区域法治背景下的跨省联席会议制度——兼谈对武陵山片区的启示

黄艳玲，田开友

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首 416000）

区域法治背景下的跨省联席会议制度
——兼谈对武陵山片区的启示

黄艳玲，田开友

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首 416000）

跨省联席会议制度作为一项协调跨区域合作主体间行为的有效机制，是对区域法治的具体化，有利于明确、细化区域法治。在遵循法治、民主原则的基础上，通过对跨省行政联席作出统一定义，从会议层级设计等方面规范联席制度的议事规则与科学设置联席机构，完善跨省区域公共事务的法律制度等具体路径的设计，特别是武陵山片区的跨省联席制度，需要更具针对性地将一般性与特殊性相结合，寻求适合片区发展的跨省联席制度，实现区域的协调发展。

区域法治；跨省联席会议；武陵山片区

跨省联席会议一般是指跨行政区域的省际之间，为促进区域间的社会经济协调发展，由省际间行政首长或者省际行政主管部门主导的，以合作的方式，自愿参与而形成的会议制度［1］。近年来，随着区域间的不断发展及“省际间”的竞争，区域发展中的跨省际联席会议越来越普遍，并成为国内区域政府间合作机制中的一个重要制度，例如：长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议等七大区域性联席会议制度。虽然我国目前形成了长三角、珠三角等区域性市长联席会议制度，也取得了一定的成绩，但同时我们也应该认识到，我国区域性跨省联席会议制度的法治化程度仍处于初级阶段，还存在诸多问题，亟待加以完善和改进。本文拟在一般性的跨省联席会议制度研究基础上，简要而又针对性地探讨了颇具独特性的武陵山连片特困区的跨省联席会议制度，寻求并构建适合该片区发展的跨省联席制度，以实现该区域经济社会协调发展。

一、构建跨省联席会议制度的必要性

（一）构建跨省联席会议制度是区域法治的必然要求

区域法治是我国依法治国理念下的特殊法治形态，是区域一体化背景下的产物。区域间的法律治理必须依靠制度化的规范，区域法治的发展与成熟也要依托于各种制度的有效结合。正如贺卫方教授所说：“一个良好的社会制度实际上是由许许多多细微的甚至是琐碎的小制度合力构成的，仿佛滚滚长江本是由无数支江细流汇聚而成。离开了具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”［2］进行区域法治建设，归根到底就是把区域的各项规划纳入到法治中来。目前，我国跨省区域间的合作主要是通过联席会议的形式进行，以达成区域协议，促进区域间共同发展。因此，构建跨省联席会议制度是区域法治的重要组成部分，是开展区域法治的重要表现形态，是区域法治的必然。

（二）构建跨省联席会议制度是实现区域协调发展的必要举措

在经济全球化、区域一体化进程中，对主权国家来说，如何消除本国不同地区或不同区域之间经济、社会等发展的不平衡状态，促进区域间协调、可持续发展，尤其是促进落后地区（区域）的快速发展，已成为这些国家不可回避的重要使命［3］。由于跨省区域间的经济发展水平、政治环境以及文化传统存在很大的差异，因此，区域间的合作、发展需要通过建立跨省联席会议制度来平衡。建设跨省联席会议制度的任务就是要通过制度对区域内各种资源的合理分配，为区域经济社会的协调发展提供法律保障，从而促进区域和谐发展。

二、区域跨省联席会议制度运行的现状

（一）对跨省联席会议的定性缺乏统一性

在我国区域治理实践中，联席会议主要分为三类：一是同一行政区域单位内，同级部门间的联席会议，如高校党政联席会议；二是跨行政区域之间的联席会议，如长三角、泛珠三角、东北四省区等区域之间的行政首长联席会议；三是跨行政区域之间，同级的相同业务部门之间的联席会议，如全国城管（执法）局长联席会议等［4］。本文所探讨的区域性跨省联席会议则属于后两类。由此可以看出，跨省联席会议主要是指行政联席，但是目前学术界在概念上对这种行政联席会议都没有形成统一的认识和定义。

（二）跨省联席会议的公共事务法律制度内容不完善

现行的跨省联席会议关于区域协调发展的讨论主要集中在经济协同发展体制、行政管理体制、金融贸易体制、基础设施建设等方面，而对基本公共服务、社会管理体制及生态环境与自然资源保护体制等社会公共方面则缺乏完善的法律制度内容。单一的“行政区”治理模式缺乏应对跨区域公共事务的机制，容易酿成公共悲剧。例如，在武陵山片区，湖南、贵州和重庆交界地带发展的锰矿等有色金属冶炼就造成过跨区域的环境污染、居民重金属中毒等问题。然而由于缺乏公共事务治理制度，这些问题长期没有得到解决。因此，当出现跨区域公共管理或者公共诉求时，各跨省区域一方面对本区域有利的“积极”进行管辖；另一方面，对本区域不利的则消极应对或者不作为，致使权利人的合法权益得不到相应的法律保护。公共诉求这一块的法律制度存在空白。

（三）跨省联席会议议事规则不完善

从当前的区域治理实践来看，跨省联席会议的召开基本上是一年一次。但是对像武陵山片区这样的特困落后的西部地区，为及时、全面地了解该区域的动态，或许联席会议的召开不能一年一次，可以适当多次召开。并且，很多时候由于缺乏相应的监督制度，联席会议的召开存在流于形式、会议召开的程序相对散漫等问题。此外，由联席会议形成的行政协议主要存在两个缺陷：一是条款过于原则和抽象，缺乏具体的实施细则；二是缺乏违约责任和纠纷解决机制条款［5］。这两者将导致所达成的区域协议难以执行，即使能执行，其执行效力也会大打折扣。

（四）跨省联席会议工作机构设置不科学

在现行的跨省省长、市长联席会议的召开中，缺乏常设性的联络机构。通常情况下是联席会议召开后，各省市按照本辖区的管理模式进行工作的开展，而缺少经常性联络、沟通等，信息资源得不到有效共享，以致在公共管理上出现冲突与矛盾。而各省市在这些方面产生利益冲突、出现种种不协调的现象后，在实际落实由联席会议达成的决议的过程中，又缺乏常设性的协调机构或者纠纷处理机构来进行相应的协调工作，甚至连临时性的处理机构都没有，导致纠纷得不到解决，公民或者其他组织的合法权益得不到及时的维护。

三、跨省联席会议制度建设的法治化路径

（一）遵循的基本原则

1．法治原则。

法治原则是依法治理整个国家必须遵循的原则，而区域协调治理是国家治理层面下的重要部分，因此法治原则应当贯穿于整个区域治理之中。当前的区域治理主要通过跨省联席的方式进行，那么，法治原则理所当然也应寓于跨省联席会议制度的构建中。跨省联席会议制度是区域法治的重要组成部分，是开展区域法治的重要表现形态，当然应当遵循法治原则。构建跨省联席会议制度，必须是在法治统一的前提下进行。同时，区域间跨省联席会议也应以实现法治的协调统一为价值取向。

2．民主原则。

构建区域间跨省联席会议制度的目的是促进区域间和谐发展，是由党和政府发动并带领每个公民进行的，既需要每个市场主体的参与，又关系到每个参与主体的权益，因此必须进行科学的民主决策，遵循民主原则。在配置国家权力职责的操作中，全方位调整好国家权力与公民权利之间的关系，切实保障好区域间公民、法人和社会组织的正当利益。如此，才能确保跨省联席会议制度的有效运行，确保区域开发在法治的轨道上顺利进行。

（二）制度建设的主要内容

1.跨省联席会议层级设计。

依据上述对跨省联席会议的定义，其会议层级可以分为三类：一是省际间行政首长主导；二是州市间行政主管部门主导；三是常设工作机构主导。省际间行政首长主导的跨省联席会议，是就针对跨省区域间共同面临的问题，作出原则性、大局性的方针，以及确定只有省级行政权力才能解决、协调的问题，并对跨省区域间的合作进行治理指导与监督。如，美国区域议会是美国州际间区域合作形成的高层级的行政联席。美国旧金山湾区政府协会（The Association of Bay Area Governments，简称ABAG）的最高管理单位为总管理会议，区域内每个县市都派代表参加［6］。州市间行政主管部门主导的会议则是在上述的大政方针的指导下，组织实施、交流沟通，对形成的合作协议、会议纪要等进行执行，并对出现的具体的公共问题，如环境、教育等进行协商与合作的联席会议。ABAG通过从各县市政府官员中选出成员组成执行理事会，负责ABAG主要事务的运作。常设工作机构，主要是负责处理区域间日常事务和区域间参与主体的信息交流［7］，便于掌握区域间的发展动态与进程。此外，可以设立特别事务管理小组，负责特别事务的处理。例如，上述ABAG的大部分工作由执行理事会所指派的专案理事会负责执行，另外设立指导委员会及工作小组负责监督特别业务的推动。

2.完善跨省联席会议的公共事务法律制度。

在区域治理的公共事务管理进程中，美国与欧盟走在世界的前沿，形成了比较完善的法律制度。因此，针对我国目前已经形成的跨省联席会议中不完善的公共事务法律制度，我们可以借鉴美国、欧盟及日本的经验，例如：进一步增强区域协定中对公共环境的共同治理规定；建立广泛的公众参与机制，让区域间的公民积极地参与到联席会议的构建中来，了解公民的公共诉求；建立健全公共事务管理的评价体系，如生态环境评估体系、公共管理评估体系等，为区域间的公共事务管理提供有效的法律机制保障；发展公私法人或者非法人性质的公共事务处理机制，发挥市场主体在公共事务中的作用，改善公共服务，增强区域公共事务治理的效率和活力。

3.跨省联席会议议事规则设计。

一是会议召开时间与地点。由于跨省联席会议是跨省际行政主体的合作，无论从时间还是程序上，都具有复杂性，因此，召开的各层级的跨省际联席会议全体会议原则上可以每年召开一次，但是因工作需要或成员单位要求可临时召开全体会议；也可适时召开部分成员单位的联席会议。召开地点可以轮流设定，一般在轮值省份的省会城市所在地。

二是会议召开的程序。为更有效地拟定区域间合作方针，可以在各层级的跨省际联席会议召开之前，先召开省际间的联络员会议，研究讨论联席会议议题和提交联席会议议定的事项。待会议议题初步确定后，再召开联席会议，集中讨论确定的议题和审议提交的议定事项等。

三是会议的协调机制。召开跨省联席会议是为了解决区域间的共同问题，促进区域协调发展，因而，研究问题应充分共同协商。但是，当遇到重大问题时，难免也会出现意见不一致的情况。此时，便需要相应的协调机制。可以采取由联席会议轮值主席协调或者成立专门的协调机构来解决的方式。

四是会议成果的形成。跨省际联席会议议定的事项一般以会议纪要的形式予以确定，纪要在征求成员单位意见后，由各成员单位共同签发，印发各成员单位，同时分别抄报各省市主管部门及分管领导。或者可以借鉴美国洲际间的经验，形成区域间协议，将达成的协议类比合同，由达成协议的成员共同遵守。

五是会议决议的执行。建立相应的约束机制，对不履行经联席会议达成的区域间协议的成员方，应给予其取消某种优惠、终止合作等［8］；或者在协议中约定仲裁等争端解决方式，将争端交由联席会议设立的调解委员会进行仲裁，用少数服从多数的表决方式作出裁决。如此，督促成员方在享受权利的同时，履行相应的义务，加强区域间协议的约束力。

六是会议的监督。可以建立配套的制度，如听证制度、列席制度、特别邀请制度等对跨省联席会议的进行予以监督。听证制度主要通过公民参与的形式对会议召开程序、经费管理等事项进行监督，确保程序进行的正当性、经费开支的透明化；列席制度与特别邀请制度可以邀请相关专家参与，对会议议题、争端解决等事项提出意见或建议，并进行监督，确保区域规划、区域协调的合法与合理。

4.跨省联席会议工作机构设计。

为了使各层级的跨省联席会议有效运转，可以通过设置领导小组、临时性工作机构以及常设性工作机构的方式，为每次联席会议的成功召开服务，例如：各层级的跨省联席会议设置领导小组，领导小组由区域间成员省份的行政领导人组成，组长则由该年度轮值省份的行政主体的主要行政领导人担任；各层级的跨省联席会议应设置轮值主席，轮值主席由各参加的行政主体的行政首长轮流担任；各层级的跨省联席会议应设置临时工作机构，由该年度会议轮值主席负责组建［9］；跨省联席会议的各参加行政主体应设置常设性工作机构，其中包括联络员，便于每次召开年度联席会议前参加联络员会议，或者在年度联席会议召开后的区域间日常工作开展中进行信息联络、交流与沟通，实现信息共享，以便更加及时、全面、准确地了解区域间发展动态。

四、对武陵山片区的启示

2011年5月，中共中央、国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要》，正式提出将把乌蒙山区、秦巴山区与武陵山区等14个集中连片特殊困难地区（以下称连片特困地区）作为今后十年扶贫攻坚主战场的新一轮扶贫开发与区域发展战略。其中，武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，也是目前我国重要的经济协作区。为实施连片特困地区的集中连片开发战略，2011年11月，国务院扶贫办与国家发改委率先制定了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）（以下称武陵山片区规划），提出将武陵山片区建成全国新一轮区域发展的示范区。实现该区域的发展，必须注重扶贫和省际合作共同开发相结合。因此，对区域性跨省联席会议制度的构建对策必须与武陵山片区是特困连片地区这一具体情况相结合、相适应，将对策具体化。武陵山片区跨省联席会议制度的构建，除了采取前面描述的，如三层级的会议划分、议事规则、工作机构设计等一般性途径外，更需要突出该片区的“西部少数民族聚集多的特困连片地区”的特点。因而，在这一特殊的区域省际联席会议制度的建设中，尤应注意的是：针对武陵山片区的特点，联席会议可以每年召开两次，及时反馈并沟通区域发展中存在的问题；将该区域内已经存在并在区域中广泛应用的少数民族习惯、惯例融入到议事规则中去，使议事规则具有操作性和实用性；针对该片区生态环境比较脆弱等特点，建设环境评价体系，在发展该片区矿产等产业的同时，注重对环境的保护，减少对环境的污染和对生态的破坏；设立专门的协调委员会和纠纷解决委员会，负责旅游、基础设施、公共服务、交通运输等领域协作的协调工作，完善区域内合作机制等。

在全球主义与区域主义并行的大趋势下，我国的区域发展不断加强，区域法治也不断深化，跨省联席会议制度作为区域法治的主要形式、区域法治不可或缺的机制保障之一，在区域合作中的作用也越来越重要。然而相比美国、欧盟等发达国家和地区的区域治理机制，我国目前的跨省联席会议制度还存在很多不足和缺陷。因此，需要从我国本土化出发，借鉴这些发达地区已经较为完善的区域治理制度，构建完善的跨省联席会议制度。

［1］［4］［9］彭庆军.建立武陵山区跨省际教育联席会议制度的思考［J］.民族论坛，2013，(2):44；44，，46.

［2］贺卫方.具体法治［M］.北京：法律出版社，2002.4.

［3］文正邦.应开展区域法治研究——以西部开发法治研究为视角［J］.法学评论，2005，(12):85.

［5］［7］刘莘.区域法治化评价体系与标准研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.25,15.

［6］林永健.跨域合作治理机制之探讨——以台中县市合并后台中区域为例［D］.台湾:逢甲大学，2010.40.

［8］叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调［J］.公法研究，2005，（2）：263.

D912.1

A

1009-6566（2014）04-0056-04

吉首大学校级科研项目“法治视野中的区域性跨省联席会议制度建设研究”（项目批准号：13JDY059）；吉首大学研究生创新科研项目“区域法治背景下的跨省联席会议制度研究”（项目批准号：JGY201401）；湖南省社科基金项目“促进区域经济协调发展的经济法创新研究”（项目批准号：13YBA268）的研究成果。

2014-06-19

黄艳玲（1989—），女，湖南武冈人，吉首大学法学与公共管理学院法学理论硕士研究生。