试析提升我国慈善事业公信力的对策——以中美两国慈善事业之比较为视角

刘祯哲



试析提升我国慈善事业公信力的对策——以中美两国慈善事业之比较为视角

刘祯哲

（华东师范大学 社会科学部，上海 200241）

近年来，我国的慈善事业得到了长足的进步与发展，但与此同时也暴露出诸多问题，公信力不断遭受来自大众和社会舆论的拷问。美国的慈善事业已经发展得非常成熟，有很多经验值得我们学习。比较、分析中美两国在慈善文化、慈善组织建设、慈善法律体系、政府与慈善事业的关系、慈善监督制度等方面的不同，找出值得我们借鉴和学习的经验，对我国慈善事业公信力的提升具有重要的参考价值。

中国；美国；慈善事业；公信力；比较；启示

随着改革开放的不断深入，我国的慈善事业得到了快速发展。但是，近几年出现的一系列不利于我国慈善事业健康发展的事件，重创了我国的慈善事业。譬如：2008年汶川地震中的“明星诈捐事件”、2011年的“郭美美事件”、2013年四川芦山地震公众对红十字会信任的再次摇摆等，这些事件的发生让我国的慈善事业遭到了前所未有的信任危机。反观美国，其慈善事业已经发展得非常成熟，其公民对慈善的热衷程度和信任程度都要强于我国。因此，我们应该学习美国慈善事业发展过程中的有益经验，打造并提升我国慈善事业的公信力，促进我国慈善事业又好又快发展。

一、中美两国慈善事业对比视角及剖析

(一) 慈善文化

我国慈善文化的源流可以追溯到先秦时期诸子百家的思想，例如：儒家的“仁者爱人”、仁政、大同、民本思想；道家的善恶因果报应思想；墨子的“兼爱”互助思想。佛教传入我国以后，其中的慈悲为怀、因缘业报等思想，也与上述诸子百家思想一同成为我国古代具有代表性的慈善文化的表征。但是在改革开放的今天，我国的慈善文化却出现了明显的缺位，上述优秀的慈善文化思想没有得到很好的继承。究其原因，主要是因为：(1) 全社会受到了市场经济“逐利”思想以及西方功利主义、个人主义、自由主义等思潮的侵袭。(2) 我国传统文化和社会特点所致。我国自古以来等级制度森严，亲疏远近思想根深蒂固，人们一般把自家人视为重要的，而对待其他与自己不相关的人就不那么重视，这在21世纪的今天亦是如此。这种封闭、内敛的对待陌生人的态度，导致人们对慈善事业不够热衷。(3) 古代慈善思想本身把施行慈善上升到了道德、德行的高度，把慈善看作是人自身道德境界的体现，因此人们并不用平常心态来对待慈善，这阻碍了我国慈善文化在现代的进一步发展。

我国慈善文化缺位在现实中集中表现为两点：第一，公民慈善意识缺失。我国自古以来就是一个农业大国，是封建的自给自足的小农经济，这就决定了人们不可避免地只顾自己而忽略他人。同时，我国还是一种乡土熟人型的社会，人们格外重视自己的人脉关系，因此对待慈善也就只局限在与自己有良好关系的熟人之间。我国公民对待财富的态度也是其慈善意识缺失的原因之一。我国有“世袭”的传统，对于财富，人们只会全部留给自己的子孙后代，以实现家族的传承。这种“守富”的意识也不利于现代慈善意识的形成。第二，受古代“杀富济贫”封建意识的影响，在人们的印象中一直都是“为富不仁”，富人不友善，而富人阶层则因此冷淡慈善，甚至出现了一些富人把自己的财富转移到国外的现象。因此，我国急需重构具有中国特色并适应时代发展的新型慈善文化。

由于受到基督教“性恶论”的影响，美国的慈善文化氛围较为浓厚。基督教认为，人生下来就是有罪的，为了赎罪就要做善事。基督教还认为，富人是有罪的，富人要想进入天堂就要把自己的财产捐献出来。这种带有宗教性质的慈善文化已经潜移默化地植入美国人的心中，因此，美国富人一般都有捐献的积极性，如，卡耐基、洛克菲勒、巴菲特、比尔·盖茨等人都以不同方式设立了个人的慈善基金，或者是把他们的财产进行捐赠，为慈善事业做出自己的贡献。不仅美国的富人热衷于捐赠，美国的一般家庭也大多都有捐赠的行为，普通的公众也具有很强的慈善意识。美国人受基督教“博爱”思想的影响，认为人生而平等，践行慈善行为并不是歧视、施舍他人，而是对他人尊重的体现。美国还是一个“陌生人的社会”。这并不代表美国人对陌生人视而不见，反而却让他们更加注重对他人的同情和关爱，以及对社会保有的责任感、使命感。此外，美国大众不管老少都会利用闲暇时间来做志愿服务活动，他们把参与慈善和志愿活动当成自己生活中的一种习惯，这也是美国人慈善意识高的一种表现。同时，美国人一般不会把自己的财产全部留给后代，他们认为，如果不靠自己的劳动获得财富，那是羞耻的，那些依靠继承获得财富的人也会受到来自社会的蔑视。正是受这种慈善文化的影响，美国的慈善事业才得以有序发展。这种慈善文化的氛围是值得我们学习的。

(二) 慈善组织建设

近年来，我国的慈善事业虽然得到了长足进步，但是慈善组织的发展并不尽如人意。我国的慈善组织大致可以分为官方性质的慈善公益组织、民间慈善公益组织，前者如中华慈善总会、中国红十字总会、各省红十字会，后者如李连杰创办的“壹基金”，王菲、李亚鹏创办的“嫣然天使基金”等民间非营利组织。由于体制的特殊原因，我国的慈善组织大都需要依附于政府的领导，带有明显的“官办”性质，没有真正意义上的慈善基金会等慈善组织，而且其运作的资金一般是依靠政府的财政拨款，所以，我国慈善组织缺乏专业性以及依托市场运作的独立性，能够募集的款项甚少。这种官办慈善组织还会带来慈善组织内部监督不力的现象，如：财务不透明，慈善款项来源不透明，款项使用也不透明。这就容易滋生腐败问题，使得慈善组织的公信力不断遭到质疑。此外，我国慈善机构中的工作人员大都是政府行政工作人员，其专业性不够，缺乏慈善热情和志愿服务意识。受官办慈善的影响，我国民间的公益慈善组织的发展步履维艰，处于尴尬两难的境地，不能真正独立地融入市场去进行正规的运营。这也是导致我国慈善组织发展缓慢和公信力不高的重要原因。

美国慈善组织的发展是非常完善的，大大小小的慈善公益组织遍布各地，数量可观。同时，美国慈善组织成立的门槛很低，政府除了对其进行必要的监督和管理外，完全让其融入市场中自行运作，这就保证了慈善组织的独立性和专业性，保证了其资金的充裕及运行的高效率。

美国的慈善组织可划分为公共慈善机构和私人基金会。公共慈善机构又分为法定的公共慈善机构、依赖捐赠的公共慈善机构、接受免税职能收入的公共慈善机构、支持型公共慈善组织。其中，法定的公共慈善机构有学校、医院、医学研究组织和教会。从这一庞杂的分类当中可以看到，美国慈善组织构成体系的成熟度。这些慈善组织募集资金的能力强，且大都是免税的，政府通过优惠的税收政策来资助它们，保证其能够正常有序的发展。

(三) 慈善法律体系

目前，我国关于慈善方面的法律规范主要有：《中华人民共和国公益事业捐赠法》《红十字会法》《企业所得税法》《社会团体管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《个人所得税条例实施细则》，除此之外，还有国家相关部委制定的各项部门规章。这些法规政策的出台对我国慈善事业的发展起到了重要的助推作用。但是，与慈善事业发达的西方国家的慈善法律体系相比，我们还是落后的。我国至今仍然没有一部专门的“慈善法”，这就直接导致了我国慈善法律体系的不完善，不能够从根本上保证我国慈善事业的规范发展。虽然我们已经有了一些慈善事业的相关法律规章，但是这些法律规章的位阶较低，可操作性不强，不能适应现代慈善事业的发展。另外，我国也没有专门监管慈善组织的法律法规，容易导致慈善组织发展的乱象，不利于我国慈善事业健康发展。

“美国没有专门和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中。”[1]24美国由于属于英美法系国家，习惯法和判例法占主导，也没有一部单独完整的慈善法律。但是，这并不影响美国有成熟、完善的慈善法律体系。在涉及慈善行为以及慈善组织发展的问题上，美国都有相关的法律来进行监督和约束。例如，美国联邦税法对慈善组织做出了权威的界定，同时还对慈善组织的分类做出具体划分，通过慈善税法的确立来对慈善组织和捐赠者进行管理和监督，支持慈善事业的发展。可以说，在美国有关慈善行为的全过程都存在法律法规的监管。由于习惯法和判例法在美国占据主导，这就使得法官的判决、相关的司法解释以及涉及慈善的相关法律条文能够与时俱进，不断根据慈善事业发展中的新问题、新情况来进行相应的修正，以适应社会对慈善的新要求。

(四) 政府与慈善事业的关系

在我国慈善事业行政化色彩比较严重，由政府主导慈善事业对慈善事业的发展产生了诸多的限制，不利于慈善组织独立自主发展，慈善事业缺乏相应的活力。我国的慈善机构实行的是“双重管理”，慈善组织要有相关的业务主管机构和登记管理机构。带有明显行政色彩的慈善事业与慈善事业本身的公益性、服务性理念并不能完全契合。慈善组织完全在政府以及业务主管机构的监管下运作，大多数慈善组织还要向政府缴纳税款，其营运缺乏独立自主性，完全靠政府的财政救济资金来进行社会救助。在政府干预下的慈善事业并不能实现长效发展。同时，政府主导的慈善，给民间慈善公益机构的存在造成了困境，使得民间慈善公益机构处于一种尴尬境地。由政府层层下拨的政府救济金，容易产生资金到位时间晚，资金被挪作他用，贪污腐败的现象，不能真正及时发挥扶贫济困的作用，这也是我国政府主导慈善的缺陷。

在美国，慈善事业不是政府主导型的而是民间主导型的。美国的各种民间草根慈善组织、私人基金会数量众多，这些慈善组织并不是完全受政府的监管，政府除必要的监管外，给予各个慈善机构完全的自主权，充分让其在市场中独立发展。在美国，政府与慈善组织、慈善事业的关系更像是合作伙伴的关系，这种合作的关系，对政府和慈善事业的发展都是有益的，有利于实现双方利益的最大化。政府与慈善组织基于一定原则划清界限的做法，值得我们借鉴。

(五) 慈善监督制度

我国慈善事业实行双重管理方式，本身就会造成各个监督机构相互推诿、不作为现象的产生，导致慈善事业监督制度的不健全。我国慈善组织除了缺少相应的慈善法律监督之外，组织内部也缺乏有效的监督管理机制，没有相应的标准和规章制度，特别是对募集到的善款和救济资金缺乏规范的财务监督和管理制度，容易导致善款的滥用、挪用、贪腐等现象，再加上财务制度不透明等原因，慈善机构不被公众所信任也就在所难免。同时，我国也缺乏畅通的慈善事业社会监督渠道，没有相应的社会监督机构对慈善组织和慈善事业进行社会监督和管理，因而不能及时针对公众的质疑做出调查和解释。虽然在“郭美美事件”之后，我们成立了中国红十字会社会监督委员会，并号称其中的所有委员与中国红十字会均无隶属关系，但还是引来公众不断的质疑，它能否真正为我国慈善事业的社会监督做出应有的贡献，恐怕还需要时间的检验。

在慈善监督制度方面，美国除了在各种法律条文中对慈善组织、慈善活动等做出相应的规定，起到法律监督的作用外，其慈善组织内部的监督机制也比较健全，如通过设立董事会来对慈善组织工作的顺利开展及慈善组织的正常运行进行监督和管理。同时，慈善组织每年还必须向国家税务局上报自己的财务状况、收支明细以及募集资金的来源和去向。这样做的目的，是为了保证慈善组织能够长久享受免税的优惠政策。另外，美国还有各种社会性质的慈善监督评级机构，通过打分评级的方式达到对慈善机构的合理监督。从政府、法律、慈善机构内部以及社会渠道加以监督的方式共同组成了美国慈善事业的监督体系。

二、提升我国慈善事业公信力的对策

借鉴美国慈善事业的成熟经验，为促进我国慈善事业的健康发展，今后我国应着力提升慈善事业的公信力。

(一) 构建现代慈善文化氛围

在这方面，除了继续传承和发扬仁爱、大同、慈悲等传统思想外，我们应培育具有时代精神的现代慈善文化氛围，这对于我国慈善事业的健康稳定发展具有重要的现实意义。培育现代慈善文化，就是“要积极培育以爱心奉献、互助和谐为核心的现代慈善文化，把慈善理念的普及和慈善精神的培育生动具体地融入社会主义先进文化的建设中，将人道主义、人文关怀、中华民族的仁爱美德与社会主义新道德有机结合起来”[2]289。

首先，政府应该在全社会广泛宣传慈善、慈善事业和慈善文化等方面的理念，在社区、机关企事业单位以及相关媒体定期开展相关宣传，宣讲公益活动，创建有助于慈善事业和慈善文化发展的社会氛围。其次，企业应该把积极投身于公益慈善事业当成企业文化当中的一部分，逐步形成具有慈善意蕴的企业文化。此外，企业家也应把投身于慈善事业当作是回报社会、实现自我价值升华的手段，明确企业所肩负的社会责任，这对现代慈善文化的培育将具有积极的作用。最后，作为社会的一员，公民要养成积极的慈善意识，应加深对慈善以及慈善文化的深层次理解，自觉地把参与慈善当作自己对社会应该履行的责任，同时还要养成积极践行志愿服务的精神，参与到相关慈善公益活动当中，感受参与慈善的成就感，逐步培养对慈善的自觉和热情。

(二) 促进慈善组织的建设和发展

目前，我国慈善组织的数量还很少，因此，我们可以借鉴美国的经验，大力发展各种形式的基金会和民间慈善组织，以此来充实慈善事业的力量。要降低慈善组织成立的门槛和准入条件，让慈善组织能够独立自主地发展和运作，真正实现慈善组织的良性发展。另外，慈善组织内部还要制定相应的制度规范，保证慈善工作透明公开，以此提升自身的公信力。慈善组织还要加强对其工作人员的遴选和专业培训工作，提升工作人员的慈善业务水平和慈善服务意识，保证慈善组织的专业化发展。

(三) 政府在慈善事业当中的角色转变

政府应该转变在慈善事业当中的“大家长”角色，在对慈善组织和慈善事业进行必要监管的前提下，把一部分权利充分赋予慈善组织，允许其自主发展，同时在政策和资金上对慈善组织和慈善事业给予充分的支持，让慈善事业能够更好地发展。在政府和慈善组织的关系方面，我们应该借鉴美国等西方发达国家的经验，即政府和慈善组织应该建立一种基于一定行为准则基础上的、有界限的合作伙伴关系，以实现政府与慈善组织之间的共同繁荣。

(四) 完善慈善事业监督体系

1. 完善相关慈善法律体系的构建

我国应加快建立一整套以具有可操作性的实体慈善法律为主体，以与之相配套的相关慈善法律法规为补充的慈善法律体系，来规范慈善组织和慈善事业，让慈善事业在发展的全过程有法可依。相关慈善法律体系要对慈善组织和慈善事业涉及的各方面内容做出更加明确的规定，如：对捐款人、慈善组织的各项基本权利和义务予以明确规定，保证慈善事业不管出现什么问题，都能够明确相关责任人，并对相关负责人实施法律惩处。因此，只有切实提高相关法律在解决慈善事业发展过程中所出现的各种问题上的可操作性，才能保证我国慈善事业在法律的监督下健康发展。

2. 建立慈善组织内部的监督制度

在慈善组织内部建立一整套监管制度，对慈善组织的运作情况、善款来源及其具体使用情况、财务支出明细等方面进行监督和管理，并定期向社会和各种媒体公示，保证慈善组织的透明和公开，有助于提升慈善事业在社会大众心中的公信力。同时慈善组织内部也应设立独立的监督管理机构，对所进行的各种活动进行相应的监管，让组织内部监管机构以及内部监管制度产生合力，以真正实现慈善组织内部的监督和管理。

3. 构建社会监督渠道

目前，我们虽然建立了中国红十字会社会监督委员会这一社会监督机构，但还不能解决我国慈善组织和慈善事业社会监督渠道不畅通的现实问题，对于公众针对慈善组织所反映的一些问题不能够及时给予解答。在这一问题上，我们可以借鉴美国的经验，在社会中建立独立于相关慈善机构的具有社会性质的慈善监督评级机构，由这些监督评级机构对慈善组织的慈善活动的全过程进行监督。这些监督评级机构要通过打分评级的方式对慈善机构进行合理监督，对那些达不到一定分数标准的慈善机构，永久取消其作为慈善组织的资质，剥夺其作为慈善组织享受各项优惠政策的权利。另外，社会监督机构还要积极听取公众对慈善组织和慈善事业在发展当中出现的各种问题的意见和质疑，及时对相关问题进行调查解决，并通过社会大众媒体向全社会公示。只有形成法律监督、慈善组织内部监督以及社会监督共同构成的慈善事业监督体系，类似“郭美美事件”才会得以遏制，我国慈善事业的公信力才会提升。

[1] 施昌奎．转型期慈善事业运营管理模式[M]．北京：中国经济出版社，2009．

[2] 王俊秋．中国慈善与救济[M]．北京：中国社会科学出版社，2008．

2013-07-08

刘祯哲（1987―），男，蒙古族，内蒙古呼伦贝尔人，硕士研究生。

C913.7

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1006−5261(2014)02−0037−04

〔责任编辑 叶厚隽〕