论社会稳定风险评估的主体选择

张品

摘要：公共政策的出台和重大工程项目的实施关系到社会稳定发展。目前，社会稳定风险评估作为对公共政策和重大工程项目的事前评估，越来越受到相关责任主体的重视。评估主体的选择关系到风险评估的价值能否实现，从而有效避免社会风险产生。通过分析内部评估主体和外部评估主体的优势和劣势，结合James Quinn Wilson提出的政策评估定律，提出选择评估主体应遵循多元化、独立性和专业化原则，避免内部评估带来的管制俘获等问题。

关键词：内部评估；外部评估；管制俘获

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）02003302

社会稳定风险评估主体即参与风险评估的组织或个人。评估主体在评估体系中处于核心地位，发挥主导作用，直接决定着评估结果的客观性和公信力。评估主体分为内部评估和外部评估：内部评估是指参与制定政策的主体和承办重大建设项目的单位内部成员担当评估者所完成的评估；外部评估是指政策主体及承办单位以外的组织和个人担当评估者所完成的评估，通常包括官方外部评估和非官方外部评估，官方外部评估者包括立法机构和司法机构的组织或个人，非官方的外部评估者主要包括利益团体（包括政党）、各种民间组织、大众传媒及社会公众等。

从政策评估发展过程看，早期评估将评估者或评估委托人放在主体地位，而将评估对象看作被动角色，造成评估者和评估对象之间不对等关系。不关心其他相关利益群体提出的问题和争论，使评估的客观性、公信力受质疑。现代评估则倡导一种全面积极参与，要求利益相关者和评估主体的平等地位，通过利益相关者的互动、协商过程形成多方主体共同参与的评估模式。利益相关者参与公共决策评估提高社会稳定风险评估的质量，从源头缓解了社会矛盾冲突。

1内部评估主体

从目前我国各地社会稳定风险评估的实践来看，内部评估应用比较广泛。不可否认，内部评估有一定的合理性。由于评估者参与政策或项目的制定和执行，在信息获取方面有天然优势，熟悉其具体内容，比如实施政策或建设项目所需要的总投资是多少、建设周期有多长，预期效果是什么等。而外部的评估者对公共政策和公共工程项目全貌不太了解，由于信息不对称，外部评估者处于信息劣势地位，有时他们也难以获得（同时政策制定者和执行者也不愿意他们获得）公共政策的相关信息和资料。

内部评估的信息呈对称状态，搜集信息的成本低廉，在进行评估时可以省去重新了解某政策或项目的步骤，节约评估时间，提高评估效率，节省评估成本；另外，“谁主管谁评估”、“谁建设谁评估”可以明确评估主体，体现权利和责任的统一，能够促使主管部门、建设单位提高风险意识、维稳意识，促使他们在决策时多考虑新政策、新项目可能对社会稳定造成的负面影响。而实践证明，这种由政府部门主导的、由重大决策的提出、政策起草部门、项目申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门等负责实施的评估，他们与重大项目存在特殊的利益关系，在评估过程中难免有失客观、公正。不难想象，同一部门既负责制定重大政策又负责评估和判定，或是同一单位既负责承办建设项目又负责评估和判定，其评估结果往往是肯定该政策决策和该建设项目，在这种典型的“自己评自己”的评估中，我们很难相信一个政府部门在制定新公共政策的同时，又在风险评估报告中认为自己制定的方案“存在很大的社会风险”；也很难相信一个建设项目的报批单位在撰写项目可行性报告的同时，又在风险评估报告中作“暂缓建设”的结论。因此，这样的风险评估就成了做形式、走程序，最终将会影响风险评估的客观性，很难获得公众的支持和认同，进而造成风险评估制度缺乏公信力和科学性。

虽然一些地方政府在社会稳定风险评估中已经注意到评估主体的多样性，主动邀请公民、其他社会组织参加听证会，进行评估活动，但是参与其中的公民代表和社会组织往往是由上级组织制定或加以一定条件的限制产生的，这就使得评估主体形式化，影响到评估的客观性和真实性。另外，风险评估作为一项专业性强、技术含量高的研究活动，要求评估者具备评估的专业知识和专业技能，例如设计问卷、概率抽样、精算分析、处理数据等等。但政策的制定部门、项目的建设部门可能并没有这方面的专业人才，并且也没有必要储备这类人才。

2确定评估主体的原则

从以上分析不难看出，尽管内部评估具有一定优势，但它不能保证评估的客观性、公平性和科学性。那么究竟应该如何选择评估主体呢？James Quinn Wilson曾提出了两条有关政策评估的一般定律：定律一，假如一项政策评估是由实施该项政策的人或者其朋友进行的，那么，所有对社会问题所做的政策干预都会产生所要得到的效果；定律二，如果政策评估是由独立的第三方，尤其是由对相关政策持怀疑态度的人所进行的，那么，任何对于社会问题所做的政策干预都不会产生预想得到的效果。一般来讲，确定评估主体应依据以下原则：

2.1多元化原则

即评估主体是包括政府部门、企业、公民、第三方等相关利益主体在内的多元体系，由于不同的主体有自身特定的评估角度，同时自身也存在难以克服的评估局限，而由多元化的评估主体参与评估，可以综合考虑各利益主体的合法权益，保证评估的公开性、公正性、客观性，可以提高评估质量。值得注意的是，作为利益相关者之一的社会公众在评估中往往被忽略，而任何一项公共政策的出台或公共工程项目的实施，最终都会影响到社会公众。例如，政府部门的决策往往涉及城市规划、房屋拆迁、移民安置、职工待遇调整、工程选址等问题，这些都与民众的物质利益或身心健康密切相关。因此，在政府制定和评估重大决策的过程中不能仅听取专家的意见，更要考虑到民众的切身利益。江苏省无锡市在建设公共项目时，政府规定公共项目必须由市民投票通过才能进入招投标阶段。据新浪网有关报道，凡是财政投资的公共服务项目均要由利益相关的老百姓投票，根据“少数服从多数"的原则确定实施项目，群众不同意的项目不能上马。这种公民参与决策过程的做法不仅照顾到民众利益，也在一定程度上实现了公民监督。有关研究和实践证明，仅依靠政府官员和专家制定重大决策的做法是失败的，一方面是这种做法提出的决策忽视了社会反应，另一方面，这些政策在面对草根力量的反对时也不可能执行下去。由于在政府在制定重大决策时主要涉及政策制定者（官员）、专家和普通公众，他们对公共政策的风险的分析模式也存在着很大的区别（见表1）。因此，在谈及评估主体多元化原则时，不能忽视民众对风险的认知特点和情绪反应，将民众作为风险评估的重要力量，这样才能提高评估的公信力、可接受性和可实施性。

2.2独立性原则

由于公共政策的制定者及工程项目的承办方与被评估项目之间存在特殊利益关系，在评估中难免会掺杂局部利益和本位主义因素，进而影响评估的客观性。而独立于政府部门的第三方评估机构自主性较强，视野开阔，不易被机构组织的各种因素和框框所限制，能够突破现状，提供前瞻性和创造性的建议。因此社会稳定风险评估应交给独立于政府各职能部门的第三方来做，这样才能保证评估工作的顺利开展，保证评估结果的公平、公正、客观。关于社会稳定风险评估主体的独立性可以借鉴会计制度中的外部审计。另外，国外很多独立的评估机构的成功经验也值得借鉴，例如美国兰德公司。评估只有由独立的第三方来做，才会避免在评估中产生的道德风险问题。

在会计中存在内部审计和外部审计。外部审计是指独立于政府机关和企事业单位以外的国家审计机构所进行的审计，以及独立执行业务会计师事务所接受委托进行的审计。它包括国家审计和社会审计。（刘进宝：《审计学概论》，清华大学出版社。）尽管上市公司基本都设有内部审计部门，然而法律规定，上市公司的会计报表必须经注册会计师审核验证，以确保所披露的会计信息的真实可靠。内部审计报告只能作为本单位进行经营管理的参考，对外不起鉴证作用，不能向外界公开；在外部审计中，国家审计机构发布的审计报告除涉及商业秘密或其他不宜公开的内容外，审计结果要对外公示；社会审计报告则要向外界公开，对投资者、债权人及社会公众负责，具有社会鉴证的作用。由于外部审计的审计人员与管理当局不存在行政上的依附关系，不需看企业的眼色行事，只需对国家、社会和法律负责，在审计中克服了道德风险，因而可能保证审计的独立性和公正性。

2.3专业性原则

社会稳定风险评估事关重大、社会影响广泛，此项工作的开展要求采用专业的技术和方法，选择专业的评估人员。专业评估组织（包括大专院校和研究机构等）拥有专门从事公共政策剖析研究和实践的人才，有利于提高公共政策评估的科学性，且专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点不受政府和小我主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。可以通过市场竞争，引导市场上的科研力量进入风险评估的研究领域，使风险评估的研究和实践紧密结合起来。

通过以上分析可知，在选择社会稳定风险评估主体时，外部评估主体在保证评估的科学性、客观公正性和保证评估结果的公信力方面都由于内部评估主体。因此评估主体的选择一定要多元化，构建包括政府部门、企业、公民、和第三方评估机构在内的多元主体体系。

3管制俘获问题

虽然外部评估在很多方面优于内部评估，但外部评估存在的问题也不可忽视。2001年，存在近百年的安然有限公司由于财务造假丑闻而破产的例子就是市场竞争的严厉惩罚。因此在选择第三方评估机构时，要注重引入市场竞争。

在我国，公共政策和重大工程项目的评估往往是内部评估部门进行的，这就容易造成管制俘获的问题。管制俘获理论从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成的作用和导向的影响，并试图从总体上揭示政府管制的政策的局限性。该理论遵循这样的思路对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析。该理论的重要结论是：受管制企业为寻求垄断采取各种行为，对政府管制高层面上所产生的效用。与假定政府管制当局致力于追求社会公共利益目标的理论相反，政府管制实际上是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者为产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的执法者为产业所俘获（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。

当前，管制俘获理论已经成为对政府管制最具挑战性的诘难。现实中存在很多这样的例子。例如，由教育部组织实施的高校本科教学工作水平评估自2003年实施以来，尽管取得一定成绩，但一直充满争议，因其弄虚作假、劳民伤财等形式主义做法而饱受批评。由于评估主体是政府部门，这就使得高校在评估过程中不得不以满足上级部门的要求为导向，而放弃了以高校自身的发展需要或社会需求为导向，形式主义泛滥。类似的例子还有高校排名。全球很多发达国家每年都会公布大学排名，如美国《新闻与世界

报道》、英国《星期日泰晤士报》、日本《钻石周刊》、加拿大《麦克林》杂志、德国《明镜周刊》、中国香港《亚洲新闻周刊》等每年发布的本国（地区）的大学排行榜。近年来，中国也有很多机构对大学进行了排名，有武书连版的、上海交大版的、人民大学版的、武汉大学版的、中国校友会版的等，这些大都是由民间机构完成的。由官方对大学进行排名，无异于让家长评价自己几个孩子哪个更为优秀，难免过多掺杂个人的偏爱感情，从而使评价显得主观化。与官方相比，民间机构对大学排名更为客观、公正，社会公信力也更高。

4结语

社会稳定风险评估的最终目的要服务于社会管理和社会建设，化解社会矛盾，维持社会稳定。因此，一方面评估结果应尽可能多地提供信息，不仅要包括对社会稳定风险状况的总体评价，还要包括对不同部门、不同阶段、不同类型社会管理能力的评价，以为社会管理和社会建设提供有针对性的依据；另一方面还要将评估结果纳入各级政府绩效考核框架和问责体系内，使评估结果能够反映各级政府社会管理和社会建设的差异，并在此基础上建立奖惩机制。通过将社会稳定风险评估行为纳入领导干部问责体系，可以督促各级政府领导从社会管理创新的系统思维去考虑风险评估工作，积极探索和完善社会稳定风险评估制度，从源头化解重大事项的社会稳定风险。只有这样，评估才能真正做到“有的放矢”，达到其根本目的。

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