我国保障性住房用地规划法律制度探析

赵 宁，刘雨枫

（1.河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007；2.辽宁大学 亚澳商学院，辽宁 沈阳 110136）

一、我国保障性住房用地规划的政策背景分析

保障性住房建设有惠民生、稳房价、扩内需、促发展的多重作用。根据国土资源部下发的《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》可知，保障性住房用地包括廉租房用地和经济适用房用地。目前，我国正处于快速建设工业化和城镇化的时期，每年城镇化率约增加1%，有1200万人进入城镇，并对住房产生需求。而现实中的住房政策导向面对收入差距扩大带来的多元化和多层次的住房需求，对中低收入家庭及大量以农民工为主的城市暂住人口需要的保障性住房供给不足。近年来中国城市中低收入群体呈扩大趋势，保障性住房建设面广量大，而在收入分配中及城市房地产市场发展中的问题进一步加剧了这一矛盾。中国特殊的人地关系决定了城市建设空间的刚性约束，在这一背景下，保障性住房规划的法律问题凸显出来。对此，2008年党中央决定将保障性住房作为扩大内需、促进经济增长的首要措施和重要民生工程。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性住房建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性住房项目，严肃查处擅自改变保障性住房用途、套型面积等违规行为。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障人群范围。《住建部关于做好2013年城镇保障性住房工作的通知》提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性住房项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。加快完善市政基础设施和公共服务设施，方便群众入住后工作、生活的需要。未按规划完成基础设施配套，达不到入住条件的项目，不得组织验收；验收不合格的，整改前不得投入使用。不断提高规划设计和工程质量水平。要合理规划选址，尽可能将保障性住房安排在交通便利、配套设施齐全的地段及住房供需矛盾突出、外来务工人员聚集的区块。

目前各地方也纷纷出台了关于保障性住房供应的地方性法规、规章。例如《深圳市保障性住房条例》第二章对保障性住房规划就进行了详细规定，其中第六条规定，市主管部门应当会同各区政府以及市发展和改革、人居环境、财政、规划和国土、民政、人力资源和社会保障、相关产业主管部门等，编制住房保障规划，按规定经批准后公布实施。住房保障规划应当包括住房保障的目标、总体要求、保障性住房筹集和供应、土地和资金安排，以及规划实施措施和工作机制等内容。第七条规定，建立住房保障土地储备制度。相关部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、住房建设规划、法定图则，以及土地利用年度计划、近期建设规划年度实施计划时，应当按照一定比例优先单独列出保障性住房项目用地指标，明确具体地块和空间布局，并征求市主管部门意见。列入住房保障土地储备的用地，非经法定程序不得改变用地功能。第八条规定，市主管部门应当会同各区政府以及市发展和改革、人居环境、财政、规划和国土、民政、人力资源和社会保障、相关产业主管部门等，根据住房保障规划，编制住房保障年度计划，按规定经批准后公布实施。

二、对现行保障性住房用地规划法律制度的检视

（一）保障性住房规划中的政府失灵

1.地方政府对保障性住房规划普遍积极性不高

目前，对于保障性用地规划国家只是强制的行政命令，而地方还没有具体的数量指标和地块分布规划。现在地方的要求只是数量没有落实到空间，没有空间的引导性和强制性。政府的重要职能就是提供社会公共品，谋求社会公共利益。土地利用规划是为实现具有公共品性质的土地的合理利用而进行的布局和安排，从保障性住房建设实践可以看到，部分地方政府过分强调房地产对当地GDP增长的带动作用，过分依赖房地产税收和土地收入增加财政收入，削减安居工程保障性住房建设用地供应，导致保障性住房规划和供应量明显不足。一些地方虽然有保障性用地规划，但是已经连续多年没有项目开工建设，有的甚至明确停止保障性住房的建设。城市规划过程是政府决策者运用其掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程。但是地方政府对城市空间也有自身的利益需求，特别是城市土地有偿使用制度的实行，城市土地使用权转让费成为地方政府预算外收入的重要来源，因此地方政府宁愿将土地卖给开发商，也不愿意供应保障性住房用地。即使提供用地，也将保障性住房用地规划在偏远的城市郊区，配套设施不完善。这种经济适用房多是成片开发在城郊地带，居住环境普遍较差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出现对来之不易的房屋“弃购”现象。为追求市场导向，将微利型的保障性用地全部规划在城市郊区、边缘区等区位条件差的地区，而不考虑相关的设施配套的作法是不可取的。

2.中央与地方信息不对称

中央政府出台的宏观调控政策大多是在信息不充分的基础上作出的，因而经常出现调控效应的滞后性、不平衡性以及效力的递减性。中央与地方信息不对称导致中央关于保障性住房规划决策不适应地方实际需求。保障房建设仍是中央—省—地市层层下达建设任务的形式，虽然制订计划也考虑到各地实际，但如果未对保障房实际需求进行详尽调查，自上而下的“要求”和自下而上的“需求”在建设规模、建设种类、供应时间等方面可能存在差异和矛盾。因此，在执行保障性用地规划法律政策时，地方政府会在自身利益驱使下对中央土地利用规划调控政策与法律进行歪曲执行:“你有政策我有对策”的替代性执行、“阳奉阴违”的象征性执行、“搞土政策”的附加性执行、“断章取义”的选择性执行和“虎头蛇尾”的敷衍性执行［1］。

（二）保障性住房规划中的市场失灵

保障性住房规划市场失灵主要表现为:一方面，开发商以保障性用地项目为名取得划拨土地，而后擅自改变规划的土地用途，建设商品房出售以牟取高额利润。《城乡规划法》三十八条规定:在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。但现实是，开发商在履行出让合同的开发义务过程中，事先未经规划主管部门同意，事后也未经追认改变土地用途，将保障性住房用地变为商品房用地。另一方面，在政府与开发商合作开发或者配建保障房过程中，开发商擅自改变保障房用地性质，将土地用途转变为商品房建设用地。

（三）保障性住房规划中公民规划权利的缺失

保障性住房普遍成片建设在城市远郊区，这将可能导致出现低收入阶层向上流动受阻、社会阶层隔离与排斥加剧、贫困文化再生产和社会风险加剧等一系列的社会问题。保障性住房的安置对象全部为低收入家庭，因此，容易在城市边缘形成新的贫民区，使居民产生心理压力。面对偏远、交通不便和生活成本昂贵的经适房，许多家庭宁可选择“蜗居”在市区。城市规划涉及众多经济利益，应以保障公共利益为目标，因此，城市规划决策法治化需要广泛的公众监督。然而，目前我国保障性住房规划决策并没有充分发挥公众监督的力量。缺乏外部监督必然会导致权力的滥用。由于我国的土地利用规划是自上而下由各级地方政府、有关土地行政部门及其他相关部门编制而成，立法并未将规划的制定看成是行政机关与公众之间互动的过程，缺乏对意见的回应机制，特别是缺乏对未予采纳意见的说明理由机制，从而导致公众的规划参与权利形同虚设。公众的规划权利也仅限于保障性住房规划批前公示时征求市民意见，各种关于保障性住房规划听证会仅仅是流于形式，成为过场会。

三、我国保障性住房用地规划的法律制度创新

（一）确立以人为本的理念

任何城市总有弱势群体的存在，从道义和宪法规定的基本生存权角度出发，这部分人群需要住房保障，土地利用规划必须提供居民生活需求的公共产品的基本保障。因此，保障性用地规划作为公民宪法的基本权利应当由法律加以保障和强制实施，其法律功能是为满足社会公平目标而提供的一种安全稳定机制以弥补城市土地市场分配的缺陷。从宪法角度看，住宅权是一项基本人权，宪法的基本原则就是保障人权，建立完善保障性住房制度有助于实现宪法保障人权的目的。从行政法角度看，根据国家责任理论，政府应该在保障性住房制度中起着主导作用。政府应该转变观念，以保障人权和人民生活的幸福感作为政绩评价标准。以人为本的行政规划理念要求保障性住房规划必须符合公共利益，排除那些目的在于建设“政绩工程”“面子工程”的行政规划；规划应当符合公众的现实需要，要重视弱势群体的利益和感受，规划方案的设计应当人性化。保障性住房规划应当发展以公共交通为主导的住区模式，鼓励混合居住结合新区开发的整体规划，建设完备的公共服务设施。为了确保地方政府在商品房开发建设时保障规划一定比例的经济适用房和廉租房，可以通过制定《保障性住房建设法》，以法律的形式确保地方政府在承担公民基本居住权保障目标的法定责任。

（二）坚持优先性原则

由于保障性住房用地对保障民生的社会目标具有重大意义，因此，保障性住房用地规划具有特殊性和优先性。土地利用规划的实施应该增进社会福利，确保土地公共品的持续、高效利用。在土地利用规划中的住宅权问题上出现“公益”与“私益”相冲突时，政府首先应当把住宅权问题当做一项基本人权来考虑，树立“住宅权确保”的理念。在城市用地中，城市居民迫切需要的经济适用房等安居工程保障性住房开发建设不足，在目前的土地利用规划中应当优先满足保障性用地需要。保障性住房规划可以同专门的土地储备结合在一起考虑。例如根据《北京住房建设规划（2006年-2010年）》，将轨道交通车站周边半径500米到1000米的范围内划定为政府土地储备控制区域，其中的各类用地采取以政府主导的方式完成土地整理储备工作后，由政府统一调配使用，优先安排保障性住房及两限房［2］。

（三）加强公私合作规划

《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》规定，保障性住房建设项目中配建的商服等经营性项目用地，应按市场价有偿使用。商品房建设项目中配建保障性住房的，必须在土地出让合同中明确保障性住房的建筑总面积、分摊的土地面积、套数、套型建筑面积、建成后由政府收回或收购的条件、保障性住房与商品住房同步建设等约束性条件。保障性住房规划与建设可以通过成立政府控股的公私合营企业的形式实施。地方政府可以成立与开发商合作的公私混合机构或公私合伙，通过合作协议可以限定开发商只能把土地出售给市政府；而随后市政府进行所需的土地整理建设，最后把土地分割成多个地块返还给开发者。在这种模式中，地方政府提供了税收优惠和减少参股开发商民事责任的可能性，土地开发的金融风险由政府来承担。在公私合营开发借由政府与开发商共同开发维持各方完整的个别权利与责任之下，开发商追求具有社会与商业特质的共同目标，从而能够在土地开发与建设开发的成果之间达成利润和风险的分配。这种公私合营模式使政府的内部行为转变为社会的联合创造活动，大大地提高了保障性住房规划的执行效果。

（四）充分保障公民规划权利的实现

在保障性住房规划的博弈中，普通公众是其中的弱势群体，因此，政府部门要鼓励公众积极参与保障性住房规划的编制，给他们提供表达意愿的机会和渠道。在相关条件成熟时，应改革现有城市居委会的职能，依托其设立参与城市规划管理的非行政机构——“社区参与和发展委员会”，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表社区居民参与政府保障性住房规划的决策与管理。对于重大建设项目，以及影响本地区发展和整体利益的规划决策，通过基层的社区代表制，赋予社区居民对于规划决策的实质性参与权、同意权、否决权［3］。

为了确保公民在保障性住房规划中充分实现其规划权利，立法需明确规定包括行政复议和司法审查在内的公民规划权利救济途径。尽管一些城市陆续出台了关于城乡规划行政复议的地方法规，例如上海市首先出台了《上海市城市规划管理行政复议工作规程》，成都市出台了《成都市规划管理局行政复议规定》，但都尚未制定保障性住房规划行政复议的实施细则。应当尽快出台保障性住房规划行政复议的实施细则，适当降低行政复议的门槛，拓宽受案范围，扩大主体资格范围，适当延长复议时效；另外，司法审查制度是公民手中握有的追究地方政府保障性住房规划法律责任的尚方宝剑，其有助于保障公民的规划权利得以充分救济。笔者认为，具有提出司法审查主体资格的不应当仅限于保障性住房规划实施地区内，以及其周边影响范围内有利害关系的公民。由于地方政府和开发商违反保障性住房规划法律的行为往往会导致社会公共利益受损，因此，有必要建立规划公益诉讼制度，放宽起诉资格以提高弱势群体胜诉的机率。

（五）赋予地方政府规划决策自主权

我国面积幅员辽阔，各地保障性住房用地情况差异较大。鉴于此，保障性住房的规划应当因地制宜，中央应当适度放权给地方，以便于地方政府能够及时适应当地社会经济发展的需求。一方面，中央可以根据各地方不同的情况，尊重地方政府进行保障性住房的规划自主权；另一方面，地方政府要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查、研究，解决保障性住房规划实施中的各种问题，各地应当不断探索实施保障性住房规划的新机制、新方法，充分发挥试点示范作用。例如山东省在《山东省经济适用住房管理办法》第十四条中规定，设区的市、县（市）人民政府应当根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房发展目标、建设标准、供应范围和供应对象等，编制本地区的经济适用住房发展规划，并负责组织实施。城市总体规划、控制性详细规划应当增加有关住房建设的内容，明确保障性住房的用地空间布局及相关指标控制，作为住房建设实施的城市规划管理依据。

［1］管 斌.混沌与秩序——市场化政府经济行为的中国式建构［M］.北京:北京大学出版社，2010:167.

［2］腾讯网.北京公布保障性住房及两限房用地布局规划［EB／OL］.［2007-07-19］.http:／／news.qq.com／a／20070719／001660.htm.

［3］郭 洁.土地用途管制模式的立法转变［J］.法学研究，2013（2）:81.