破除垄断：改革中鏖战

张锐

要“使市场在资源配置中起决定性作用”，必须“创造竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，建立公平开放透明的市场规则……”

——摘自十八届三中全会公报

一个幽灵，一个垄断幽灵在市场的上空徘徊……，而紧追着过往近150年中忽隐忽现的垄断魔影，借助于法律之剑和产业政策的力量，人类阻击与反击垄断的势能也在与日俱增。特别是在改革风云再度激荡、市场化脚步大幅提速的现今中国，普通百姓凝聚于垄断身上的诟病与破除之声层层乍起，决策者迈动的改革步伐异常铿锵和清晰，中国市场未来能够创造的制度性变革红利令人怦然心动。

经济的负能量

虽然垄断是一种全球化的市场生态，但对于从计划经济体制中走过来的中国而言，垄断的发生和存续似乎有着更深厚的制度根基以及与此相匹配的政策土壤。正是如此，从石油到电力，从电信通讯到铁路运输，从银行服务到烟草贸易，人们不难捕捉到繁芜丛生的垄断图景，特别是在资源性垄断和行政性垄断大行其道的倒逼力量作用之下，中国经济不得不承接巨大机会成本的倾轧与折磨。

过去30多年中，中国民营经济从没有放弃为拓展自己的空间而进行的苦苦努力，但其生存仍然难以逃脱强大垄断力量的挤压与蚕食。据中国企业联合会、中国企业家协会发布的《2013中国企业500强》专题报告显示，2012年中国移动净利1293亿元，中国石油净利1153亿元，中国工商银行净利2385.32亿元，三者相加超过了前500家民企的净利总和（4238.44亿元），而在中国企业500强的座次上，前30名全是国有企业，民营企业入榜500强的数量在过去10年中仅增加一家，共37家。国企对民企“挤出效应”的直接结果是民间资本的被边缘化。数据显示，最近5年中，民间投资占全社会固定资产投资的比重总体呈现逐渐下降趋势，增速从5年前的35%降低到目前的24.8%。

无论从市场份额还是对竞争的排挤程度，能源领域的中石油、中石化、中海油堪称是不折不扣的垄断化身。然而，如此强势的市场地位却并没有引起公众丝毫的敬畏，按照中石化新闻发言人吕大鹏的公开表述是，仅2012年，中石化日均被骂就达到639人次。当然，出现这种结果并不令人奇怪。据天则经济研究所的专题研究报告显示，从2000年到2011年的10年时间中，“三桶油”通过对原油进口的控制，导致石油垄断企业之外的其它炼油企业开工率严重不足，因此每年损失约3000多亿元销售额，同时垄断石油公司少交利润14701亿元。匡算起来，天则认为，中国石油行业的行政垄断体制给全社会带来的损失在10年间达34770亿元。

中国移动、中国电信和中国联通三大巨头对电信与通讯行业从制造到渠道的垄断相对于全球其他国家市场而言可以说是登峰造极，其结果不仅抑制了全行业的发展速度，而且直接损害了消费者的切身利益。据全球最大CDN服务商Akamai Technologies发布的《互联网状态报告》显示， 目前全球平均网速为2.9Mbps，而中国内地的上网速度仅为1.6Mbps，排在全球第94位，同时，DCCI（互联网数据中心）公布的比较数据表明，中国内地固网宽带用户上网1M带宽每月费用为13.1美元，实际支出是越南的3倍、美国的4倍、韩国的29倍、中国香港的469倍。

凭借着政策营造出来的贷款优势地位以及传统的存贷利差收入，中国银行业的“暴利”色彩格外炫目。财报显示，过去一年16家上市银行归属于母公司股东的净利润合计1.03万亿元人民币，同比增长17.36%，但同期A股全体上市公司的净利润只有1.92万亿元，同比增速仅0.59%，银行对实体经济的掠夺与挤压可见一斑。据国家发改委的调查结果显示，由于银行业的强制性乱收费，中国企业的贷款成本上浮了15%至20%。

收入分配差距的日益扩大越来越受到广泛诟病，而垄断行业则是拉大收入差距的重要“元凶”。资料显示，中央企业占全国职工人数的8%，但工资和福利收入却占50%以上；国家统计局数据显示，2012年城镇非私营单位职工年平均工资46769元，城镇私营单位年平均工资28752元，同期央企职工工资是城镇非私营单位职工年平均工资的2.4倍，是城镇私营单位职工年平均工资的3.8倍。中国城乡居民收入差比从5年前的2.78倍上升到如今的3.33倍，奇高的城市垄断行业职工收入功不可没。

腐败的紧密连体

垄断是一种市场行为，腐败是一种政治恶症，二者分存于不同的领域，但空间上的距离并不能阻隔它们之间的勾连与结合。尽管我们在垄断与腐败之间划上等号有失偏颇，但将垄断归为腐败之因却不容置疑。特别是在中国特定的政治与商业环境中，垄断事实上已经沦为腐败的培养之基和发酵之母。

国有企业不一定是垄断企业，但垄断企业一定是国有企业，而国有企业的产权安排与布局恰恰成为了腐败得以丛生和蔓延的重要制度病灶。虽然国有企业在法律上被界定为全民所有的企业，但全体公民事实上无法行使作为投资人的任何权力，而且由于“搭便车”心理，全民都存在履行股东权力的懒散和怠惰行为，因此，国有企业全民所有实际上不归任何一个人所有；虽然从10年前开始国家就成立了国有资产监督管理委员会，以试图明确出资人和监管者的身份，但由于国资委并非人格化的主体，国资委的官员不可能像关心自己的财产一样关心国有资产，国有企业的所有者事实上仍处于空缺和虚置状态，各种侵吞、瓜分和廉价变卖国有资产的行为从而导致国有资产流失的结果由此愈演愈烈。据不完全统计，最近10年，国有资产的损失量每年高达5000亿至6000亿元，约为当年GDP的6%至8%。

特别需要强调的是，在失去实质性监督的前提下，国有企业的垄断程度越高，就意味着内部人控制的程度就越高，质言之，垄断与腐败保持着绝对的正比关系，垄断越大，腐败的几率就越大，涉贪资金就越巨。以中石油和中石化为例，“两桶油”不仅把持着原油的进口权，而且完全控制了原油提炼和销售的口径，因此，从哪里进口？以什么价格进口？全是石油公司的老总说了算，至于以什么价格批发给下游销售商，也还得看老总们的脸色。结果似乎并没有出于人们的意外。在中石化董事长陈同海以受贿近2亿元领死缓4年之后，原中石油董事长蒋洁敏在国资委主任任上因严重违纪已被免职正接受组织调查，而在蒋洁敏之前，中石油先后有四位高管落马。

“用别人的钱，办自己的事，既不讲节约，也不讲效率”是诺贝尔奖金获得者、经济学大师弗里德曼对于全民所有之下中国国有企业尤其是中央企业资本管理失范的生动描述。观察发现，在诸如能源、烟草等垄断行业侵蚀、瓜分国有资产等重大恶性案件频发的同时，各种盲目投资和胡乱撒钱的渎职性腐败行为也层出不穷。据国家审计署的公开报告，中化集团投资开发的6个海外油气田项目中有3个累计亏损1526.62万美元，其所属中化国际等3家企业在江苏太仓投资的5个项目累计亏损1700万美元；无独有偶，中石油曾动用近万人开展“海拉尔大会战”，但耗资15亿的结果却打了几百口空井，而三峡集团投入10.68亿元建设的两座抽水蓄能电站目前已暴露出巨大的损失风险。可惜的是，这种垄断行业较为严重的渎职性腐败还并没有引起决策层太多的注意。

值得警惕的是，在中国，由于权力资本的寻租冲动非常强烈，商业资本又具有与权力勾连与联姻的渴望，彼此间的吸引力很容易形成腐败的连体，而其最高形态就是垄断力量与行政审批力量的结合，两股力量的紧紧缠绕，在强化市场垄断格局的同时，也顺利完成了对垄断利润的瓜分。刘志军在主政铁道部期间，曾先后安排铁道部运输局原副局长苏顺虎给山西商人多次特批车皮计划，而丁书苗则通过倒卖车皮计划从事煤炭经营，在短短5年时间中获利4.4亿元。上行下效。刘瑞扬在执掌铁道部运输局车辆部期间，通过货车零配件以及多种新设备的招标与准入资质的审批特权，将铁路线上所有FIRD（电子标签）交由远望谷和哈威克两家公司提供，很多企业的产品即使价廉质优，也都无法得门而入。当然，刘瑞扬从“合作者”身上也捞得盆满钵盈，检查机关仅在其办公室就搜出了近4000万元人民币的财物和八个房产证。显然，除了国有企业凭借特殊身份铸就垄断金身从而建筑起腐败高地外，私营资本也可以在各种权力资源的庇护之下登上垄断市场的显位，并为腐败的滋生源源不断地输送着营养与血液。

激活变革的动能

对三星等6家国际大型液晶面板生产企业的价格垄断开出3.53亿元罚单，对茅台、五粮液维系高端价格体系处以4.49亿元的罚款，对合生元等6家乳粉企业限制竞争行为作出6.7亿元的处罚，对老凤祥等5家金店价格垄断行为课以1000多万元的罚没……，整个2013年里由国家发改委等权威机构射出的反垄断之箭可谓支支带风，以致人们将《反垄断法》已经落地5年的2013年称为“反垄断元年”。让民众期待的是，国家发改委反垄断局负责人通过权威媒体发出声音：与老百姓密切相关的石油、电信、银行、医药和汽车都将进入发改委反垄断调查的下一个目标范围之内。

必须承认目前政府相关部门零星发起的反垄断行动并未达到实质性深入。垄断主要分为横向垄断和纵向垄断两种形式。横向垄断指的是同一行业内有竞争关系的多家企业横向联盟以达到市场优势地位并以此来排除、限制竞争的行为，比如中国联通和中国电信的宽带接入垄断；纵向垄断则指同一产业或品牌中处于不同经济层次、无直接竞争关系的商家之间通过某种联合所实施的排除、限制竞争的行为，其中最普遍的表现形式是生产商通过合同约定、直接或变相罚款、扣减返利、限制或停止供货等操纵下游经销商转售产品的价格。显然，官方开展的反垄断时下更多地停留在纵向层面，而百姓诟病的横向垄断依然未有所动。

《反垄断法》诞生5年来，4年中几乎没有任何作为，是现实中反垄断难以深入和垄断行为未能得到纠正和有效遏制的制度性归因，这种结果又多少与中国反垄断架构有关系。观察发现，目前商务部、国家发改委和工商总局都负责对垄断行为的调查，“三龙治水”的结果难免会使实际执法陷入尴尬，如价格和非价格的执法权被分别授予了发改委和工商总局，而不少的案件既有价格操纵之嫌，也有非价格的作用之因，在这种情况下，不仅可能出现踢皮球现象，而且导致执法撞车或真空失管结果。不仅如此，中国三家反垄断行政机构中的工作人员加起来不足百人，而美国联邦贸易委员会反垄断局一个机构就有两千多人，财政预算大约4亿美元。对比之下，无论是人力还是财力，目前中国都难以聚集起反垄断的强大势能。因此，依时依势修改《反垄断法》，同时塑造相对独立、统一强大的执法机构，并相应建立起对行政部门立法与执法的反垄断审查制度是中国反垄断首先必须突破的主题。

必须承认，与《反垄断法》威慑性不力相匹配的是执法机构的权威性不足。从目前来看，无论是发改委设置的价格监督检查与反垄断局，还是商务部下设反垄断局，抑或是工商总局下辖的反垄断与反不正当竞争执法局，三家反垄断行政机构均为司局级，而它们反垄断过程中所面对的不是冠以省部级单位的中央企业，就是国内行业或地方政府的龙头企业，而且这些企业的行政级别也不在司局级之下，执法机构对任何一个违规者动刀所遭遇的阻力都格外强大。正是如此，过去两年中针对部分国有商业银行、中石油和中石化等央企垄断行为的调查，发改委时至今日没有给出一个明确的结论，而围绕中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断问题所展开的调查，发改委至今同样仍未结案。显然，废除国有企业的行政级别和最大限度剔除国企的行政色彩是反垄断得以落地生威的基本保证。

对于国有企业进行差异化管理，进而从行业或者企业内部稀释垄断基因是一个比较合理的体制性安排。与将国有企业划分为竞争性和垄断性的现行做法有所不同，未来国有企业可明确区分为竞争性、功能性和公益性三类。对于竞争性国有企业，要完全放开市场准入，实行资本多元化改造，形成不同所有制企业平等竞争的格局；对于功能性国有企业，可以通过参股、特许经营等方式适度引进私人资本，形成混合所有制的企业生态，为此，国家可以考虑对原有垄断企业进行拆分以及开放上下游部分市场，培植更多的竞争基因；对于公益性国有企业，由于所提供的公共产品和服务性质所决定，加之利润微薄和回报周期漫长，私人资本进入意愿不强烈，只能进行国有垄断经营。为此，即将进入修改程序的《反垄断法》必须对以上三类企业进行明确的界定，以夯实市场竞争的基础。

谨防走入误区

依靠着QQ、微信等商业元素之力，腾讯在互联网市场纵横捭阖，其圈城掠地的凌厉攻势令同行称羡与嫉妒。作为竞争对手，奇虎360公司以垄断之由将腾讯诉至法院，经过详细的调查取证和法庭论辩，广东高院作出判决，认定腾讯并不存在滥用市场支配地位的情况，不支持360公司的全部诉讼请求。“中国互联网反垄断第一案”以主诉方败诉而告终。

广东高院的判决结果具有明显的市场风向标意义。从经济历史的角度审视，尽管垄断是市场竞争的必然结果，但这并不意味着企业在自己的行业中通过竞争而形成显著优势的支配地位就是垄断。按照《反垄断法》，垄断是指排除、限制竞争以及可能排除、限制竞争的行为。因此，只要企业并没有通过抬高产品或服务价格，没有损害消费者利益，也没有设置行政、技术或者规则壁垒妨碍竞争者的进入，没有扰乱市场，同时还随时存在着被竞争对手打败的可能，即使它具有垄断的市场地位，也不能成为执法机构介入调查和反垄断的对象。在当下中国，应当特别重视的是抑制和打击行政性垄断，扶持和宽容通过卓越竞争而形成的市场性垄断。

追踪中外市场史不难发现，垄断企业一定是大型企业，但大型企业却不一定是垄断企业，即便是企业的规模和实力在全行业居于龙头地位，也并不能将其视为反垄断的对象。的确，垄断具有明显的负面作用，但合理的垄断却能提高规模经济程度和促进行业结构的优化，进而提升社会的整体生产效率。在这里，我们必须将“垄断地位”和“垄断行为”严格区分开来，前者的存在具有积极正面作用，只有后者才会产生消极的市场结果。也只有这样，我们才能更容易地理解为什么波音公司可以兼并麦道、而占据美国该行业市场几乎100%，为什么微软公司可以打赢反垄断官司而不被拆分。值得注意的是，目前我国不少行业集中度偏低，市场竞争力偏弱，在实力强大的国际垄断资本面前，中国企业的竞争优势明显不足，因此，在加快推进垄断行业改革中，切不能矫枉过正，更不能把竞争基础上形成的产业集中等同于垄断，而应当通过提升产业进入门槛以及资本整合等多种方式培植出更具竞争实力的大型企业。

垄断是竞争的天敌，许多人由此认为实现市场充分竞争的最好办法就是消灭垄断者，这种推论其实过于简单和理想。市场有着自身运行的规律与逻辑。即便是通过行政或者法治的力量消灭与清除了垄断企业，但经过一轮激烈的竞争之后，还会形成新的垄断。以此观察，打破垄断并不是国有企业必须与私营企业平分江山或者将国有垄断企业拆分了事。从部分欧洲国家和新加坡等国的实践看，管理良好、监督到位的国有企业在维护国家利益、服从大局需要、缩小贫富差距以及对民众福祉贡献上都要优于私人企业。同时，企业发展历史表明，私人资本的兴盛与强大并不一定建立在打破国有资本垄断的基础之上，如无论是微软、苹果这类高科技企业，还是沃玛特、肯德基等贴近日常生活需求的大众性企业，都不是在同成熟企业的竞争与博弈中发展起来的，而是依托自身的创新能力，形成与已有大企业完全不相冲突的路径依赖，最后成为行业的主导者。因此，对于中国民营企业而言，不能祈望国有企业对自己完全敞开市场，而应当寻求差异化的存在和扩张方式；而对于国有企业而言，更不应该固守汤池和依赖于制度与政策的庇护，在引进私人资本的同时，决策层更应侧重于国有企业法人治理结构和监督管理机制的创建与完善，这种制度性变革的效果要远远大于反垄断的阶段性成效。■

（作者：中国市场学会理事、经济学教授）