* 治理视野下的高度自治权研究

谢忠华

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

自香港和澳门回归祖国以来，香港、澳门居民享受着广泛的民主权利和自由，“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”变成了现实。“一国两制”伟大构想成功实现，开创了一国之内不同社会制度、法律制度共存之先河，为实现祖国的最终统一提供了有力的依据，同时也积累了许多宝贵的经验。考察港澳回归以来的实践情况，可以看到，正确处理“一国两制”下的中央与特别行政区的关系是基本法实施的关键环节。而维护基本法的权威，严格遵循基本法办事是实现港澳地区繁荣、稳定与发展的重要基础，这已经成为中央与特区的共识[1]。与此相关的一个重要理论问题是，对高度自治权内涵的正确阐释，不仅有助于建构特别行政区制度理论的框架，推动特别行政区制度理论的体系化与学科化，而且对于维护国家的主权统一和领土完整，保持特别行政区的繁荣和稳定也具有十分重要的意义。

一、治理视野下高度自治权概念的廓清

20世纪90年代以来，治理理论作为一种新型的政治价值和行政理念，在东西方产生了广泛的影响。治理理论强调一种多元的、民主的、合作的公共行政，认为治理是在既定的范围内各种权力主体运用权威维持秩序，管理公共事务，满足公众需要的行为过程。治理作为一种先进的管理理论，无疑可以为加强特别行政区制度建设，实现国家的良好治理提供全新的视野和思路。而高度自治权作为特别行政区制度的核心要素，理应纳入治理的范畴。从治理角度对高度自治权进行研究，不仅为高度自治权的研究提供了一个全新的视角，而且顺应了时代发展的趋势。高度自治权在范畴上也属于自治权的一种，因此，在界定高度自治权概念的过程中，就无法避开对自治权的阐释，自治权的阐释是界定高度自治权概念的前提。自治权就其字面的解释是自主管理的权力。从历史上看，自治权是伴随着“地方自治”而提出来的，“地方自治”的观念萌生于古罗马时代[2]。从性质而言自治权是公权，即公共权力。它所表示的意志和利益并非是个人的，而是团体的(区域共同体)意志和利益。它要求在某一特定区域内(或共同体内)构成最高政治权威。自治权是一个历史和发展的概念，在不同政法背景下有着不同的政治和宪政涵义。自治权理论和实践，体现了自治权的规律普遍性和国别特殊性的结合。自由主义、民族主义和宪政主义是自治权的基本理念，人权保障、自由平等、民主法治是自治权的基本价值，权力授予的政治决断是自治权的本质，权力与权利的有机统一是自治权的基本形态，权利的赋予、配置和监督保障是自治权的主要内容。它们共同构成了自治权的基础理论、基本内容和制度保障体系，使得自治权得以发展和完善。

我国自治权制度不同于西方语境下的自治权制度，它是与基层群众性自治、民族区域自治相并行的，体现中国特色社会主义特征的新型自治。在宪法学上，地方自治权就是本地方自主处理地方性事务的权能。在单一制结构下，地方享有的自治权不是“先天的”，而是“后天”由中央政府授予的，即中央在不影响国家主权统一行使的情况下，把本来应该由自己管理的地方性事务授予地方政府自主管理，中央只发挥监督作用。自治权的行使以不妨碍国家主权和国家统一为限度，如果地方自治权损害了国家主权和统一，中央就要取消其的这些自治权，所以，任何地方的自治都是有限度的，所谓“完全自治”是不存在的，特别行政区的高度自治权也概莫能外[3]。在大国治理背景下，高度自治权可以经由治理视野加以理解，即高度自治权是指在不影响国家主权和统一的基础上，特别行政区依据宪法和基本法规定的高度权限，自主地管理本行政区内部事务的权限。高度自治权是中国自治发展的新形态，蕴含着博大的政治智慧、变通的宪政思想、开放的权力配置、有力的实施监督。高度自治权是中国自治权理论和实践发展的新形态，它既体现自治权发展的一般规律性，同时又在基础理论、制度体系、规范构造、实践运行、监督保障上，有着自己的内容和特色。

二、特别行政区制度与高度自治权的辩证关系

特别行政区制度是我国国家管理体制中的一项重要制度，对于解决中国历史遗留问题、保持特别行政区的长期繁荣和稳定、实现国家完全统一、促进两岸四地的融合，以及实现中华民族伟大复兴有着重大意义，对于世界各国解决历史遗留问题也有着积极的借鉴意义。从权力配置的角度而言，特别行政区享有哪些高度自治权、中央与特别行政区如何分权、中央如何调控特别行政区所享有的高度自治权，构成了特别行政区制度的核心，因此，高度自治权构成了特别行政区制度的实质内涵。而高度自治权的内容，都是由高度自治权的法律内容来规定的。按照宪法、香港基本法和澳门基本法的规定，中央享有设置、筹备、外交、防务、决定和宣布特别行政区进入紧急状态及其他权力[4]。特别行政区保持原有的制度长期不变，实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和审判权等。特别行政区制度与高度自治权是包含与被包含的关系，二者有着极为密切的联系。概而言之，高度自治权是特别行政区制度的核心要素，而特别行政区制度是高度自治权的载体。离开高度自治权就无法体现和实践特别行政区制度，脱离特别行政区制度谈高度自治权就会因为没有实践的制度载体而沦为空谈。

(一)特别行政区制度是高度自治权的载体

特别行政区制度是特别行政区高度自治的制度载体，是由《宪法》《基本法》所确定的，享有各项自治权力和权利的基本政治制度[5]。《基本法》是特别行政区制度的法律渊源和权力来源。高度自治权的组织形态、实施范围、表现形式及其监督保障是特别行政区制度的主要内容。特别行政区制度是高度自治权的载体，特别行政区制度实施的过程就是高度自治权实践的过程。“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人类交往的人为的约束。”[6]基本法就是游戏规则的集中体现，高度自治权则是其具体内容，两者紧密联系，不可偏废。这两者的紧密关系和重要性体现在港澳《基本法》的结构上，特别行政区高度自治权规定在《基本法》第一章总则中。从整体看《基本法》共有十章和三个附件，第一章规定的是最重要、最基本、最原则的内容，整体上对其余各章起到提纲挈领的总括作用，使基本法体例清晰、纲目分明、前后连贯、相互呼应。同时，还对其他各章起到指导的作用，其基本原则将贯彻全部基本法中[7]。也就是说，特别行政区高度自治权也要统摄和覆盖各章，其基本的理念、原则和规范等都必须在中央与特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、科教文卫、对外事务、基本法解释和修改，以及三个附件中得到严格的贯彻实施。从第一章总则的结构看，第一条是主权条款，指明特别行政区是中国不可分离的部分，紧接着第二条就是高度自治权条款。主权条款和高度自治权条款的前后相随，既反映了两个条款的内在关系，也突出高度自治权的重要地位和作用。

(二)高度自治权是特别行政区制度的核心要素

特别行政区高度自治，是由特别行政区、自治权和自治机关三个要素组成。特别行政区既是高度自治的主体，也是高度自治的区域。没有自治权，特别行政区和自治机关就失去了存在的必要和依据。特别行政区也无所谓“特别”，而成为一般意义上的地方自治。从这个意义看，高度自治有两个重要方面，一是高度自治意味着特别行政区实行不同于内地的社会、经济、文化等制度。这种历史和现实的客观存在，既是“一国两制”的出发点，也体现了“一国两制”的政策和方针，实现了单一制主权国家内部两种完全不同的社会制度和经济制度的共存。二是高度自治是一种程度极高的自治。在《基本法》授权范围内，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这种自治属于地方自治，自治主体是特别行政区。自治权既高于我国民族区域自治的内容和范围，也大于很多联邦制国家的组成单位。而高度自治权的主体、形式、范围、监督和保障等构成了特别行政区制度的主体内容。这是由《宪法》《基本法》及其他法律规范共同确立的。高度自治权力和高度自治权利是授权性的具体表现形式，权力的授予、权利的保障统一在特别行政区制度运行当中，权力的运行和监督是手段和方式，权利的保障和维护是价值和归宿。权力既要通过权利理论来赋予其合法性、正当性，也要依赖权利监督来保障权力运行的方向、手段和目标。

三、“特别行政区治理”：高度自治权的核心意义

随着公共领域的扩大和国家管理方式的不断民主化、法治化、社会化，“治理”已经代替“统治”、“管理”成为国家管理体制中新的关键词。“治理”概念的出现，以及政治学、法学、公共管理和国际关系等学科出现的“治理转向”，顺应了国家管理体制民主化、法治化和社会化的趋势[8]。如前所述，在大国治理背景下，高度自治权可以经由治理视野加以理解，它是中国自治发展的新形态，蕴含着博大的政治智慧、变通的宪政思想、开放的权力配置、有力的实施监督。

(一)特别行政区治理是授权自治

特别行政区的高度自治仍是地方自治，但自治程度比一般地方自治都高，因此叫高度自治[9]。所谓高度自治权性质，就是指高度自治权的根本性质，即高度自治权的本质。由于特别行政区的高度自治权源于中央政府基于国家主权而给予特别行政区的授权，港澳特别行政区没有固有的权力或剩余的权力，因此，特别行政区高度自治权的本源性即是其授权属性，特别行政区自治是授权自治，而基本形态是高度自治权力和高度自治权利。这既是特别行政区高度自治运行机制的客观反映，也是特别行政区高度自治法定化内容的具体表现，并因此而构成以中央授权为本源，又以特别行政区高度自治权力和高度自治权利为基本形态的高度自治权体系。授权性是特别行政区高度自治权的本质属性。它强调特别行政区的高度自治权源于中央基于国家主权权力的授权。

需要指出的是，由中央权力下放而形成的高度自治权，绝不能等同于国际法上的自决权。近期某些政团组织主张港人拥有(独立地)决定自己政治地位的权利(国际人权公约中的自决权)，要求加快普选进程。但是，国际法上的自决权主张并不适用于特别行政区。因为传统自决权是指殖民地人民的独立权或者一国国民整体的自我管理权。国际法上的自决权并不适用于国内地区性人民团体和族群拥有针对国家的革命权。个别国家实践中主张适用内部自决权的个案显示，这种主张通常是以民主革命的方式为颠覆政府提供依据。在现代政治理论和宪法理论中，实质性的革命，无论以何种形式和理由出现，都被认为是对既定秩序的破坏[10]。因而，这种主张在主权国家控制范围内根本无法得到承认。

(二)特别行政区治理是新型的地方治理

特别行政区政府较中央人民政府而言属于地方政府，但它又区别于我国其他省、市、自治区的地方政府。特别行政区实行的是资本主义制度，并享有高度的自治权。如前所述，在“一国两制”框架下，特别行政区所享有的高度的自治权，在行政权、立法权、司法权、外事权、财政权、预决算权、货币发行权等方面不仅远远超过了我国的其他省、市和民族自治地区，甚至也超过了许多联邦制国家中成员国政府的权限[11]。特别行政区是我国享有高度自治权的地方行政区域，这就使得中央政府与“一国两制”下的特别行政区政府的关系不同于中央政府与内地各省、自治区、直辖市政府的关系，它是一种新型的中央-地方府际关系，表现出一种特殊性。

从本质上讲，特别行政区制度是一种在单一制国家内的局部分权体制，也就是一种具有地方特性的独具中国特色的地方自治体制。地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”[12]。 “地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己事务的政治制度。”[13]特别行政区就是由国家授权，在港澳地区实行高度自治，设立自治机关，行使自治权。国家是特别行政区治理的发动者，发动形态为国家的宪法和法律，特别行政区治理的发动形态是特别行政区治理的基本法。高度自治权能否真正落到实处，关键在于中央与特别行政区在国家权力上的划分。这样就必然涉及权力划分的原则、权限、方式等问题。

从逻辑上说，高度自治权的权限在单一制的国家结构中，应该是一种一般地方国家机关不能享有或没有的权力。如果设定的高度自治权限也是一般地方国家机关享有的权限，那就是一般的普通权力，而无所谓高度自治权了。从本质上讲，特别行政区的自治机关，既享有一般地方国家机关的权力，也享有一般地方国家机关不能够享有的自治权力。如果从权限量度上给定一个区间，以我国具体情况形象地说，高度自治权既应该是一种大于一般地方国家机关和经济特区的权力，又是一种大于民族区域自治权的权力。因此，特别行政区对自治机关的高度自治权的设定，应该是设定一般地方国家机关享有的普通权力以外的、由自治机关独享的新型权力。

如前所述，特别行政区制度是为解决特殊问题而设置的，更明确地说，就是为了以和平方式，按照“一国两制”的方针，解决台湾、香港和澳门问题，实现国家统一，相应地，只有台湾、香港和澳门能实行特别行政区制度，享有高度自治权。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此规定应理解为特别条款，而非一般性条款。也就是说，全国人民代表大会不可在中华人民共和国境内随意选择某城市或地区设立特别行政区，授予高度自治权。否则，我国的国家性质将有可能发生质的变化，中国社会主义的主体地位也失去了宪法保障。这就说明，“一国两制”不是划分中央与地方权力分配的一般原则，而是处理中央与特殊地区即“台湾”、香港和澳门的关系的方针，即“一国两制”是特别行政区制度的核心思想，“爱港澳人”治理港澳是特别行政区制度的主体，高度自治权依法施行是特别行政区制度实现的途径。所有的关键，就是要实现国家统一，维护主权完整，促进港澳地区社会稳定、经济繁荣。

(三)特别行政区治理是法律治理，中央与特别行政区呈现一种法制化的关系

众所周知，我国是单一制国家体制，国家权力集中于中央政府，地方各级政府统一服从中央政府的管辖。而特别行政区治理只是国家治理结构的子系统，这就决定了特别行政区地方建设必须要与国家的治理结构相匹配，受国家宪政体制的制约，不能逾越国家宪政体制设定的边际，不得违背授权的目的。特别行政区治理要遵循《宪法》和《基本法》的规定，依法治理。基本法是“一国两制”方针的法律化、制度化，保障特权的高度自治要求中央政府和特区共同遵守基本法，尊重基本法所规定的权力下放的精神和范围，确保高度自治在法定的范围内、按照法定程序实施。总体而言，从基本法有关规定来看，中央授权特别行政区实行高度自治有两个目的，一是维护国家的主权统一和领土完整，二是保持特别行政区的繁荣和稳定。如香港《基本法》第17条第3款规定：“全国人民代表大会常务委员会在征询所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条规，可将有关法律发回，但不作修改，经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。”第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

(四)特别行政区治理属于社会治理

特别行政区治理，就是以中央与特别行政区利益上的对立作为解决中央与地方关系的观念前提，发展和确保特别行政区高度自治权的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重特别行政区公民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。因为“在政治生活中并通过政治生活，人的真正的个性可以在各种责任(分担商讨和执行公共决策等任务)的总体中培养起来，这些责任鼓励他们去看清什么东西对他们来说是好的，对一般的他人来说是符合愿望的”[14]。一方面，鉴于特区慈善与社会服务团体十分发达，加之这些服务团体承担为特区民众提供各种服务的历史传统与经验，特区政府应加大对这些社会团体的财政支持，积极借助于电视新闻、报纸等新闻媒体和网络平台推动电子政务，使大众的利益得到充分的表达，增强特别行政区民众政治参与的积极性。另一方面，健全和完善公民政治参与的监督机制。推行政务公开，提高政治透明度，扩大公民的知情权，加强对违法失职行为的查处力度，提升公民政治监督的积极性。要加强法制建设，使民主制度化、法律化。充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，用宪法和法律来保护公民的民主权利并约束其非理性行为，使公民在行使政治权利时有法可依，有章可循，理性爱港爱澳。同时，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，使特别行政区宪政与国家宪政结构相匹配，同时它的完善与建设有赖于国家治理结构的建设与完善。

参考文献：

[1] 吴天昊.特别行政区高度自治权：是权力而非权利[J].法学，2012(12)：62-68.

[2] 黄志勇.港澳基本法要论[M].广州：暨南大学出版社，2012：77.

[3] 王振民.中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析[M].北京：清华大学出版社，2002：180.

[4] 国务院发展研究中心港澳研究所.香港基本法读本[M].北京：商务印书馆，2009：42-53.

[5] 童之伟.特别行政区制度已成为我国基本政治制度[J].政治与法律，2011(4)：56-65.

[6] 姚 洋.制度与效率——与诺斯对话[M].成都：四川人民出版社，2002：78.

[7] 肖蔚云.论香港基本法[M].北京：北京大学出版社，2003：289.

[8] 周叶中，刘文戈.论特别行政区制度的“治理转向”[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2013(6)：49-54.

[9] 王叔文.澳门特别行政区基本法导论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1994：115.

[10] 程 洁.中央管治权与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架[J].法学，2007(8)：61-68.

[11] 徐 凌，刘佳玉.论我国特别行政区政府权力配置体系的特殊性及其启示[J].学术论坛，2009(2)：108-111.

[12] [日]杉原泰雄.宪法的历史[M].北京：社会科学文献出版社，2000：187.

[13] 郑贤君.地方自治学说评析[J].首都师范大学学报：社会科学版，2001(2)：53-59.

[14] 董 韦.我国公民参与的形式与秩序[J].太原理工大学学报：社会科学版，2011(3)：52-55.