* 地方政府债务绩效管理：评价机制与实施基础

薛 菁

(福建江夏学院 会计学院，福建 福州 350108)

《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但实际的情况却是，各地区、各层级的地方政府都在不同程度上举债。在 2005 年之前，地方政府债务主要因财政收支存在缺口而被动形成，地方政府债务问题主要与县乡财政困难联系在一起，县乡政府或有负债规模逐渐超过直接负债，债务规模庞大且结构分散[1]。2008年国际金融危机后，地方政府融资平台如雨后春笋，地方政府债务成因主动化，债务规模进一步扩大。2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级政府性债务情况进行了审计。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元[2]。此外，中央还在 2009 年、2010 年连续两年每年代发了2 000 亿元地方债，2011年经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2013年试点扩展至江苏和山东两省，打破了中央对地方政府不得举债的禁令。在此背景下，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，使债务管理成为地方政府管理的一项新内容。地方政府债务管理的核心是寻求一条既能有效利用地方政府债务又能控制好地方政府债务风险的路径，而以绩效作为工具来实现地方政府债务风险控制和提高债务资金使用效率是其中的重要一环。

绩效导向下的地方政府债务管理即地方政府债务绩效管理，是指地方政府对其所承担的债务，结合所拥有的资源及产出绩效水平，进行风险识别并实施有效控制，以最大限度减少债务风险损失，提高政府融资计划可靠性、债务规模合理性、债务偿还及时性，是保证政府可持续发展能力的一种管理活动。它既是政府债务管理的创新，也是地方政府绩效治理的一个新内容，其研究具有积极的现实意义。

一、地方政府债务管理需树立绩效理念

(一)地方政府债务收支特征要求注重绩效管理

与政府其他收入形式相比，政府举债所取得的收入不具有所有权，只拥有一定时期内资金的使用权，将来不仅要归还本金还要支付利息给债权人。从性质上说，公债就是政府与社会成员之间的一种资金融通活动。债务的有偿性使得政府债务收入的使用必须注重绩效。在我国，政府债务的收支不在预算表中反映，这意味着政府的债务规模不是通过法律形式预先规定的，而是由政府根据财政资金的余缺状况和社会承受能力灵活地加以确定。失去了预算的约束，绩效成为政府债务规模合适与否、使用有效与否的重要评判标准。因此绩效是政府债务管理中一个绕不开的话题。

与中央政府发行的国债相比，地方政府债务有其特有的特点。(1)由于《预算法》限制，当前地方政府债务多为或有债务、担保债务(地方融资平台所形成的担保债务构成现阶段地方政府债务的主要形式)；(2)不同于国债在“金边债券”背景下新债还旧债的偿还方式，地方政府债务以信用作为偿债担保，以土地等资产作为抵押品，偿债来源不确定因素较多，债务承受能力较差；(3)国债一般通过发行债券或借款的方式筹集资金，具有严格规范的审核程序和明确的资金用途，而地方政府举借的债务，除中央代地方政府发行的债券和国债转贷资金外，审核程序较简单，资金用途较宽松。这三个特点使得地方政府债务管理更要借助绩效工具实现债务控制，防范和化解债务风险，提高债务资金使用效益。

(二)地方政府债务管理中存在的问题要求建立以绩效为导向的地方政府债务管理机制

1.地方政府债务管理中的道德风险。主要表现在两个方面：一是地方政府缺乏还款的激励，即学者所说的“公共池”问题。借债有利于地方政府对中央的转移支付资金展开竞争，而且中央政府是地方政府债务的最后担保人。债务成本的外部化鼓励了地方政府多支出、多借债。二是软预算约束导致的风险。在没有预算约束的情况下，如果没有绩效目标，作为预算资金决策者和管理者的地方政府可能会把债务管理重点放在满足合规性的前提下追求地方政府自身利益的最大化，谋求地方短期发展和自身政绩，这使得财政机会主义行为不可避免，资金使用者没有节约资金和将支出资金的数额与产出相联系的动力[3]。

2.地方政府债务使用中的错配问题。多数国家要求地方政府在举债时遵守马斯格雷夫的“黄金规则”，即地方政府举债只用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口[4]。在我国，由于缺乏具有实际操作意义的地方政府性债务管理规定、还贷准备金制度、风险控制机制、债务资金绩效评价体系等，无法实施“成本与效益”的监督，出现了地方政府债务资金流向与结构、使用的错配问题，如地方政府举债资金闲置，将债务资金投向高能耗、高污染、产能过剩、低水平重复建设项目，或投向难以产生现金流的公益性项目。由于举债项目收益无法“供养”债务本息，使得部分地方只得以出让土地收入为偿债担保，可能会走入发新债偿旧债的“死循环”，债务偿还风险高。中华人民共和国审计署2013年第24号公告中指出：受审计的部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。至2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8 975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。

二、绩效导向下地方政府债务管理的核心——建立科学的绩效评价体系

绩效在牛津现代高级英汉词典中被解释为执行、履行、表现、成绩。1995年Terry Fenrick提出“3E”绩效评价标准，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)，1997年福林在“3E”基础上增加了公平维度(Equity)，“4E” 成为衡量政府管理绩效的重要标准。我国已有多位学者对政府管理绩效进行了研究，各级地方政府也设立了一些具体指标对当年的政府支出绩效进行评价，但都是围绕财政支出的，很少针对地方政府债务资金进行评价。本文拟以绩效管理理论为基础对地方政府债务管理绩效评价体系进行初步探讨。

(一)建立地方政府债务管理绩效评价体系应注意的问题

1.评价内容要系统、全面。微观经济组织的效益评价只关注直接的投入和产出，以获取收益最大化为评价目标，而地方政府债务绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出，支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币度量的政治效益和社会效益，它追求的最终目标是社会福利最大化[5]。因此政府债务支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂，债务绩效评价指标的设置要力求综合反映债务资金的使用效率和效果，追求整体与局部的统一、长期与短期的统一，宏观、中观和微观三个层次的统一。

2.评价实施过程要科学。地方政府债务绩效评价体系的设计要以政府债务的理论为指导，适应地方政府债务的特点，评价主体的选择、评价流程的设计、评价指标的选取和分类、数据的收集和分析要符合现代绩效管理理论的要求。

3.评价结果的有用性。绩效评价不是形式，必须实实在在地为提高地方政府债务管理水平服务。因此在评价中要尽量使用国际上通用的定义、名称和计算方法，保持指标的相对稳定性，保证绩效评价的结果具有横向(不同地区)和纵向(不同时间点)上的可比性。而且要善于利用评价结果，从中找出评估地区存在的问题，寻求绩效改进的对策。

(二)地方政府债务管理绩效评价指标的设置

从经济性、效率性、效果性和公平性四个绩效评价标准出发，设计地方政府债务管理绩效评价指标见表1。

表1 地方政府债务绩效评价指标

经济性指标，表现为成本和支出的最小化、债务的风险可控性、地方政府债务的承受能力等，可以设置偿债率(当年债务还本付息额与当年地方财力的百分比)、短期债务比率、债务逾期率(当年到期而无法还本付息债务额与当期到期全部债务额的百分比)、借新还旧债务占债务总额比重(当年为还旧而新借债务额与当年债务总额的百分比)、本期新增债务拖欠率、拖欠债务本期偿还率、偿债准备金是否适当等作为具体评价指标。效率性指标，表现为债务资金的使用效率、配置效率和管理效率。使用效率通过“债务项目的投入收益率”(债务项目运行寿命期内产出总额与债务项目全部投资额的比率)等指标反映；管理效率通过债务管理行政开支、债务管理制度完善度和管理程序规范度、债务纠纷发案率、债务信息披露制度的完善度等指标来反映；配置效率通过“债务资金投入各项目的竣工率或结项率、需要满足度”等指标来反映。效果性和公平性指标，反映了地方政府债务支出的外部效应，对经济、社会、政治、文化、分配等影响，可设置地方债务规模变化与GDP变化、就业率变化、CPI指数变化、民间投资规模变化、产业结构变化、居民幸福感指数变化的比例关系等指标来反映。

最后，在建立指标体系的基础上进一步构建地方政府债务绩效评价模型，运用适当的计量方法如因子分析法等，科学确定各大类指标及内部各具体指标的权重，运用于地方政府债务管理和风险控制的绩效评价。

三、地方政府债务绩效管理有效实施的环境基础

债务支出绩效评价体系的建立只是绩效管理的开始，地方政府要将债务绩效管理工作向纵深推进需要预算、会计、信息、人员等多方面的配合。

(一)建立债务预算

政府预算是政府在一定时期内预期收入与支出的计划。政府债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算统一管理，通过预算工具使地方政府明确其自身资产负债状况与负债风险大小。当然简单地将债务信息载入预算并不是地方政府债务绩效管理的目的。绩效导向下的债务控制要求债务预算的编制要满足以下要求：一是内容完整，包括显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务在内的全部债务收支要统一纳入预算管理，按债务余额的一定比例提取的偿债基金也应纳入预算管理。二是实行绩效预算，当期地方政府债务的产生是由于当前地方政府可使用财政性资金的不足，当期债务需用未来的税收偿还，因此债务预算要以绩效为导向，促使地方政府在债务资金的使用上变得更加慎重。三是将权责发生制引入预算。权责发生制的预算编制，通常是指按照以权责发生制为基础的财务会计准则记录预算收入和成本。它克服了传统的收付实现制下收到和付出现金的同时记录收入和开支，而不考虑政府何时实现收入、耗费资源或增加负债的缺陷[6]。权责发生制下的地方政府债务预算报告能完整无误地反映出地方政府借款及资金变动、使用情况，为债务绩效管理提供初始的依据。

(二)实行以权责发生制为导向的政府债务会计制度

绩效导向下的地方政府债务管理迫切需要地方政府债务会计能够取得突破性的进展，建立良好的政府财务信息平台，为绩效治理的实现提供坚实的基础。权责发生制的会计制度就是一种与政府债务绩效管理相适应的会计制度。在权责发生制这一会计基础下，政府发生的费用或支出，无论是否有现金支出，都得作为费用、支出或债务处理，这样使费用和支出不能向未来转移，从而避免隐性债务藏而不露。地方政府债务的显性化使债务支出绩效管理处于一个更加现实、完整的环境中，使绩效治理更具人性化和可操作性。而且地方政府债务绩效评价指标的计算需要数据基础，根据权责发生制确认的债务信息是前瞻性信息，可以满足地方政府债务绩效评价的需要。

当然将权责发生制引入政府会计，不可能一蹴而就，地方政府的隐性债务不能完全纳入财务报表中，但这并不意味着可以对地方政府隐性债务放任不管，可先将其纳入财务报表披露的范围之内，多维度、分部门和地区、分类型地进行披露，并且与各个部门的责任、权力、业绩相挂钩，进行纵向、横向的比较，真实地反映债务使用绩效。

(三)建立地方政府债务管理信息披露制度

建立债务披露制度有赖于地方政府债务风险的内涵、外延、种类、指标体系、风险标准等的合理确立，因此它既是债务绩效管理结果的一种延伸，同时也为下一轮的绩效管理提供依据。增强地方政府债务管理透明度的必要条件是建立地方政府债务信息披露制度，让一个项目的举债必要性、项目收益、举债政府的偿债能力等都可以从地方政府公开的债务信息中获得，迫使地方政府谨慎举债，慎重投资，注重债务使用效率和效益，从而改善地方政府的负债规模和结构，进而减少债务风险。

地方政府债务管理信息披露制度包括三个内容：一是向上级政府的披露制度，二是向人大机关的披露制度，三是向公众披露的制度。地方政府债务管理信息披露制度的基础是建立地方政府债务管理信息系统，做好债务数据的搜集工作，按时进行数据更新，分析和监控地方政府债务变化情况，跟踪反馈政府债务风险的动态。

(四)确立多元绩效管理主体

地方政府是由地方政府管理者来操纵的，地方政府管理者是“经济人”，“经济人”的特性使其有时会因个人利益而损害社会整体利益。这个问题在地方政府债务绩效管理中同样存在。因此，一方面地方政府债务绩效管理离不开地方政府管理者的参与，他们是地方政府债务管理实现善治的内生动力，另一方面又不能将他们作为唯一的主体，需引入社会公众、社会中介组织等共同参与管理，综合考虑各方评价结果，使评价结果更加公正、全面。在确立多元地方政府债务绩效管理主体时，借鉴先进的政府绩效管理理念和工具，如360度绩效管理工具(也称全方位与多维度的绩效评价)。

参考文献：

[1] 刘尚希，邢 丽.从县乡财政困难看政府间财政关系改革——以西安贫困县为案例[J].地方财政研究，2006(3)：13-17.

[2] 2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果[EB/OL].[2013-06-10].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n199250/3291665.html.

[3] 韩增华.地方政府债务风险管理的机制性缺陷与克服：改进预算过程[J].地方财政研究，2012(3)：15-18.

[4] 张华强，陈梦华，陈 颖.地方政府债务管理框架：国际比较分析及中国政策选择[J].海南金融，2012(12)：20-25.

[5] 宓 燕.地方政府债务绩效评价指标体系研究[J].经济与管理，2006(12)：64-67.

[6] 薛 菁.公共财政受托责任视角下政府预算的权责发生制改革[J].税务与经济，2011(2)：22-25.