农村小额信贷保险发展问题研究及建议

李岚峰

农村小额信贷保险发展问题研究及建议

李岚峰

一、引言

自2009年“中央一号文件”提出探索建立“农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”之后，作为“银行保险化，保险银行化”趋势的产物，农村小额信贷保险应运而生。现在，其服务农村经济、促进农民增收的作用越来越得到群众的认可和接受。然而，各地在进行小额信贷险的试点推广过程中暴露出许多问题，小额信贷保险的发展并没有达到公众的预期。通过对大部分试点模式的现状研究，我们发现问题主要集中在以下两个方面：一是制度安排上存在缺陷，譬如对服务对象的特殊性考虑不足导致业务推广缓慢、对保险公司的财政补贴比率设定较为随意等；二是产品设计不够科学，譬如保险期限没有针对农业生产周期划分、农户还款风险覆盖不充分等。这些问题的存在某种程度上使本应该在农村金融体制改革中发挥重要作用的小额信贷保险陷入了地方财政不愿投入扶持、保险公司不愿展业承保、农民不愿接触投保的窘境。本文将在以前有关专家研究的基础上，针对部分试点地区的情况作进一步细化讨论，并结合实际提出一些补充完善的建议。

二、农村小额信贷保险引入的必要性

作为近年来各国支持农村发展的普遍手段，小额信贷对于促进农民借贷、扩大农业生产有着极其重要的作用。有研究表明，得到信贷的农民家庭收入比没有得到信贷的显著提高（Remenyi Joe and Quinones，Benjamin，2000），而在经济增长不太快的地方，穷人的借贷可以改善收入的分配（Shahidur R．Khandker，2003）。总体而言，小额信贷对农民收入增加、减少脆弱性有着一定的帮助（Jonathan Morduch，Barbara Haley，2002）。

鉴于农村信贷借款方本身具有的高风险性，为了刺激信贷规模的扩张，促进农业生产的发展，政府一般会先尝试贷款贴息的方式，一方面可以鼓励农村金融机构放款，降低这些机构的“嫌贫爱富”倾向；另一方面也可惠及农民，使他们获得相对低息的生产性贷款。尽管这种方式投入的成本巨大，却难以到达贫困农户层面，更多的利益被较富裕的农户所攫取（Adams，1984），造成了进一步的分配不平等。因此，有学者认为，取消贷款贴息将有助于实现收入平等（Vogel，1984）。

仔细分析小额信贷，不难发现其面临着几个较大的风险因素，其中包括自然因素、市场因素、人身因素、财产因素及道德因素等，这些都可能导致农户在贷款到期时不能及时还款。虽然不少地方通过农业保险、人身险等一些普通险种以及严格的贷款审核机制来分散和控制小额信贷的风险，但数据表明，农村小额信贷的不良贷款率相对于其他种类贷款依旧偏高。而且由于农户本身收入具有不稳定性，其借贷风险会显著高于城市居民，加上收入水平有限，造成其不愿承担金融机构提出的相对较高的风险溢价，或自身尚不符合金融机构的放款要求而无法从小额信贷中受益，这加剧了农村地下钱庄和高利贷的泛滥。

考虑到金融机构的放贷行为具有盈利性倾向，小额信贷的高风险性带来的风险成本仍需要由国家和地方财政出面来帮助贷款机构承担。又因为直接对贷款进行贴息收效甚微，所以我们认为，引入小额信贷保险，通过保险机构协助农村信贷机构进行风险管理，并由国家补贴保险公司，通过转嫁贷款机构的放贷风险来间接降低农户贷款成本，从而在保障农村小额信贷长远发展的同时使农户受益，不失为解决“农户贷款难”问题的好方法。而针对小额信贷保险，有学者通过实验证明，获得保险后，大多数农民的效用函数有所改善（Galarza F．B．、M．R．Carter，2010）。此外，农村小额信贷保险的推广有利于抑制农村民间借贷，也能推进农村产业结构调整（何志明，2009），提升农村地区的金融效率，改善农民的收入分配状况（高海霞、姜惠平，2011）。

三、农村小额信贷保险发展现状

作为涉农保险的一类，农村小额信贷保险本身与农业保险有很多相通之处：其具有的正外部性和“准公共品”性质造成市场失灵，需要政府介入；高风险和低利润特点对保险机构具有排斥效应；补贴程度受地区因素影响等。目前国内的农村小额信贷保险模式以“小额信贷+意外险”为主，即小额信贷主要依赖人身意外伤害险的保障，像黑龙江、宁夏等地就直接把借款人人身意外伤害险称为“小额信贷保险”，后期试点的小额信贷险也基本上借鉴这种模式。即便是在先行试点并在模式上有所突破的宁波，借款人在投保小额信贷保证保险的同时，也必须投保借款人意外伤害保险作为保障（郭心义，2013），针对保险标的的风险状况，还会要求投保人在购买小额信贷险的同时投保相应的财产险或者农业险，以降低小额信贷的风险。

表 农村小额信贷保证保险试点的四种代表模式

尽管这些小额信贷保险的试点都通过各自的方式进行了制度创新和完善，从近几年的数据看也取得了不俗的成绩，但根据此前的相关研究和报道，这些模式或多或少都存在着一定的问题。除了四种“比较成功”的模式之外，全国还有不少地方也进行了农村小额信贷保险的推广，但大部分都呈现出业务萎缩、经营恶化的态势。从某种程度上讲，中国的农村小额信贷保险正处于一个“瓶颈期”。

四、农村小额信贷保险试点模式存在的问题

就目前而言，国内依然有部分小额信贷保险在审核资格时并没有对农村农民和城市居民作严格的区分，都是采用大体一致的标准，以至于绝大部分小额信贷保险，确切地讲应该是小额贷款保险，是存在反担保甚至抵押要求的。而这些要求使得小额信贷保险本身难以发挥其应有的作用，更不能达到替代传统贷款风险控制方式的目的。此前，中国信用合作社与邮储银行联合推出过小额贷款业务的担保模式——五户联保，由于全国大部分地区尚未建立起完善的征信系统，这种模式得以凭借成本低廉及风险较小的优势而被许多地方效仿推广。然而此模式有一个比较突出的问题：引发选择效应，即理性投保人会选择经济条件良好、具有还款保障的农民作为合作对象，导致富裕农民将中低收入农民从小额信贷市场上挤出，在某种程度上造成了低收入农民转向高利贷，甚至出让土地换取贷款以缓解临时资金紧张的情况。但作为小额信贷本身，重点服务的群体之一便是中低收入农民，而国家的补贴和政策支持也是希望通过再分配帮助这些农民尽早致富，因此小额信贷保险推出的目的是为了发展小额信贷。然而要实现这个目标，就必须革除联保制度内部的“嫌贫爱富”。但现行的小额信贷保险中，以上海为代表的试点模式要求农信社组织农户进行联保，再行购买小额信贷险。事实上，整个制度还是建立在联保的基础上，并没有从根本上解决联保存在的问题。而且，银行在放贷时容易因为规模效益而把贷款放给种植规模大的农信社农户，但未加入农信社的个体农户还是占绝大多数，这就使得很多农户的贷款需求得不到满足。加上中低收入农民能够提供的抵押、质押物更是少之又少，长此以往不仅会加大中低收入农户的贷款难度，也拉大了富农与贫农的收入差距，并进一步造成农村存款资金的外流。

此外，“小额信贷+意外险”的模式在风险防范的侧重上存在一定的问题。分析农村小额信贷借款人未能及时还款的原因，不难发现，更多的是由农业风险造成的，其中既有自然灾害，也有市场因素。而传统的小额信贷借款人意外伤害险尽管有费率厘定简便且受巨灾因素影响不大等优势，但其控制小额信贷风险的效果并不理想。一方面它会使农户面临更大的潜在风险。在借款人人身受到伤害或身故导致急需资金时，保险公司却将本应属于借款人的意外伤害保险金优先给付给贷款人，看似帮助借款人补上了欠款，实际上让本已落难的借款人陷入“资金+劳动力”双短缺的困境。如果借款人本身属于中低收入农民，整个家庭就很容易陷入贫困。另一方面，它并没有完全覆盖农户可能面临的其他风险，诸如因为自然灾害、农产品价格波动或生产过剩等因素引起的资金临时周转困难造成无法及时还贷的风险。这其实和目前不少地方单纯依靠农业险等普通保险来控制小额信贷风险的模式差别不大，均难以有效降低不良贷款率。目前针对这个问题解决的方法是在意外险之外要求农户再购买财产险或农业险，争取覆盖到更为全面的违约风险。但对于保险意识还比较薄弱的农户而言，他们会认为这是保险公司在搞捆绑销售。这样一来，不仅在手续上更为复杂，增加了贷款的实际成本，也影响了保险公司的形象，使农户产生抵触情绪，进而妨碍了小额信贷险的推广。作为农村小额信贷的配套保障工具，小额信贷险的设计可以参考农户对小额信贷的要求及建议。

财政支持方面，各地方制订的补贴标准和形式不同，但在补贴比例方面，基本上国内的试点都没有建立科学有效的模型进行测算，更多的是由政策制定者根据经验判定。与农业保险的补贴类似，农村小额信贷保险的补贴同样是一个可以促进社会福利增加的过程，而超过了一定限度则会使社会福利减少（胡炳志、彭进，2009）。实际上，政策性农业保险费补贴额和补贴率的计算要参考保险纯费率、保险保障水平、政府政策目标和财力、农民对保险产品的接受或购买能力等（庹国柱、朱俊生，2005），而这些在小额信贷保险的研究中被大多数学者所忽略，现实中容易造成政府补贴低效、财政负担沉重的情况。像宁波、三水等地，由政府财政投入资金协助承担保险公司年度赔付总额的超额部分，并设立了超额停止机制以控制风险的膨胀。这在现阶段应是一个较为稳妥的方法。但实际上这种模式风险过于集中，一旦大面积受灾，将给地方财政带来沉重打击。而且，这笔资金由政府来管理，在资金运作上具有一定局限性，长此以往很可能导致基金的入不敷出。

在具体操作方面，由于小额信贷保险是保险公司协助借款人承担还贷责任，帮助银行降低贷款风险，因而涉及投保人资格审核权的问题。考虑到贷款损失由银行和保险公司按一定比例分摊，目前多采用双重审核机制，即每笔业务都要经过贷款和承保审核两道程序，以防止银行盲目放贷。三水模式则更是严控风险，由政府牵头联合有关各方并设立办公室对借款人进行监测评估。事实上，无论银行还是保险公司甚至政府，都要考虑借款人的风险情况，因而总体上讲三者参照的指标是大致相同的，多次审核无疑造成了人力上的浪费。虽然对降低风险有一定作用，但这种方式会让农户感到手续繁杂。此外，目前的小额信贷期限一般在一年内，而像林木种植等一些周期较长的农业生产，由于得不到对应的长周期还款保障，往往不容易从银行贷到款。即便能贷到款，一般也会由于自身收入不稳定、缺乏抵押物等问题，导致实际获得的贷款额受到较大限制，贷款用途也被严格约束。这样尽管从总量上控制了风险，却降低了农户通过小额信贷取得资金的意愿，导致小额信贷保险无法发挥其对农村信贷的刺激作用。

五、发展农村小额信贷保险的建议

（一）扩大保险保障范围

考虑到农村小额信贷保险消费群体的特殊性，应尽可能将农村小额信贷保险的保障范围扩大，不仅仅限于借款人意外伤害。保险公司在进行费率厘定时应侧重农业风险，同时也应该将意外伤害等其他可能导致农户违约的因素尽可能包括进来。而在把人身意外险、农业保险、家庭财产险等保险作为推荐购买选项向农户进行介绍时，要尊重农户个人的购买意愿，以避免农户认为这是保险公司在捆绑销售。

有人担心这么做会跟农业保险有风险覆盖上的重叠。实际上，二者是互补的，只是面对的购买群体广度不同。农村小额信贷保险针对的是有贷款需求的农户，而农业保险则面向全体农户。由于财产保险遵循的是经济补偿原则，考虑到小额信贷保险保障额度的问题，有贷款需求的农户同样可以购买农业保险以保障小额贷险没有覆盖到的那部分风险。

（二）期限额度符合农户需要

在小额信贷保险的推广问题上，应注重农户的“用户体验”，尽可能让产品符合农户的需求。结合农业生产的周期，在保险期限上，若农户在投保时提出延长要求，理由充分合理的应考虑延长时间。额度方面也可以针对农户的信用、收入状况等指标给予一定程度的放宽，以刺激贷款的发放，让更多的农户选择小额信贷。贷款到期后，农户若非故意不按期还款的，可依据实际情况将不良记录记入征信系统，并作为欠款人再次贷款设定利率的参照指标，但仍继续保留欠款人的借款资格，使其能获得资金用于恢复生产。

（三）避免抵押与反担保要求

作为农户，其可抵押的财产不多，而反担保一般会由信用社牵头组织农户间联保。事实上，这种方式不利于收入较低的农户发展生产。保险公司与银行在合作推广小额信贷保险的同时，应尽可能避免把控制城镇居民违约风险的方式应用在农村农民上，而应针对农户个体的财产状况特点审核资格，以便于贷款的发放以及小额信贷保证保险的销售，由此产生的风险溢价可以由国家和地方财政进行补贴。

（四）深化银行与保险公司的合作

由于小额信贷保险业务涉及银行和保险公司两大机构，除了根据“谁受益、谁买单”的原则分摊损失外，还应该在严控风险的同时共同商讨刺激农户贷款和促进保险营销的策略，并将工作落实到位。由于在审核借款人资格时考虑的要素大体一致，双方可以携手建立共享数据库，共用一