公安执法思维方式与人权保障

程华，杨蓉

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

公安执法思维方式与人权保障

程华，杨蓉

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

公安执法思维方式只有从政治思维、道德思维、常识思维转换为法律思维，才能够全面推动公安执法规范化的实现。在这一思维方式转化的过程中，人权保障是一个重要的内容，其要求从法律的视角来理解人权保障以及坚持以法律的手段来实现人权保障。具体到公安执法过程中，首先是要求人权保障对象的全面性，也就是在公安执法过程中不偏向于保障某一个群体或某一类对象的人权，而是平等地、普遍地实现人权保障。其次是要求人权保障内容的广泛性，既要保障公民的基本权利也要保障公民的普通权利，从实体正义和程序正义两方面共同实现人权保障。这些目标的实现，需要公安执法行为自身具有整体性视角，这不仅要求立法上予以完善，而且对公安干警的法律水平也提出了更高的要求。

公安执法思维；人权保障；平等原则；程序正义

近些年来我国警察执法实践中出现了一些新的问题，对公民权利保障和公正执法造成了严重破坏，最终严重影响了政府公信力。其主要原因在于沿袭原有的政治思维方式、道德思维方式和常识思维方式，而不是以正在发展和成长中的法律思维方式执法，从本质上来说，需要实现警察权从管理型思维方式向法治型思维方式转变。这对警察执法而言，无疑是“范式”的转换，即实现执法规范化。实现公安执法规范化的一个重要内容，是公安执法思维方式的变革。在公安执法中，思维方式对于执法行为、手段和效果都有重要影响。只有思维方式从政治思维、道德思维、常识思维转换为法律思维，才能够全面推动公安执法规范化的实现，从而使警察权在整个法治体系的建构中发挥重要作用。而在公安执法思维方式向法律思维方式转换过程中，一个重要内容就是人权保障，应该把实现人权保障作为法律思维方式指导下的公安执法的重要目标。

一、法律思维方式中的人权保障

人权是现代社会中人类应该享有的基本权利，保障人权是现代社会的普遍要求，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关……把人和社会连接起来的唯一纽带……是需要和私人利益”［1］。人权是每个人对社会和国家的基本要求，是每个人都拥有或应当拥有的基本权利，是其他一切权利的基础［2］。因此，人权保障在法律思维方式中的重要性是非常明确的。要求贯彻法律思维方式，首先就意味着必须高度重视人权保障。而要充分保障人权，就必须明确法律思维方式中人权保障的内涵。在法治社会中，法治是实现人权保障的基本路径，从这一点出发，可以明确在法律思维方式中人权保障所应当具有的基本内涵，即坚持从法律视角来理解人权保障，以法律手段来实现人权保障。

（一）法律视角下的人权保障

从理论意义上来看，“人权概念就是这样一种观念：存在某些无论被承认与否都在一切时间和场合属于全人类的权利”［3］。因此，人权是一个较为开放性的概念，随着社会的发展，其内涵也进一步丰富。现代社会中，从不同的社会背景和理论视角出发，对于人权的应然状态有着不一样的理解和主张；以具体的社会生活条件为基础，人权的实然状态也存在着较大差异。而法律思维方式中的人权保障，其对于所要保障的人权的理解，不是人言言殊的应然人权，也不是参差不齐的实然人权，而是得到法律确认的法定人权。也就是说，法律思维方式要求，在我国公安执法中对于人权保障的标准，不是依据学者的论述，也不是依据其他国家的实践经验，而是我国现行的社会主义法制体系中所规定的人权，是一个以宪法作为根本规定、以其他相关法律法规共同结合构成的人权体系。

（二）法律思维方式中的人权保障需要法律手段来实现

由于人权的内容在现代社会中表现得非常丰富，对于人权保障的实现手段，也往往面临着多种选择。但是，如果离开法律手段，人权保障即使能够得到实现，也会充满不确定性，因而无法给予人们以合理预期，也就无法真正地充分实现人权保障。从实证的角度来看，人权的享有因为不可能脱离一定的国家地域，所以需要特定的国家法律保障［4］。现代法治社会中法律所具有的体系性、民主性与科学性，使之成为人权保障的最重要实现手段。大部分国家在人权保障方面，既注重人权的国内法保障，也将国内法保障与国际法保障相结合。总体来说，虽然各国尤其是发达国家和发展中国家对人权还有着不同的理解，在人权方面还存在着矛盾和斗争，但保障人权、维护“人的尊严”已成为一项世界性的宪法原则［5］。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，我国也已加入多个国际人权公约，由此可见我国人权保障内容的丰富性及保障人权的决心。因此，法律思维方式中的人权保障，不仅从内容上要坚持从我国社会主义法制体系的基础出发，从实现手段上同样也要坚持这一点。只有通过我国法律所提供的方式、方法，正确适用我国法律的相关规则与原则，在公安执法中才能真正实现人权保障。

二、法律思维方式中人权保障对象的全面性

在公安执法过程中所运用的法律思维方式，对于人权保障的要求，首先是在对象上应当具有全面性，也就是在公安执法过程中不偏向于保障某一个群体或某一类对象的人权，而是平等地、普遍地实现人权保障。在当今社会，不仅立法机关制定法律时应遵循平等原则，而且行政委任立法、职权立法以及依职权发布的决定命令等，凡是具有法律效果的，均应受平等原则的拘束［6］。我国宪法亦明确规定了“法律面前人人平等原则”，司法领域对平等原则的遵循是依法治国的题中之意，依法行政、依宪行政亦需遵循平等原则。从本质上说，公安执法过程既涵盖司法领域也包括行政领域，因此，公安执法过程在法律思维方式下，平等地、普遍地实现人权，也应是题中之意。

平等地实现公安执法过程中的人权保障，意味着在公安执法过程中，要对各类所涉及的对象坚持依照法律的规定给予平等对待，使其人权得到平等保障。在公安执法中，可能会涉及多类执法行为，既有可能是通过实施具体行政行为来行使行政权，也有可能是发挥刑事司法过程中的部分司法权力，因而也涉及多种不同的执法对象。面对不同的执法行为与执法对象，按照法律思维方式的要求，就要一视同仁地依据法律加以处理。例如，当公安执法需要处理不同的执法对象之间的纠纷时，从政治思维方式、道德思维方式的角度来看，可能会因为当事人属于不同民族、不同社会阶层等因素予以区别对待，但依照法律思维方式，就要严格依照法律同等予以处理，从而使纠纷各方的权利义务得到依法的合理分配，实现平等的人权保障。又如，在公安执法的行政处罚当中，往往可能涉及实施了相似违法行为的不同行政相对人。在这种情况下，应当依据法律规定平等对待，给予和其违法行为相适应的处罚，而不应该因为社会舆论、道德情感乃至执法者的私人偏好做出有失公平的处罚。只有这样，才能够使得接受行政处罚的行政相对人的人权得到保障。而更为突出的一个例子则是在参与到刑事诉讼过程的公安执法中，对于犯罪嫌疑人的强制与处理，更应当平等适用法律，不因为其是犯罪嫌疑人而侵犯其人权。即使是必要的情况下必须对犯罪嫌疑人的某些权利予以限制乃至剥夺，法律思维方式也要求严格按照法律规范和依照法律程序实施，而不能出于政治思维、道德思维或常识思维随意进行处置。对犯罪嫌疑人法律上仍然确认予以保护的权利，无论如何都不能侵害，应当和普通公民一样平等对待。如果能够依照法律思维方式对于犯罪嫌疑人的人权仍然给予和普通公民一样的平等保障，则意味着人权保障在公安执法中有可能得到充分的实现。

普遍地实现公安执法过程中的人权保障，需要从公安执法在整个法治体系中的重要性上加以理解，认识到公安执法是整个法治体系中实现人权保障的重要组成部分，应从全社会的人权保障得到实现的角度来看待执法行为，而不仅仅是为了保障某个执法对象的人权。公安执法行为虽然针对的是个案，但其影响效果却往往可能不局限于具体的执法对象，而可能会产生更大范围的影响。因此，其中所要保障的人权，也就不仅是某个执法对象的人权，而是具有普遍性的人权。依照法律思维方式的这一要求，在法律规定应当由公安执法的情形下，在面临执法的需求时，就需要积极、高效地执法，不能片面强调合法性原则而忽视效率原则。尤其是在现代“风险社会”背景之下，“生态、金融、军事、恐怖分子、生化和信息等方面的各种风险——在我们当今的世界里以一种压倒性的方式存在着”［7］，可能导致人权受到侵害的各类风险频发，其中就有不少需要公安执法加以解决。在这种情况下，只有积极、高效的公安执法行为，才能够实现对广大人民群众人权的普遍保障。例如，当人民群众的权利出现冲突或是受到不法侵害，对于公安机关的执法行为存在需求时，公安机关就应当积极作出法律所规定的回应，而不能消极懈怠，更不能回避推诿。特别是在面对一些对于人权保障有较大威胁的情况时，公安机关一定要认识到，坚决依法执行职务是对全社会的保护，是最大化的人权保障，这才是正确的法律思维方式。例如，面对暴力恐怖袭击或是严重威胁人民群众生命安全的其他情况，公安机关在执法中应当果断采取法律所赋予的一切权力与手段加以制止，而不应错误地理解人权保障的内涵，在犹豫不决、瞻前顾后的行动中损害了普遍的人权。在采取了积极行动之后，只要是有法律依据，上级部门与机关就应当予以支持，而不能从常识思维方式出发，简单考虑所造成的表面后果，更不应当从政治和道德思维方式出发迎合外界的政治或社会舆论压力。

三、法律思维方式中人权保障内容的广泛性

在公安执法行为中，法律思维方式意味着不仅在人权保障方面要坚持人权保障对象的全面性，而且要注重人权保障内容的广泛性。也就是说在公安执法行为中不仅要考虑到被保障的群体与人员，也要考虑到得到保障的具体权利，通过执法广泛保障各类型权利。在实践中，保障基本权利的范围通常从基本权利的构成要件、基本权利的限制以及对限制基本权利的合宪性事由之审查三个方面分层次讨论，这充分体现了基本权利功能体系的作用。以二战为界，之前人民在国家中的地位，在观察角度上侧重于基本权利的主观权利性质，着眼于个人与政府之间的关系；二战结束后，基本权利逐渐具有“客观性”，其客观规范功能丰富了人民基本权利的内涵，观察角度的多元化使得实践中对于保障基本权利的审查更具有层次性。二战之后，学界受战后国家权力扩张思想的影响，对基本权利的观察除了注重权利的个别性、主观性，也开始倡导理念与价值取向的重要性，认为此时要保障宪法上基本权利的完整性，就需要从主观权利功能与客观规范功能两个方面着眼，从而形成了现代基本权利的功能体系。客观规范功能的产生，有效地协调了国家权力与公民权利，在一定的客观价值基础上得以有效地进行防御和要求国家给付［8］。实际上，公安执法行为中人权保障内容的广泛性，即是国家对公民权利的“给付”。

实现人权保障内容的广泛性，要求不仅保障基本权利，而且也要保障各类普通权利。在人权体系中，基本权利处于最为重要的位置，是不可或缺、不可替代、不可转让的权利。基本权利获得保障的程度，最突出地反映了一个国家的人权保障水平。因此，对于基本权利的法律保障，是法律对人权保障的核心内容。考虑到基本权利问题的架构，应从基本权利的构成、基本权利的限制以及基本权利限制的违宪阻却事由三个方面对宪法上的基本权利进行全方位定位，明确哪些是基本权利的保障范围、国家与基本权利的关系，进而明确宪法如何保障基本权利［9］。这是基本权利保护从理论到实践的路径，也是立法对基本权利保护的思路。在公安执法行为中，常常会涉及公民的基本权利，如生命权、健康权、自由权等。依据法律思维方式的要求，就要在执法行为中高度重视对于公民基本权利的保障。如果对公民基本权利的保障同其他普通权利产生了冲突，依据法律思维，就应当考虑权利的位阶，对权利的保障作出权衡。例如，当出现危害公民生命安全的严重犯罪或违法行为时，公安执法应当果断动用法律赋予的一切手段，坚决加以制止，从而实现对生命权这一基本权利的有效保障。对基本权利的人权保障，在公安执法行为中处于核心位置，但同时，也不能忽视对于其他普通权利的保障，不能为了保障基本权利而忽视普通权利。例如，为了保障公民的基本权利而对违法行为采取行政强制手段，或是抓捕犯罪嫌疑人，这些都是公安执法行为中的重要组成部分，也必然要对违法或犯罪行为人的基本权利有一定的限制，但不能因此就将其仍然可以保留的普通权利一起剥夺，不能采取刑讯逼供、侮辱人格等手段。

随着社会发展，人权观念日益发达，公民对权利的要求与实际能享受到的权利也日益增加，许多新型权利都被创造出来，都需要加以保障。对于这些权利，在公安执法行为中都不能忽视。例如，在现代社会密切的人际互动中，权利的冲突是常见现象，常常引发纠纷而需要公安执法加以解决。在这种情况下，形成冲突的权利不一定是基本权利，而可能只是诸如休息权、娱乐权这样的新型普通权利。但是，如果因为所涉及的冲突权利不够重大而不积极处理的话，则会增长社会的矛盾与纠纷，甚至可能造成更严重的冲突，不利于社会的和谐与稳定。从公安机关的作用来看，它不仅仅要在那些重大事件中保护社会安全，更需要在日常的基础性工作中维护社会稳定。因此，对于普通权利的保障，是在公安执法行为中贯彻法律思维方式的必然要求，面对权利的主张，需要从法律层面理解其是否具有法律依据，是否应当由公安加以保障，并积极作出回应。

实现人权保障内容的广泛性，还要求不仅保障实体性权利，也要保障程序性权利。实体性权利的实现，事关公民在社会生活中的各方面利益与自由，在人权保障中处于基础位置，常常被作为判断人权保障实现状况的主要标准。公安执法行为对社会产生的影响，都会落实到诸如财产权、自由权、健康权等公民的实体性权利上，而法律的相关规定，也是以对实体性权利的调整作为内容的。因此，在公安执法行为中应贯彻法律思维方式，要求高度重视执法行为所涉及的公民实体性权利，严格遵照法律的相关规定，对实体性权利进行保障。为了实现实体性权利，程序性权利被逐渐创设出来，并且通过功能分化形成了自身的相对独立性，主要表现为程序正义。众所周知，“程序正义”源于正当程序原则，从制度上考察源于英国法中的“自然正义”，发达于美国法所继承的“正当法律程序”。20世纪以程序公正为主要内容的程序本位主义原则逐步扩展为世界多数国家所公认的基本人权保障标准，并被越来越多的国际文件所承认和接受。从1960年开始，关于程序正义的理论也开始大规模兴起，一些英美学者从揭示传统意义上的“自然正义”和“正当法律程序”理念基础出发，对法律程序本身的正当性和公正性进行了较为深刻的探讨［10］。也就是说不能用单一的“好结果”来判断法律程序的价值，程序的独特价值同等重要。在现代社会中，形式理性化的法治要求正当程序的充分实现，因而程序性权利的保障也应当得到同实体性权利保障同等的重视。在公安执法行为中，对实体性权利的调整都要以一定的执法程序表现出来。法律思维方式同政治思维方式、道德思维方式和常识思维方式最大的差别，就是不仅要考虑实体结果的正确性，更要关心程序的正当性。例如，在公安机关进行行政处罚执法时，就不能只考虑最终的处罚结果与违法相适应的要求，还要考虑作出处罚是否依据了法定程序，是否让行政相对人的知情权、听证权、申诉权等程序性权利得到了保障。因此，在公安执法行为中贯彻法律思维方式，需要对程序性权利给予同样的保障，从而与实体性权利保障相结合。

四、如何充分贯彻法律思维方式实现人权保障

总之，法律思维方式中的人权保障，要求公安执法行为一定要从整体着眼，通过整体上具有融贯性的解释和推理来理解一般性法律规则在具体执法行为中的适用，而不能片面、割裂地理解法律，刻板拘泥于具体条文。法律的根本目标是服务于社会、服务于全体人民，这与公安执法的目标是一致的。因此，法律对于公安执法行为的要求，既有约束权力、消极限制行为的一面，也有授予权力、积极推动行为的一面。简单来说，要在公安执法行为中贯彻法律思维方式、实现人权保障目标，就要坚持依法执法、刚柔结合、宽严相济、有所为有所不为的原则。而要实现这一点，则要求立法进一步完善。立法，即以审慎刻意的方式制定法律，是人类发明的一种［11］。特定文化产生的立法机关所立之法律是否优良也只有时间能够证明它是否符合这个社会秩序的发展趋势，毕竟从本质意义上来看，人治和法治的区别不在于人和法这两个字上，而是在于维持秩序时所用的力量和所根据的规范的性质。法治还需要依靠权力支持，靠人执行，其实是人“依法而治”［12］。现代民主法治国家的国家治理始于自由，终于自由，但其中的秩序设定十分重要，宪政秩序就是这个时代的产物。宪政秩序被认为是追求正义的，也是迄今为止人类生活的最优模式。这一秩序以宪法为根本，国家权力来源于宪法，立法权也来源于宪法。当前我国宪法中已经有了明确的人权条款，为法律的人权保障提供了基本法依据。但仅有宪法的宏观原则规定还不够，还需要更进一步落实到微观层面，在具体的法律法规中更加明确地作出对于人权保障的内容与方式的规定。只有这样，在公安执法行为中需要对哪些权利进行保障、通过哪些方式对权利进行保障、未能得到保障的权利可以获得哪些救济、侵害权利的行为应该承担哪些责任才能够获得明确的法律依据，才能够获得更为清晰的指引。因此，除了要高度重视宪法中的人权条款的基本意义，还要在警察法等相关法律中引入相应条款，并且在更加具体的下位法中形成详细的规范，通过宪法与之下各层级的法律法规的周密规定，构成一个整体的公安执法行为中的人权保障体系。

除了立法的完善之外，还要求公安干警的法律水平进一步提高。法律的规定再完善，也需要人来加以执行和落实。公安执法行为中贯彻法律思维方式，不仅需要有完善的立法保障法律思维能够有的放矢，更要求公安干警能够运用法律思维理解立法，依据立法来采取行为，从而使得立法所提出的要求能够落到实处。公安执法行为中，运用法律思维首先要求执法人员对于现有的法律规定保持清晰的认识和高度的尊重，清楚执法行为相关的法律渊源，明确法律规范所设定的行为模式和法律后果，从而严格依法执法，以实现人权保障。其次，贯彻法律思维方式，还要求执法人员从整体上把握法律关于人权保障的精神与原则，不是机械生硬地理解法律规定，而是能够通过灵活运用，在具体的执法行为中因地制宜、因时制宜地落实法律规定，充分实现人权保障。只有上述“立法”得以完善、“公安干警法律水平”得到有效的提高，公安执法才能真正实现法律思维，公安执法才会依法实现人权保障。

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责任编辑：赵新彬

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1009-3192（2014）05-0038-05

2014-08-10

程华，男，黑龙江双鸭山人，中国人民公安大学法学院院长，教授，博士研究生导师；杨蓉，女，湖南长沙人，法学博士，中国人民公安大学法学院讲师。

本文为司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目“警察执法思维方式变革与公安执法规范化建设研究”（项目编号：12SFB5012）的阶段性成果。