从国家治理现代化视角看广东公众参与途径

李萍（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东 广州 510070）

从国家治理现代化视角看广东公众参与途径

李萍（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东 广州 510070）

公民有序政治参与是国家治理理想状态的必然要求、是民主行政的表现形式、是民主政治建设的重要内容、是实现中国梦的必然选择。虽然广东在公众参与社会治理方面开创了许多全国第一，充分体现了广东敢为天下先的精神，但仍然需要从国家治理层面继续加强监督听证的制度创新、将公众参与引向有序体现政治系统民主化、善用互联网提升公众知情权、参与权、表达权和监督权的时效性并通过公众监督从法律上体现人民当家作主参与国家治理的过程。

国家治理现代化；公众有序政治参与；民主政治

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。作为改革开放前沿地区的广东，在经济快速发展、市场经济体系日趋健全的同时，为公民参与政治生活也做出了许多有益的尝试，开创了许多全国第一，为社会治理构筑了立体平台。探讨广东公民有序政治参与，对于国家治理能力现代化建设研究具有重要意义。

一、公众参与是国家治理的必然选择

（一）公众参与社会治理是国家治理理想状态的必然要求。善治是国家治理的理想状态，它的核心在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民共同来治理和管理一个社会。善治不同于“善政”或者“仁政”。善政要求一个好的政府来治理社会，是对政府治理的要求；善治要求不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理，是对整个社会的要求。善治体现了民主性，它是通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务的治理。因此，善治的本质特征就是政府与公民对社会政治事务的协同治理，是公共利益最大化的治理过程，可以使国家与社会处于最佳状态。要达到善治就需要作为对社会公共事务合作管理的政府与公众共同努力、协同治理。公众在公共事务管理中的作用将随着社会的发展和政治的进步变得越来越重要。在所有权力主体中，政府对人类实现善治仍然起着决定性的作用，但要达到国家与社会处于最佳状态仍然需要政府与公众对社会政治事务的协同治理，因此，公众参与社会治理将是国家治理理想状态的必然要求。

（二）公民参与社会治理是民主行政发展的要求。公众参与社会治理源于西方国家。早在11世纪，欧洲国家中就有相当多的城镇是由全体公民参加的公众大会来治理的。今天，公众参与已成为西方国家地方政府治理普遍的固定形式。公众参与社会治理是民主行政发展的要求和途径，是使由原来自上而下的政府决策和行政管理转变为上下互动、管制和服务相结合的新型地方政府管理模式的路径选择。实践证明：公众参与社会治理有助于提高政府决策的科学化，通过公众的参与可以使政府及其决策者了解掌握全面真实的信息，从而使政府的决策能够在较高程度上得到公众的认同，使公众愿意接受，这样就可以尽可能地减少政府推行政策的成本。地方政府通过与不同利益团体之间的谈判和互动，在不同层次上与种种非政府的利益团体通过协商得到相互理解，谋求共同发展，最后实现各主体间效益的最大化，实现互利、共赢。扩大公众的参与可以在减少资源耗费的同时在一定程度上遏制政府人员的自身利益，从而保护公共利益，实现社会治理过程中的公平与效率。

（三）公众参与社会治理是民主政治建设的体现。现代民主政治的核心是公众广泛地参与政治生活，公众的参与既是政治发展的重要标志，也是民主政治的重要组成部分。政治体系的运行需要公众的政治参与，公众的参与能为政治运行提供原料和能量，能够使政府在更大范围提取政治决策资源，保持政治系统运行的良性循环。公众通过政治参与影响政府决策是对公共行政的有益政治补充，尽管它的作用是有限的，但为地方政府自治保持良性运作提供了基本条件，也是现代民主政治的一个基本特征。因此，公众的政治参与既是民主政治建设的题中之义，也是推动和加强民主政治建设的必然选择。衡量一个国家的治理体系是否现代化的标准之一就是民主化，“即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理。”[1]

（四）公众参与社会治理是实现中国梦的必然选择。十八届三中全会提出了全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦。自改革开放以来，社会主义现代化建设虽然取得了巨大的成就，但仍然出现了许多新情况，不仅形成了各种不同的利益群体，而且各种利益群体之间的矛盾冲突日益尖锐，国家治理体制和能力都面临诸多新的严峻挑战。要实现中国梦首先必须有一个和谐稳定的社会环境，社会的和谐稳定要求以人为核心的社会系统中各个部分、各种要素之间能够相互协调、相互配合。社会和谐从政治上说就是要体现在各个社会阶层都有相应的渠道传达他们的声音从而影响国家的政策。政府要建立一个公正、平等的社会，必须要有公众理性、有序地参与公共事务，同时不断地提供建设性的意见。要使政府具备高效、完善的运行机制必须鼓励和吸纳社会团体、公众积极参与社会治理。将公众参与引入社会治理的过程也就是我们所说的政府转变职能的过程。政府一方面由主导全面控制转变为对社会实行公共管理的有限责任政府，另一方面成为满足公众需求的服务者。社会治理模式由政府单一治理主体转变为为公众提供适当公共领域、有公众参与的多元主体的合作治理。由于公众积极参与社会治理，使社会能够建立一种相对公平的政治机制，进而实现政策上的相对平衡，使社会各阶层、各要素之间相互协调、相互配合，从而实现社会和谐，最终实现中国梦。

二、广东公众在社会治理中有序参与的实践探索

改革开放以来，广东在经济体制改革方面取得辉煌成就的同时在民主政治制度建设方面也做了许多探索，在公众参与社会治理方面做了一些尝试，为社会治理架起了绿色通道。

（一）广东为公众参与社会治理开创了许多全国第一。首先，广州在全国率先设立市长专线和公共事务电话网络。1986年元旦零时正式启用的市长专线电话为公众参与社会治理提供了绿色通道。通过这个电话公众可以直接向市长反映问题，当时的市长朱森林接听了第一位市民的电话。在市长专线电话设立的同时全市各区也设立了区长专线电话，市有关行政职能部门、企事业单位也设立了公共热线电话，形成了公众参与公共事务的电话网络。这些专线电话成为公众参与地方政府自治的重要渠道。其次，广州1988年9月1日在全国率先开办了“市长专邮”。公众不仅可以通过“市长专邮”反映自己的意愿、要求，还可以通过“市长专邮”对市政府的工作提出批评和建议，这样可以使市长更多更及时地了解社情民意，从而改进政府工作。市政府对于积极参与的市民还给予一定的鼓励，1989年4月市政府评出了11位积极参与地方政府自治的好市民，由当时的市长杨资元给他们颁发荣誉证书。再次，开通新热线以制度确保信息公开。2004年10月19日开通全国首个代表市政府24小时服务的城管热线12319；2003年8月8日广州日报首开81910190“权威在线”，街区主要负责人及各职能部门负责人就与公众切身利益密切相关的问题倾听市民电话，解答公众疑问。最后，首开以制度保证政务信息公开之先河——颁布《广州市政府信息公开规定》，并承诺限时处理。2003年元旦实施的《广州市政府信息公开规定》确定了政府信息公开的原则、内容、方式和程序、法律监督、责任等，公开的重点包括事权、财权、人事权。为保障公众个人和组织的知情权，增加行政活动的透明度，《广州市政府信息公开规定》要求广州市行政区域内的所有政府信息都要在合法、及时、真实和公正的原则上公开。2003年12月8日《人民日报》以“广州市政府网站在全国首创政府信息申请公开，并作出限时处理的郑重承诺”的标题加以报道，反映了这一举措的影响和意义。实践表明：信息公开是科学决策、扩大公民政治参与、建设幸福广东的重要条件。

（二）首创各种听证为公众参与社会治理创造条件。首先，广州市人大常委会首次举行立法听证会提高了地方立法工作的民主化和科学化。2003年2月12日广州市人大就《广州市城市房屋拆迁管理办法［草案］》中有关申请裁决先行拆除房屋问题、被拆迁房屋补偿价格问题以及用“原址产权调换”取代“回迁”方式等问题举行了首次立法听证会，通过听证会听取公众意见，有些意见直接被采纳、吸收到新的法案中。其次，开全国先河的人大执法监督形式——监督听证。2003年12月10日广州市第十二届人大常委会就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执行情况举行了全国第一个监督听证会，通过听证一方面了解、检查《规定》的执行情况，另一方面监督政府及其有关部门的执法工作，为进一步修改完善该法规直接听取民意。再次，首开行政听证会——禁摩。2004年1月15日广州市政府召开市区摩托车限行方案听证会，听取市民对摩托车分步骤限行方案的意见和看法。这是首开全国行政听证会征求民意。这次在全国首次举办的行政听证，包括听证人的遴选、听证陈述人的遴选、听证程序和听证规则等都是由市法制办专门研究设置。

（三）成立了全国第一家非政府民调机构。1988年广州市委主动培育的非政府民调机构广州社情民意中心的成立体现了党的十六大第一次提出要“建立社情民意反映制度”的要求。广州市委政策研究室和市政协曾经先后作为中心的主管部门。2007年5月经市委办公厅同意将该中心挂靠在广州市社科院。2011年应广州市民政部门要求，按照国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的文件规定，中心从社团法人登记转变为民办非企业单位（法人）登记，从根本上理顺了机构性质。经过26年的风雨历程，广州社情民意中心一直坚持自己的宗旨：那就是“让政府了解民众，让民众了解政府”。经过不断的发展，2012年该中心首次在全国范围开展城镇居民民调，内容涉及养老、住房、生态环境、医疗、教育、城市基本状况等方面，2013年成为全国范围内常态开展民调的专业机构。2013年应国务院办公厅要求，该中心专报民调报告59期，其中“房地产市场调控的政策效果研究”、“政府信息公开全国城镇居民看法”报告被国务院办公厅专报采用。民调资讯获人民日报、新华社、中国日报、中央电视台、中央人民广播电台、人民网、新华网、中国青年报等过百家国家级、省市级主流媒体广泛报道，仅2013年各媒体报道达650多篇次，网站转载超8000次。多年来该中心一直及时了解和把握社会各阶层的主流民意，为政府职能部门提供民意检验，在下情上达、调动公众参与社会治理的热情、为公众提供参与渠道，为社会管理者制定科学决策发挥了有效的作用，架起了一座反映公众意愿的桥梁。

（四）首开全国大型政论性公开论坛——《羊城论坛》。1992年5月开播的《羊城论坛》是迄今为止全国第一也是唯一的政论性公众平台。论坛由广州市人大、广州电视台联合举办。论坛历经22年共举办了166期。广州市人大常委会主任会议在每年年初就审定每一年度的各期论坛主题。开播以来，医改、教育收费、传染病防治、城市流浪乞讨救助、食品卫生、广州治安、房屋拆迁等社会关注的民生问题都是论坛讨论的主题，通过论坛这一平台公众就社会热点问题与政府官员、人大代表、政协委员和专家学者进行了面对面的讨论。通过这种讨论使公众对社会热点、难点问题可以积极发表意见、参与辩论，这样面对面的交流使政府官员能够更直接、更及时地听到公民的心声和呼声，在决策的过程中充分考虑民意，使决策进一步体现民主化和科学化。现在，不仅公众越来越积极踊跃地自发参与这一公众论坛，而且各级政府官员也越来越重视论坛的作用和意义。

（五）善用互联网为公众参与社会治理扩大渠道。首先，“网上信访”在扩大公众参与方面发挥着越来越重要的作用。时任广东省委书记汪洋2011年初就提出：要建立健全网上信访、手机信访制度和全省联动机制，努力构建方便、快捷、高效的“网上信访大厅”，让群众表达诉求的渠道更多、更及时、成本更低。2011年9月26日，时任广东省委常委、秘书长徐少华在第六次网友集中反映问题暨网上在线接访会上宣布：广东省网上信访大厅正式运行并设立“南粤智多星”金点子奖。省领导和有关部门负责同志在网上接访、批示133条信访问题。2011年底广州、河源、梅州、江门、湛江、揭阳六市网上信访大厅也上线测试运行。与此同时，广州越秀区也建立了“网上信访室”并开通网上视频信访。其它的政府部门如广州市国土房管局也于2011年6月13日推出“网上信访大厅”，充分发挥了这种不受时空、人数限制，低成本、快速、便捷、高效、经济的网上信访作用。其次，官方“微博”推进了网络问政制度化。2012年5月14日，广东新一届省委常委上任第一天就与网友在线交流，这是时任省委书记汪洋第5次网络问政，2011年部分常委参加交流，2012年所有的在家常委全部参加，从“一把手”的个人纳谏，转化为一种官方决策的集体行为，说明广东已经实现网络问政常态化。据政务微博年度报告显示，广东成为全国开通政务微博数量最多的省份[2]。“中国广州发布”官方微博平台2011年12月19日开通，广州市委宣传部、公安、交通、环保、城管、工商、质监、共青团以及气象、燃气等24个与市民生活工作密切相关的官方同时认证微博，织“围脖”成为政府部门和官员征求民意的重要渠道。

三、以国家治理现代化提升广东公众参与途径

虽然广东在公众参与社会治理方面创立了许多全国“第一”，充分体现了广东敢为天下先的精神，但在如何加强制度创新、将公众参与引向有序体现政治系统民主化、善用网络提升公众知情权、参与权、表达权和监督权的时效性，从而在法律上体现人民当家作主参与国家治理过程方面还有待进一步提升。

（一）强化听证监督的制度创新。长期以来，执法检查存在的形式主义使法律监督的实效受到质疑，这就需要我们探索更多、更有效的法律监督形式和渠道。在这种背景和要求下就需要创新新的形式。人大要履行自己的执法监督职责，除了要依赖社会大力发展生产力、发展教科文事业，依赖全体公民道德素质和科学素质的大力提高之外，还必须依赖公众积极参与社会治理的意识和形成公众参与的运行机制和程序，这样才能拓展人大执法监督的形式和渠道，在探索和尝试的基础上使监督听证会这一有效的执法监督形式制度化、法制化。一方面使公众在遵守宪法和有关法律规定的前提下明确参与社会治理的内容、范围、方式和渠道，另一方面使立法机关通过监督听证等途径了解民意和执法情况，切实做到有法可依、有法必依，形成全社会都用法律来调整、规范行为，逐步推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）把公众参与引向有序发展。广东要在以往立法听证会、行政听证会、政府信息“申请公开”和监督听证会的基础上，继续将以前个体化、非制度化、偶发性的公众参与引向有序进而体现政治系统民主化。虽然当前公众通过参与影响政府的决策很有限，但现代政治发展说明公众参与是公共行政、社会治理的一种不可或缺的重要因素，也是现代民主政治的基本特征之一。十八届三中全会指出：要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。一般而言，现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与通道决定了公众参与的程度。公众参与的通道越多越畅达说明政治系统民主化的程度越高，民主化的程度越高说明公众通过参与影响政府的行政决策越大，而国家政治体系的运作过程就能越少对“公意”的偏离。随着社会经济的快速发展，公众参与的机制和渠道越完善，公众参与政治生活的愿望就越强，进而实施参与行为的主动性、积极性就越大。因此，在经济社会大力发展的同时也要降低公众参与的成本，不仅要拓宽现有的公众参与的渠道和形式，还要根据公众参与愿望日益高涨的现实从国家治理层面创新新的参与渠道，为公众参与创造有利条件将公众参与引向有序进而体现政治系统民主化，这是21世纪初叶广东和全国政治发展面临的新课题。

（三）以互联网提升公众知情权、参与权、表达权和监督权的时效性。网络新媒体为公众参与开辟了新途径。公开性、交互性以及平等性成为互联网的明显特征，它使公共领域和私人领域之间没有明显的界限，这种网络新媒体的传播方式使人人都是自媒体成为现实，让公众可以利用这一新渠道参与社会经济及政治生活，在这种背景下织“围脖”就成为政府部门和官员征求民意的重要渠道，微博以其“秒互动”的传播优势，开启“人人都是参政者”的新模式。在广东通过网络表达诉求已成为许多普通人的生活习惯，推动网络问政制度化已经成为省委领导集体的共识。为将“网络问政”制度化，广东省委办公厅连续召开了7次网民集中反映问题交办会，设定了相关职能部门反馈时限、定期公布处理结果等措施，内容涉及环境保护、医疗保障、综合治理、群众生活困难等问题。这充分说明随着网络的普及使互联网成为公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，在民众的经济、政治和社会生活中扮演着日益重要的角色，未来广东将继续从国家治理层面善用互联网提升公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的时效性。

（四）为公众监督提供法律保障。我们知道：通过批评、建议、检举、控告等形式进行法制监督的形式就是公众监督，它是公众自下而上的监督。由于公众监督不是以国家的名义或国家专门机关授权实施的监督，而是由实施监督权的公众以个人名义自发提出来的，因此没有国家强制力保证，不具备法律效力，具有非强制性。所以，长期以来，存在对公众监督作用重视不够、监督手段单一、渠道狭窄、监督意识淡薄、不想、不愿、不敢监督等问题。广东省开创的立法、行政和监督听证将人大监督与公众监督、舆论监督三者结合，这样使人大监督的至上性和权威性、公众监督的民主性和广泛性、舆论监督的公开性和影响力集合在一个时空，使民意通过人大监督得以上传，通过新闻媒体监督得以下传。这种将人大监督、公众监督、舆论监督聚焦在同一时空的模式必将大大提高人大执法监督的广度、深度和力度。公众通过这种全过程、全方位、全天候对权力的严密监督，可以及时发现和纠正权力运行过程中出现的问题和偏差。公众在行使这种监督权的同时也增强了在社会治理中当家做主的意识并在这种意识的指引下积极关注、参与社会的经济、政治生活，从而从法律上体现了人民当家作主参与国家治理的过程和作用。

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].前线，2014—2—27.

[2]柴燕菲.两会观察：两会微博问政成时尚[EB/ OL].http://www.chinanews.com/gn/2012/03—03/3715991. shtml，2012—3—3.

责任编辑：李三虎

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1003—8744（2014）05—0078—06

2014—7—21

李萍（1960—），女，中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授，主要研究方向政治伦理和政治参与。