绿色信贷业务的利益分析及制度完善

夏少敏，段凯莉

（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.浙江农林大学 法政学院，浙江 临安 311300）

一、问题的提出

2012年2月银监会制定的《绿色信贷指引》（银监发〔2012〕4号），对银行业金融机构实施绿色信贷提出了具体的规范要求，标志着我国绿色信贷政策初步定型。我国绿色信贷业务现处于起步阶段，作为政策还不成熟，无论从制度设计还是从实施效果来看都没有实质性的突破，仍然面临诸多不完善和执行难等困境。经过多年跟踪研究发现，我国绿色信贷政策实施效果不理想，最主要的原因就是没有找到利益调整的切入点，以至于很难达到绿色信贷利益关系的平衡。所以对我国绿色信贷业务进行利益分析，从利益动因和利益关系出发，探求利益冲突的根本症结，为各个利益主体争取自己的权益提供法律保障，是化解我国绿色信贷政策实施困境的有效途径。那么绿色信贷涉及哪些利益主体？体现了哪些利益关系？利益冲突表现在哪些方面？又如何用法律来调整我国绿色信贷业务的利益关系呢？

二、我国绿色信贷的利益关系

社会关系归根结底就是利益关系，利益关系是社会关系产生、发展和变化的根源。绿色信贷制度完善的法理分析，必须以绿色信贷利益分析为逻辑起点。

（一）我国绿色信贷的利益主体

所谓利益主体就是在一定社会关系下从事生产活动或其他社会活动，以便直接或间接地追求自身社会需要满足的个体或群体，即利益的追求者、承担者、生产者、实现者、消费者和归属者［1］。不同形式、不同内容、不同性质的利益关系和利益矛盾，自然要通过利益主体来传递。一般来说，利益主体可分为个人、家庭、集体、集团、国家和社会，这些利益主体又可以划分为利益个体和利益群体两类。本文试图从最直接的利益主体入手来分析绿色信贷利益关系，故暂且只剖析贷款人、借款人和监管者这三种直接的利益主体，至于其他间接利益相关者如存款人（储户）、股东、社区居民、NGO等暂不作关注。

1.贷款人。贷款人作为最直接的绿色信贷执行者，必然是绿色信贷利益关系中最重要的利益主体之一。由于中国的资本市场和保险市场尚未充分发展，中国金融机构的主体是商业银行，而中国商业银行制度最大的特征就是以国有大型商业银行为主体，这是与西方国家商业银行体系最突出的差异［2］。所以本文所指贷款人是国有大型商业银行。由于商业银行兼具商业性和公共性，所以商业银行从自身利益来说，首先是一个追求利益最大化的企业法人，并且是一个逐利机构，需要遵守我国《商业银行法》规定的三大基本原则:安全性、流动性、收益性。绿色信贷必须对商业银行长期的经营利益有促进作用，才能使商业银行推动绿色信贷发展。

同时，由于商业银行的特殊性，支付体系的运作和货币的流通必不可少，一方面需要设置专门的金融监管，因其市场的进入和退出都有特殊的制度安排，是一个受管制的特殊行业，另一方面又享受着诸多法律特权，如被允许在高杠杆基础上吸收公众存款，从避免激烈竞争的市场准入控制中获得竞争利益；在遭遇财务困难时，可能得到中央银行作为最后贷款人提供的流动性支持以及政府动用公共资金实施的紧急救援［3］。所以商业银行的意思自治也需要有一定的限制。

2.借款人。我国绿色信贷的借款人主要是企业。企业是盈利性组织，作为一个理性经济人，“追求利益最大化”是其本性。但企业在追求经济利益的同时，也需要承担环境保护等社会责任。我国《公司法》第5条第1款规定“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。

3.监管者。绿色信贷政策是国家宏观调控的重要经济手段，政府理所当然地要承担起监管者的职责。政府作为现代社会公共权力最权威的承载实体，也是相对独立的利益主体。政府分为中央政府和地方政府，中央政府是整个社会公共利益最集中的代表和体现，追求社会公共利益最大化。而地方政府所代表的地方利益具有双重性，一方面地方利益与社会公共利益一致，另一方面地方利益又具有自己的独立性，所以地方政府是以社会公共利益的维护者和地方自身利益的追逐者而存在的。中央政府与地方政府存在着利益博弈，主要表现在:中央政府为实现公共利益的最大化而存在着扩大支配权的冲动，地方政府为了谋求地方经济社会的最优发展而与中央政府“讨价还价”，要求中央政府放权让利或直接输送利益［4］。

（二）我国绿色信贷利益之间的共生共荣关系

愈演愈烈的环境污染和日益枯竭的资源、能源等问题层出不穷，人们开始对传统的社会经济发展道路进行反思和检讨，提出建设生态文明的全新发展路径，我国绿色信贷也是在这个社会大背景下推出的。绿色信贷与利益主体经营管理的诸多方面存在利益共生共荣关系。

首先是企业社会责任。企业社会责任是指企业在创造价值、对股东承担法律责任的同时，还要对其利害关系人、社会和环境负有相应的责任［5］。如何解决企业的自身利益和社会利益的冲突与平衡问题是企业社会责任理论的核心。企业社会责任要求企业把实现社会、经济和环境和谐统一作为其发展的目标。在经济活动中，企业面临的最重要的问题就是对资金的需求，一旦资金链断裂，就可能导致一系列经济问题，甚至可能被兼并、重组或破产。绿色信贷的目的就是从资金源头来引导经济的发展方向，重点支持节能环保产业、节能技术改造产业等具有长远效益的产业。同时对节能环保相关产业开通“绿色通道”，减少信贷审批上的繁琐手续，给企业注入资金，促使企业利用稀缺的时间和环境资源生产出更多的产品，不仅体现了效率价值，且更符合企业以较少的成本实现利益最大化的要求。

其次是商业银行环境风险管理。商业银行的环境风险，是指商业银行主要通过对企业或项目提供服务获得经济回报，在获得经济回报的同时，商业银行也可能因其投资行为导致的环境破坏问题受到经济或声誉的损失［6］。这些风险主要包括:（1）直接风险，即银行作为抵押物的受益方或债权人，从而产生代替企业承担环境责任的风险；（2）间接风险，即企业的环境负债可能影响其偿付能力而造成的银行的风险，比如贷款企业因违反环保法律法规政策而被追究责任，导致罚款、停业整顿、破产等结果，将直接威胁银行的信贷资产安全；（3）名誉风险，即银行因与环境污染企业相关联而遭遇名誉损失风险。由于信用中介职能是银行的基本职能，作为信用中介，声誉和形象是银行最重要的“资产”［7］。实际上，银行参与绿色信贷的动力，除了承担社会责任，更主要就是规避风险和获得风险收益。

最后是可持续金融。可持续金融指从环保角度重新审视与调整金融机构的经营理念、管理政策和业务流程，实现金融机构可持续发展和环境保护的双赢，进而实现整个经济的可持续发展［8］。绿色信贷体现了可持续金融共赢性的特征。一方面，通过对资金流向的引导，截断“两高一剩”企业的资金链条，迫使这些企业要么经营困难面临破产，退出市场，要么进行环保技术改造，不管哪种选择都是符合国家宏观调控的初衷的，即改变经济增长模式，向生态环保模式发展；另一方面，因节能环保产业，具有建设周期长、资本规模起点高、见效慢的特点，市场竞争力不强，对于这样的企业，绿色信贷政策给予其资金支持，加上国家的其他激励政策，以促进节能环保产业的发展，从而实现我国的节能减排战略。

（三）我国绿色信贷的利益冲突

冲突作为一个过程能够促进社会的协调和整合，利益冲突是利益关系的普遍表现形式。分析利益冲突，探析冲突背后利益主体的行为选择逻辑，是平衡相关利益，解决绿色信贷发展困境的关键。

1.绿色信贷与商业银行短期利益的冲突。虽然绿色信贷的贯彻实行，符合商业银行的长远利益，但是却与商业银行的短期利益相背。由于高污染、高能耗行业的获利性和市场刚性的需求，商业银行的贷款大部分流向短期显性利润高和地方政策保护的行业，如果限制或收回这些企业的贷款对银行本身意味着放弃相当大的近期利益或遭受巨大的损失［9］。之所以会出现这样的状况，是由于商业银行在实施绿色信贷中受到以下因素的制约。首先是盈利性约束，在企业环境污染信息透明度相对较差、污染成本外在化程度较高的情况下，污染企业往往通过逃避治污成本的付出而扩大盈利空间，甚至在短期是暴利行业，通过对“两高”行业信贷扩张来提升盈利水平对银行具有很强的吸引力。其次是市场份额的约束，如果执行绿色信贷，意味着银行有可能失去部分重要的客户资源，并且由于绿色信贷政策的实行标准不统一，这些客户资源会成为竞争对手的新客户。再次是不良风险约束，一方面，高耗能、高污染企业面临生存风险；另一方面，新兴的环保产业，技术不成熟，市场不确定性大，信贷风险比较高，在配套风险补偿机制缺失的情况下，是不符合银行规避风险追求利润的利益的。最后是利益绑定约束，“两高”前期投资大，银行如果停止或收紧贷款，有可能使其资金链断裂，并导致其整改、兼并、破产等，致使银行的信贷成本更难收回，以至于银行被动的继续为“两高”项目发放贷款［10］。

2.绿色信贷与地方保护主义的冲突。我国绿色信贷的实行还会受到地方保护主义的阻碍，由于“两高”行业仍是地方政府税收的纳税大户，是地方经济支柱，地方政府为了经济利益，单纯追求地方GDP，规避或者无视中央政府的环保政策，利用行政手段来给银行施压，使银行不得不向当地“两高”企业贷款。实际上出现这种情况的根源还是中央和地方利益的冲突，由于我国实行地方财政分权制度，地方政府有自己的内在利益需求:作为地方利益的代表要维护本地区的整体利益，作为一级政府需要维护本级政府的长远利益，作为社会的成员，地方政府还存在着个人的利益。另外我国的行政管理体制也有一定的缺陷:首先是地方官员政绩考核方式不合理，官员升迁政绩考核与GDP增长直接挂钩，其次是地方政府职能错位，地方政府片面注重经济职能忽视其他社会职能［4］。

3.绿色信贷体现的国家干预与市场冲突。随着绿色信贷政策的推行，我国绿色信贷的一些新问题也逐渐显现，由于国家对绿色信贷的重视，一系列法律法规政策出台，使银行看到了“绿色信贷”巨大前景。一些民营企业在“绿色信贷”政策的支持下，也表现出很大的投资热情，截至2010年，我国民营企业500强中，已有180家进入节能环保产业，149家进入新材料产业，128家进入清洁能源产业，24家进入新能源汽车产业。然而我们也应该看到一些新兴产业开始遭遇行业危机，面临停产倒闭，比如光伏行业中，海外上市的10家龙头企业8家报亏；国内上市的24家光伏概念股中，业绩同比下滑的8家，环比下滑的16家；小企业中，20%的企业完全停产，30%的企业陷入半停产［11］。就连作为新兴能源产业被大力推行的风电产业，也出现产能过剩的问题。一方面，政策大力支持，节能环保产业面临难得的发展机遇；另一方面，类似光伏行业这样的节能环保低碳产业面临行业危机。笔者认为除了一些小企业盲目跟风，导致投资扎堆，还有一个重要的原因就是政府失灵。“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是解决这个问题的关键。

三、如何完善我国绿色信贷制度

针对目前我国绿色信贷存在的问题和利益冲突，应当重点从以下几个方面进一步完善我国绿色信贷制度。

（一）完善绿色信贷相关法律制度体系

我国绿色信贷制度存在的诸多问题，最主要的原因就是缺乏行之有效的立法和监管，“立法先行”是建设法治社会的重要条件，也是推动商业银行实施绿色信贷的首要动力。

首先，应当完善相关“硬法”，修改相关法律文件。修改《商业银行法》，明确规定“商业银行应履行环境和社会责任”。还应当修改环境保护法、税法、财税法等相关法律，形成以《公司法》《商业银行法》为主体，其他法律法规相互协调、共同配合的绿色信贷法律制度体系。

其次，发展“软法”，实行“硬法”“软法”兼备的绿色信贷法律制度体系。不可否认，我国有关主管部门发布的意见、指引等“软法文件”确实对我国银行开展绿色信贷业务有很大的引领、规范作用。

（二）完善监督管理约束机制

我国绿色信贷更多地体现为自愿性，缺乏普遍监管，必然影响绿色信贷实施效果。为了使商业银行更好地履行绿色信贷责任，应尽快完善我国绿色信贷监管机制。首先，尽快建立绿色信贷工作评估体系、绿色信贷统计制度。其次，完善我国绿色信贷信息披露和信息共享机制。再次，积极发挥行业组织、NGO、媒体和普通公众等第三方力量来督促商业银行绿色信贷业务的开展。

（三）建立有效的绿色信贷激励机制

针对银行，政府可以制定激励金融创新的政策，鼓励金融创新，制定绿色信贷效果评价办法，建立“绿色银行”评比机制，对于评价信用等级高的银行给予奖励；另外可以从财政补贴、税收上对执行绿色信贷银行给予扶持、帮助，对于其因执行绿色信贷可能遭遇的风险给予补贴。针对那些进行节能环保的中小企业贷款难的问题，政府应当从财政上对其进行扶持，比如可以设立中小企业贷款担保基金，对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税，并且鼓励银行开发针对中小企业的绿色金融产品。

［1］王伟光.利益论［M］.北京:中国社会科学出版社，2010:98.

［2］蓝 虹.环境保护、可持续金融与政府支持［J］.中国金融，2007（22）:62.

［3］邢会强.商业银行的公共性理论——兼论商业银行收费法律问题［J］.现代法学，2012（1）:98-99.

［4］孙肖远.利益协调导论——科学发展观视野中的利益协调研究［M］.南京:东南大学出版社，2008:230-235.

［5］匡海波.企业社会责任［M］.北京:清华大学出版社，2010:5.

［6］常 杪，任 昊.中国银行业环境风险控制体系构建现状分析［J］.中国人口·资源与环境，2011（21）:521.

［7］夏少敏.论绿色信贷政策的法律化［J］.法学杂志，2008（4）:57.

［8］钟 伟.中国金融可持续发展的评价与分析［M］.北京:经济科学出版社，2007:3-6.

［9］陈伟光，卢丽红.中国商业银行绿色信贷外部障碍与环境风险管理框架的构建［J］.广东金融学院学报，2011，26（3）:69.

［10］陈好孟.基于环境保护的我国绿色信贷制度研究［D］.青岛:中国海洋大学，2010:101.

［11］网易财经.“绿色信贷”前景不明［EB／OL］.［2012-01-13］.http:／／money.163.com／12／0113／19／7NM110 MO00252H36.html.