社会第三方机构参与全民健身事业的必要性——基于2013年国务院第40号文件浅析

陈北楠

(集美大学体育学院，福建 厦门 361021)

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和供给方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。党的十八届三中全会提出，建设法治政府和服务型政府，而这其中公共体育服务是文化与社会建设的重要任务，为群众提供良好的公共体育服务是各级人民政府的重要职能。[1]但是，受区域要素禀赋和社会经济环境发展层次的差异化影响，以及人们对公共体育服务日渐多样化的需求，对公共体育服务的供给提出严峻的考验。2013年9月，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》中提出了覆盖全生命周期的健康服务体系，同时“大力发展第三方服务。支持发展第三方的医疗服务评价、健康管理服务评价，以及健康市场调查和咨询服务。”要成为一个“服务型”政府，必然要履行服务社会公众的职责，政府可以通过向社会第三方机构购买公共体育服务，经由公共财政向各类社会第三方体育服务机构或者有资质的企业或个人支付费用，用于购买其以契约方式提供的、由政府界定范围与数量的体育公共产品和服务，这是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”公共体育服务的供给方式。[2]

1 政府提供公共体育服务现状

政府购买服务是源于西方的一项社会福利制度改革，是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式，主要是指政府从社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务的方式。[3]

我国《全民健身条例》于2009年颁布，目的在于促进全民健身活动的展开，提高公民身体素质，保障公民在全民健身活动中的合法权益。随着全民健身工作进一步地推进，参与体育健身活动的人数不断增加，人民的身体素质和精神面貌都得到了很大的提高。但是，近年来伴随经济发展和社会进步，全民健身工作滞后于现代化社会的需求，群众性体育活动的开展遇到难题，这是由公共体育服务需求的多元化而产生的供给总量不足和服务分配不均衡造成的。因此建立和完善由政府购买第三方公共体育服务的新模式，以契合当下经济社会持续快速发展的节奏，优化公共体育服务资源配置。政府购买公共体育服务的主体是各级体育行政机关、部分具有行政管理职能的执业单位和纳入行政编制管理并且经费由财政负担的群团组织；第三方承接主体包括社会各类体育服务机构、体育社团组织、体育类企业甚至是个人等具有资质的专业化主体。在这个过程中政府从传统的公共体育服务中的提供者转变为购买服务行为中的购买者。

2 政府向社会第三方机构购买公共体育服务主要形式

2.1 合同制

合同制是指政府确定某项公共体育服务的数量和质量标准，通过签订供给合同的方式，将该项公共体育服务承包给第三方机构，同时依据合同对第三方机构向社会供给公共体育服务的过程和成果进行监督和管理。

2.2 项目申请制

由第三方机构根据需求，主动向政府有关部门提出要求申请立项，经过评审后，以项目方式予以资金支持或者由购买者设计特定目标的专项项目，面向社会公共招标，由承接者根据项目要求提供服务。[4]这种做法是当前广东省普遍推行的做法，通过项目的分类，第三方组织可以选择性地承接公共体育服务。

2.3 使用者部分付费制度

付费式的财政支持方式是指基层政府负责较大部分的公共服务费用，而要求消费者按照“谁享用，谁付费”的原则，收取部分成本费用。第三方机构资金的来源一部分来自政府财政资金，另一部分来自消费者支付的费用。这种财政支持方式，节约政府的财政资金，提高了公共体育服务的质量。

2.4 补贴制度

补贴制度是指政府采用补贴的方式，对公共体育服务的生产者给予补助，补助形式可能是提供一定的资金，或提供税收优惠、低息贷款或贷款担保。[5]

2.5 互惠制度

互惠制度的基本做法是：政府为社会组织提供生产公共体育服务所需的体育场馆设施，或者通过设立准入门槛，允许引入第三方的市场化运作机制，同时由政府对其提供的公共体育服务的价格进行调控。这种做法一般用于投资规模大、公益性强的项目，如公共体育场馆的建设。经济效益和社会效益并重，发挥市场在资源配置中的决定性作用，保证公共体育服务相关的资源利用效率，真实地反应社会大众的体育需求。

3 全民健身事业中公共体育服务供给存在的问题

随着人民收入水平和精神文化水平的逐渐提高，群众参与体育健身的意识逐渐形成，全民健身事业稳步推进，然而由于基本公共服务的不均等化现象，导致一些公共体育服务工作的开展遭遇了瓶颈，造成这一局面的主要原因就是“供给不均”和“享受不均”。考虑到实际供量的情况，一些省市已经逐步开始探索和实践由政府购买公共体育服务的方式，制定计划并依据各地实际情况有选择的购买，取得了一定的成效和群众的肯定。但是，目前的购买方式以及实施策略还是具有一定的局限性。

3.1 公共体育服务供给方式及承接方类型单一

从公共体育服务购买的实践来看，政府购买公共体育的方式单一不灵活，存在“一刀切”的情况，以厦门市为例，厦门市对外开放的公共体育场馆(所)所提供的公益性体育服务时段主要集中在一些营业区外的闲置场地及非繁忙时段，而在繁忙时段只能选择向特定的公益型服务对象提供更为优惠、更为特殊的体育服务，所以目前厦门市真正面向大众的公益性体育服务仍不到位。[7]

从公共体育服务的承接方来看，市场组织、体育社团、体育类民办非企业单位和体育基金会等都属于第三方的范畴。但是，目前政府购买服务的承接方还是以非营利性组织为主，公益性的非营利组织确属基本公共服务的重要范畴，但是缺乏激励机制和资金成长空间势必会对其在提供服务效能的增长方面带来不可避免的缺陷。因此，在符合适当得利原则的前提下适当引入市场机制，通过价格手段引入竞争机制，将对公共体育服务类产品的种类丰富和质量提高产生积极的影响。

3.2 公共体育服务供给效率不高

公共体育服务无法充分满足群众的需求，群众对公共体育服务的需求与政府提供服务之间失衡，政府基于运营成本、场地设施、人员配置等要素在短期内所能提供的服务并不能充分满足群众的公共体育需求。由于政府公共服务职能限制使然，当前政府职能由“经济建设型”向“公共服务型”转变必须寻求社会力量的支持，以弥补自身公共体育服务供给能力不足的局面，保证公共体育服务的数量和质量，满足公众的需求。社会第三方组织以其组织结构形式，运作模式及专业性，很好地弥补了传统计划供给的不足，同时也能有效地缓解基层政府的财政压力，同时通过市场化、专业化的运作模式，提高公共服务的供给效率。

3.3 缺乏相关的制度保障

目前，我国的政府购买公共服务尚处于起步和尝试阶段，关于这一领域的相关法律法规配套文件尚未到位，政府向第三方机构购买公共体育服务制度现在尚未健全，致使政府购买体育服务时缺少了指导性意见。当前政府采购的内容还是以实体货物或者工程项目为主，对服务类项目的采购经验较少，公共体育服务的采购机制尚未成型，对于政府购买公共体育服务的范围、模式，资金到位方式乃至评估机制等问题需要给予明确的立法规定和制度保证，将政府购买公共体育服务纳入到制度规范中。

4 建议

4.1 承接主体多元化，扩展公共服务的内容

政府购买公共体育服务是当前条件下能相对有效地解决公共体育服务供给不足、政府供给效率低的问题的一个新途径。从大的方面看，还能促进政府职能从“经济建设型”向“公共服务型”转变、推进公共服务均等化。但是由于客观环境的原因所致以及制度的不健全，使得效率低下。应当增加政府向第三方机构购买公共体育服务的种类与项目，政府购买的公共体育服务不仅只是场地设施和评估评价手段，还应包括涵盖项目丰富的体育健身项目指导员团队，通过类似体育经纪人的中介引导职能，有效地吸引外部体育服务机构，通过市场机制有的放矢，以满足群众日益增长的需求。增加购买内容相应的就是要增加政府对于购买公共体育服务的财政投入，将政府购买服务纳入各级政府财政预算中，疏通财政资金来源渠道和去向，提高预算资金的使用效率，科学有效地进行购买服务减少浪费，同时在税收政策上，对提供服务的承接方给予一定的合理支持。

新时期大健康背景下的全民健身事业，充足的场地与可靠设施保障是必要条件，而作为从事体育健身的主要手段，如何有效正确地进行体育锻炼就更是重中之重。社会体育指导员是发展我国群众体育活动开展中的中流砥柱，也是全民健身事业的一支重要力量。而体育经纪人主要从事的是赛事包装和赛事组织，运动员转会等经营策划与无形资产管理等事务，作为沟通体育市场供需双方的群体，在政府施行行业黑名单制放宽健康服务业行业准入限制，体育经纪人作为特定的专业化社会力量，对承接政府购买公共服务的项目有特殊的意义。我国的体育经纪人资格认证是由国家体育总局人事司统一负责，国家体育总局职业技能鉴定中心进行组织实施和管理。而评估和评价服务恰好也属于政府购买公共体育服务的范畴，因此，在符合条件和规则的前提下，赋予体育经纪人部分政府采购评估的职能，承担对购买服务内容与质量监督和考察的职能，并同时承担起管理以及引导社会体育指导员工作任务，势必能大幅提高工作的质量和效率。

4.2 第三方机构通过市场机制提高效率

政府向第三方购买公共体育服务的前提必须遵守公平、公正、公开的原则，公平公正是市场机制有效运作的前提和保证，对服务的内容、过程和绩效评价效果必须接受社会的监督，任何有资质并且符合要求的承接主体，都应该被纳入政府购买对象的考量范围之中。在适度竞争的前提下，公开透明地选择能够提供适当并且物有所值的公共体育服务第三方组织。同时根据财政经费供给方式，将用于购买体育服务的资金编入预算，严格规范预算制度，把资金用到实处，恰到好处，充分利用市场机制，把社会效益最大化。另外，要明确权责，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出，政府出资购买公共服务的责任与第三方服务组织收取酬劳提供服务的义务以及群众依法受益的权利，必须得到明确，以确保政府购买体育服务的有效展开。

4.3 完善相关法律法规，为第三方机构承接政府转移职能提供制度保障

首要就是建立有效的政府购买公共体育制度，从预算制度到管理制度，面向社会的招投标制度，以及实施过程中的监督制度等。先将制度建立规则确定，明确政府购买主体与第三方服务提供方的责任和义务，并且规范购买的方式，保证监督服务提供过程和完善反馈机制，保证政府将资金用到实处以最合理的财政投入购买到优质的能充分满足群众公共体育服务需求的服务；建立规范的招投标制度，不仅能降低购买服务的成本，也保证了政府购买过程的公开、公平、公正三原则；政府通过监督服务提供机构，促使服务提供机构提高服务意识、重视服务质量、切实履行各项义务，从而为群众提供品质更高，品类更丰富的公共体育服务产品，这不仅仅是对制度体系的调整，更对政府购买服务的效率和过程产生积极的推动作用。

5 结束语

政府购买公共体育服务，把市场机制引入全民健身事业并不等同于将全民健身事业市场化，大众健身的市场化需逐步推进，但是不能一蹴而就，当前全民健身事业的主旨仍是公益性质，引入市场机制的目的主要在于补充公共体育服务供量不足以及服务品质差的缺陷，更重要的是通过价格职能激发其动力，在充分满足群众对于大众体育健身的需求前提下，通过优化资源配置，发挥“优胜劣汰”的市场机制作用，以减少对公共资源的浪费。

[1]刘鹏.公共体育服务体系建设是体育工作当务之急[R].全国体育发展战略研讨会,2012-01-27.

[2]范雅娜.政府购买服务:社会行政发展重要举措[J].中国城市经济,2010(8):236-237.

[3]范雅娜.政府购买社工服务探索研究——以深圳市南山区为例[D].长春:吉林大学,2009.

[4]安徽省财政厅社保处.政府购买基本公共服务财政政策研究[J].社团管理研究,2011(9):15-18.

[5]郭洪涛.基层政府向社会组织购买服务财政政策探析——以豫东地区为例[J].地方财政研究,2013(8):21-26.

[6]何元春,谢黎红,徐卫华,等.厦门市公共体育服务数据挖掘及量化分析[J].上海体育学院学报,2011,35(5):7-11.