以共同利益推进区域产业政策合作与协调

刘培明（中共河源市委党校经济学教研室，广东 河源 517000）

以共同利益推进区域产业政策合作与协调

刘培明（中共河源市委党校经济学教研室，广东 河源 517000）

产业政策是当前我国区域竞争的重要手段，区域产业政策竞争促进了区域经济的发展，但也带来区域产业趋同、资源浪费、区域关系恶化等问题。因此，区域产业政策合作与协调非常必要。但产业政策合作与协调面临诸多障碍，必须从构建共同的利益基础开始，加强区域间产业政策的合作与协调。

产业政策；合作；区域关系

一、当前我国区域之间的竞争关系

当前我国区域之间的关系，以竞争为主，而且这种竞争关系与国家之间竞争关系不同。由于区域边界与国界不同，其对资源流动的限制少，资源流动自由度高，有更大的开放性，导致区域之间的竞争比国家之间更加激烈。对发展机遇、资源、政策等竞争，构成区域关系的主要方面。

第一，区域竞争的前提是财政分权。自1994年分税制之后，中央与地方财政分开，划分税种、各自征收、预算独立，地方拥有独立的财权与事权，预算由软约束变成硬约束。这种分权体制如西方经济学中的财政联邦主义，中央向地方财政分权，地方有独立的利益追求，双方为了各自的利益，必定会展开竞争，以吸引更多的资源，加快本地区经济发展，壮大区域财政实力。竞争刺激了各地发展经济的积极性，同时也有效地促进了整个国家经济的高速增长。

第二，我国区域竞争的动力，除了财政独立、预算硬约束之外，主要动力来自于对官员的政绩考核、官员间的政绩竞赛。目前我国各级官员的考核任命，主要是自上而下，以绩为准，是一种赛马式考核，德能勤绩，绩是首位，而衡量政绩主要是经济发展的GDP、财政收入、工业产值等指标。因此，官员为自己的职业前景、升迁的需要，必须要做大这些指标，实现早日升迁、利益最大化。各官员都需要政绩，经济发展的资源却有限，这就要竞争，寻找发展机会，吸引尽可能多的发展资源，加快区域的发展，在政绩赛马中胜出，这是区域竞争更持久的动力。

第三，区域竞争的对象是各种资源，重要手段是产业政策。众所周知，资本有逐利性，来自世界各地，游走于全世界，在世界范围内寻找投资机会，比较哪里适合投资、哪里投资回报率比较大。因此，各区域为吸引投资，必须创造有利的、投资回报率高的环境。这个投资环境主要由各种产业政策、制度构成，因此产业政策就成为区域竞争的重要工具。如何吸引投资，加快区域发展，制定合理的产业政策，是区域竞争重要的手段。通过产业政策，改变企业的预期，改变微观主体的行为，引导资金的流向，从而在逐利目的的推动下，吸引更多的投资，加快经济的发展。

二、区域产业政策合作与协调的必要性

区域产业政策竞争促进了区域经济的发展，但过度的、恶性的竞争也带来了一些不良的后果，为区域之间加强产业政策合作与协调提供了必要性。这些不良后果主要体现为以下几点：

（一）产业结构趋同、产业同质化严重

过度竞争，导致许多地区产业结构趋同、产业同质化，缺乏产业分工合作、区域比较优势难以发挥。如从广东来看，区域差别非常明显，珠三角与东北西部发展条件、资源禀赋千差万别，比较优势不同，产业结构、产业发展重点也应该不同。但在政绩竞争的推动下，虽然区域条件、资源禀赋的不同，各地的发展思路、产业发展重点却非常相似。以河源、韶关、深圳、惠州、梅州为例，作为欠发达的山区市之间，河源、韶关、梅州资源禀赋相似，产业结构相似程度应该更高。但通过《广东统计年鉴2013》的数据分析，2012年河源与深圳产业结构相似系数为0.55，与惠州为0.546，与韶关为0.666，与梅州为0.40，表明河源的产业结构与珠三角发达地区的深圳、惠州的相似程度比与同为山区市的梅州高。同时从主导产业选择上来看，深圳、惠州、梅州、河源都选择“计算机、通信和其他电子设备制造业”作为五大主导产业之一，说明各地区的产业选择相似，尤其是属于欠发达地区的梅州、韶关、河源之间的产业竞争比较激烈，产业同质化明显。

（二）资源浪费、粗放发展

地方政府的产业政策竞争，其实是优惠措施竞争，如出台各种产业优惠政策，用地、用水、用电优惠，税收优惠，给予超国民待遇等。产业优惠政策，往往会扭曲资源真实价格，使资源价格不能反映供求关系、资源禀赋优劣。如土地、矿产资源价格长期偏低，造成各种资源的错误配置，导致有些行业重复建设、产能严重过剩，资源浪费，产业发展粗放。而且区域竞争还会导致许多“候鸟型”企业出现，专门追逐各种政策优惠，哪里更优惠往哪里转移，利用完政策优惠就“走人”，这种企业既不利于区域经济发展，又会造成资源极大浪费。

（三）恶化区域关系

区域之间为各自区域的利益、政绩进行竞争，出台各种产业政策，争夺资源，往往会恶化区域关系。如催生地方保护主义，互相设置市场障碍，防止区内资源流出、区外产品流入，致使诸侯经济林立、地方主义泛滥，地方政府甚至直接干预地区经济发展，经济发展表现出较强的功利性、排他性和行政导向性。各种恶性竞争，如原料大战、产品大战和政策大战等，导致了无序竞争，市场壁垒林立，相互争投资、争项目，又互相提防、甚至互相拆台、互相挖墙脚，区域关系混乱，产业发展无序，导致有些产业该转移而不能转移或无序转移，产业集聚难以形成；该升级而难以升级，不利于产业结构高级化，影响整个国家的产业转型升级和发展方式转变。

（四）环境污染加剧

恶性的区域竞争，对经济利益的追求，会对区域的环境造成负面影响，尤其是跨区域的河流污染，情况十分严重。各地都追求经济利益，不愿承担污染治理的责任，治污措施、目标难落实，如深圳、惠州之间的淡水河，治理了十几年，污染依旧。

三、区域产业政策合作与协调的障碍

（一）区域发展差距大，利益追求不一致

地区发展差距，从国家层面来看，存在东中西部的差距；从广东省域来看，东西北部与珠三角地区的发展差距非常大。通过《广东统计年鉴2013》的数据分析，2012年广东的GDP达到57067.92亿元，其中珠三角实现47779.56亿，东部4138.87亿，西部4683.43亿，北部山区3821.81亿，占比分别为：83.72%、7.25%、8.21%、6.7%；但广东2012年人口总数8635.89万人，其中珠三角5689.64万、东部1709.69万、西部1556.85万、北部山区1637.82万，占比分别为：65.88%、19.8%、18.02%、18.97%，从人口比例看GDP占比，珠三角以占65.88%的人口，创造了83.72%的GDP，可见珠三角与东西北的发展差距巨大。发展差距大，导致区域之间利益追求不一致，产业政策出发点不同，如发达地区产业政策目标是产业结构升级优化，欠发达地区追求的是加快发展，壮大产业规模；而且欠发达地区之间的追求也可能不同。区域利益追求不同，区域产业政策的出发点、产业政策目标就不同，产业政策合作与协调存在困难。

（二）地方保护主义

由于区域利益的相互独立，各地区都在追求自己利益的最大化。地方政府是不同地区利益的主体和代表，为了实现本地区利益最大化，就要通过产业政策，吸引人才、资金、技术等集聚，加快经济发展，为此势必加剧地方政府间的利益博弈。由于在资源争夺上存在优劣势，如欠发达地区经常处于劣势，就会采取地方保护措施来防止资源流出，采取对抗性的产业政策，保证本地区发展的资源需求，服务本地经济发展，产业政策合作与协调因此也难以开展。

（三）区域分工不明确

产业政策的合作与协调是基于区域间的产业分工，如区域之间没有分工或分工不明确，产业政策合作与协调也就无从谈起。各地都想全面发展或往产业链高端发展，缺乏产业分工的意识，这是导致产业政策合作与协调难的根本原因。由于缺乏分工意识，各地方政府在制定区域产业政策过程中，不能以全局性的视角去审视自己在区域产业分工中的位置，只是从本地区的利益出发，追求本区域经济利益的最大化，或者盲目追求全面发展、追求高精尖，影响产业的分工、合作，分工效应难体现。

四、构建区域产业政策合作与协调的基础，促进区域关系良性互动

区域产业政策合作与协调，必须构建共同的利益基础，通过利益纽带，把区域之间连结成利益共同体，互相合作，互相补充，共同发展。区域间共同利益，包括政治、经济、生态等方面，要以政治责任引领，以经济、生态利益为基础，推动区域产业政策的合作与协调。

（一）完善政绩考核机制，使区域产业政策合作与协调成为各级官员的政治责任

共同富裕、先富帮后富是社会主义的本质要求，也是我们各级党政领导干部的政治责任。要通过完善政绩考核机制，把推动区域协调发展作为政绩考核的重要内容，成为事关官员政治前途、升迁的重要事项，让各级官员都来关心区域协调发展，关心区域产业合作，让区域产业政策合作与协调，推动区域协调发展、共同富裕成为共同的责任和义务，成为官员个人实现政治理想、追求的重要途径。

（二）融入区域分工，夯实区域产业政策合作与协调的基础

实现区域的持续健康发展，必须对区域优势有清醒认识，对区域角色有明确的定位，从全省、全国范围考虑本区域的优势在哪里，在整个产业链条中，本区域的产业扮演什么角色，根据比较优势与地位找准自己在区域内部、产业链条中的角色，主动参与区域分工、产业链分工，通过分工，挖掘分工利益，做大经济蛋糕。如河源在全省的优势是生态、资源，可以发展生态产业、资源深加工产业，而不能盲目发展重工业；在“计算机、通信和其他电子设备制造业”产业链条中，河源处于低端的加工装配环节，河源对自己的定位不能过高，不能与深圳、惠州进行创新、研发等环节的竞争，而是要互相合作，主动做好配角，做大产业规模，再逐步向产业链条高端发展。

（三）寻找利益共同点，建立利益协调、共享机制

区域产业政策合作与协调，必须寻找共同的利益基础，共享发展利益，化解利益冲突。不同地区有不同的发展目标与利益追求，但也有共同的利益。拿深圳与河源两市来说，深圳“十二五”的目标是“率先建成国家创新型城市、民生幸福城市、国家低碳生态示范城市”，河源的目标是“实现率先崛起，争当全省山区科学发展排头兵”，两地发展目标显然不同，但也有共同利益点。如产业转型升级，深圳产业要转型升级，河源要承接产业转移，双方就有共同利益；又如生态建设，河源是深圳的生态屏障，两者也存在利益共同点。有了共同利益，还要建立利益协调、分享机制，通过定期沟通，解决矛盾冲突，通过探索利益共享机制，实现利益共享，最终推动区域产业政策的合作与协调。

（四）加强产业政策对接，实现区域共同利益

有了共同利益，区域产业政策合作与协调有了共同基础，要实现这些利益，还要加强产业政策的对接，这是区域产业政策合作与协调的具体体现。还是以深圳与河源为例。为加快产业转型升级，深圳必然要推动一些产业、企业转移，河源非常需要承接这些产业、企业来加快发展，但在市场条件下，这些产业、企业可以选择很多地方，不一定转移到河源。区域产业政策合作与协调就是要创造条件，通过产业政策的引导，让这些产业、企业按照双方设定的目标转移，这就要加强产业政策的对接。如深圳可以从对口扶持的角度，出台政策鼓励一些产业、企业转移到河源的园区，河源针对深圳转移的企业出台一些专门优惠鼓励政策，双方产业政策对接，这样对三方都非常有利，深圳可以腾龙换鸟，企业不用到处寻找迁入地，河源可以加快发展，一举多得，共同利益得以实现和最大化。

责任编辑：周权雄

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1003—8744（2014）05—0108—04

*本文系广东省委党校系统哲学社会科学“十二五”规划2013-2014年度项目《区域产业政策协调与合作研究——以河源为例》(编号：BJJ08)的阶段性成果。

2014—5—21

刘培明（1971—），男，中共河源市委党校经济学教研室副主任，主要研究方向为区域经济学、发展经济学。