二是不同层级的路地公安机关的警务协作机制。关于铁路公安机关体制问题因为牵涉的因素和影响比较多，笔者会专门撰文论述之，这里不赘述。

（五）强化铁路企业和地方政府在高铁线路安保中的主体责任

铁路线路安全事关铁路运输生产安全，与广大人民群众的生命财产安全息息相关，也事关社会稳定和铁路地方治安好坏。从社会和铁路的发展历史进程来看，目前铁路还处在改制转型的特殊发展阶段，铁路公安机关的体制改革也还处于转制尚未完全完成的特殊阶段，包括国家对交通运输行业政企分开实行大部制改革以后，铁路企业的完全企业身份和职责也没有完全改革调整到位，与此相应，政府监管职能部门的职能作用发挥也还很欠缺。

如果从法律法规层面看，铁路法、铁路安全管理条例、企业安全法等法律法规都明确规定了作为具有企业身份的铁路总公司和铁路局（集团公司）具有承担铁路生产安全责任的主体地位，对于铁路线路安全防护地方政府也担负有法律职责，也是特定安全主体责任者。明确铁路线路安全责任主体是铁路线路安全防控体系建设、管理和责任追究的基础。只有真正从法律上明确了铁路企业和地方政府在铁路线路安全体系建设与管理方面的主体责任，才能保证铁路企业和地方政府对铁路线路安全防控体系建设的重视与投入，才有条件建设好保障好铁路线路防控体系，使警务机制的运作步入正常轨道。

长期以来，铁路公安机关的管理体制不顺，它不是作为有独立执法身份和执法保障的专门公安机关依法履职，而是被束缚在铁路企业的管理领导体制之下，铁路公安机关对于本应该担负企业安全生产职责的铁路企业不仅缺乏应有的法律监督、处罚等执法权限，反而被铁路企业当成内部保安投入到铁路企业的安保人海战术之中，这不仅造成铁路公安机关执法地位和身份的错位，使得铁路企业在铁路安全基础设施防护系统建设方面缺乏应有的物力财力和科技投入，甚至不作为，而且还造成铁路公安机关不能严格依法履职，难以保证科学用警，警务活动缺乏集约性、严肃性和规范性。因此，在高铁线路安全防控体系建设及警务机制运作过程中，必须解决好铁路企业和地方政府的安全主体责任问题，保证依法治路的贯彻执行。这是高铁线路安全保障的根本性问题，是从法治层面解决高速铁路线路安全的最紧要问题，也是铁路公安机关依法转型，正确履行公安职责，依法管理高铁线路治安和建立现代警务机制的最根本问题。

（六）完善高铁线路案（事）件预警和应急处置机制

高铁治安防控体系与警务机制建设主要是为了预防高铁线路发生影响行车安全的各种隐患，是一种主动型的预防警务，这是高铁线路治安防控的基本方针和警务策略。影响高铁线路安全的因素是复杂的，即便最周全的防控体系和警务机制也不能完全保证不会发生高铁线路案（事）件，铁路企业和地方政府，包括铁路公安机关必须有风险意识，必须按照国家有关法规的规定，建立和完善高铁线路案（事）件预警和应急处置机制。

铁路线路应急事件处置是一个系统工程，这种事件一旦发生，不仅情况紧急、影响大、处置复杂、处置要求高，而且涉及的层级、部门多，宏观上应按统筹应急处置法规、办法来应对，中观上涉及铁路企业与地方政府（包括武警、部队）在处置铁路线路应急事件中的协作机制。就微观层面而言，铁路公安机关自身针对高铁线路案（事）件应急处置必须建立机制。就警务而言，高铁线路案（事）件预警和应急警务所牵涉的铁路公安机关内部部门是多元的，不仅仅是治安部门或者派出所。各地区铁路监管局要按照《国家铁路局突发事件应急预案（暂行）》规定，坚持预防与应急、常态与非常态相结合，做好应对铁路建设质量安全突发事件的各项准备工作。要深入开展分析研究，建立质量安全风险管理机制，完善动态监控和预警预报体系，严格重大质量问题、安全隐患和事故报告制度，实现风险信息资源共享，切实做到质量安全风险的早发现、早研判、早预警、早处置，确保质量安全万无一失。对于发现的重大质量安全隐患，要督促有关责任单位彻底进行整改；有可能引发重大事故和灾害的，要督促有关单位提前采取有效的监测、预测、预警、预报措施，完善应急预案和应急处置措施，科学处置质量安全事件，最大限度减轻减少灾害损失。

［1］铁道部安监司.中国高速铁路安全规章汇编［Z］.北京：中国铁道出版社，2011：612.

［2］姜明.刍议在建高铁安防设施建设［J］.铁道警官高等专科学校学报，2012，（4）.