加强金融顶层设计全面深化金融改革

潘功胜

(中国人民银行，北京 100001)

一、金融改革的第一个维度是金融市场化改革

市场在资源配置中起决定性作用，是三中全会决议的一个亮点，也是贯穿整个经济体制改革的灵魂，同时也是金融体制改革的灵魂。理解市场经济时，经常会提到一些词，如自由进入、充分竞争、市场定价、优胜劣汰、优化资源配置的反垄断等，这些表述是市场经济体制的构成要素或基本特征。基于这一基本原则，将有多个金融改革项目逐步推进和展开:利率市场化、汇率形成机制改革、资本项目可兑换、金融市场准入、金融机构改革、金融市场体系建设。

(一)利率市场化改革

市场在资源配置中起决定性作用，核心的要义是价格由市场决定，否则容易造成价格扭曲，导致资源错配。在金融市场，利率和汇率作为资金要素市场的重要价格，其形成机制的优化直接关系到资金的配置效率。

近年来，我国利率市场化改革稳步推进并取得重要进展，货币市场利率、债券市场利率、外币存贷款利率先后实现市场化，人民币贷款利率也全面放开，目前仅保留对人民币存款利率的上限管理，市场机制在利率形成中的作用显著增强。利率市场化改革的总体思路是建立健全由市场供求决定的利率形成机制，完善市场化的利率体系和利率传导机制，提高央行的利率调控能力。

具体的路径安排:进一步扩大金融机构自主定价空间，培育金融机构的自主定价能力;逐步扩大负债产品市场化利率定价范围，以及同业存单等替代性负债产品市场化定价范围;强化金融市场基础设施建设，健全上海银行间同业拆借利率(Shibor)、贷款基础利率(LPR)等市场基准利率体系;培育央行政策利率体系，促进金融宏观调控框架转型。

(二)汇率形成机制改革

汇率形成机制改革是金融要素市场化改革的第二个内容。在汇率形成机制改革方面，继续加大市场决定汇率的力度，让央行基本退出常态式外汇市场干预，发挥市场供求在汇率形成中的决定性作用;进一步增强人民币汇率的弹性;进一步发展外汇市场，丰富外汇市场交易工具，拓展市场参与者类型。

(三)稳步推进人民币资本项目可兑换

推进人民币资本项目可兑换，是构建开放型经济新体制的本质要求，其根本目的在于促进贸易投资的便利化。进一步转变外汇管理方式，减少外汇管理中的行政审批，从“正面清单”转变为“负面清单”;进一步扩大合格境内机构投资者(QDII)和合格境外机构投资者(QFII)主体资格，增加投资额度，待条件成熟时取消相关资格和额度审批;建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本管理体系，包括建立必要的风险防控和应急预案。

(四)公平市场准入，引导民间资本进入金融业

三中全会决议指出，“扩大金融机构对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。金融业作为竞争性的服务行业，应该按照“负面清单”的准入制度和扩大服务业开放的要求，为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境，做到“公平准入，严格监管，试点先行，有序推进”。

(五)建立一个均衡的社会融资结构，完善金融市场体系

中国是一个“银行主导型”的金融市场结构，银行承担着经济发展过程中的绝大部分资金供给，容易导致风险积聚和周期性波动。近10年来，随着资本市场等融资渠道的多元化，中国金融结构已经发生了重大变化，当前中国金融结构正开始由“银行主导型”向“市场主导型”转变。下一步，要进一步健全多层次资本市场体系，加快债券市场发展，扩大债券市场规模，推动产品创新，完善市场结构和功能，提高直接融资比重，建立一个均衡的社会融资结构。

上述改革，需要根据宏微观形势的发展变化，全面、持续地评估推进改革的各项条件，成熟一项推出一项，有计划、有步骤地推进上述改革。

二、金融改革的第二个维度是维护金融稳定与金融安全

金融稳定与金融安全是推进利率金融市场化改革的基础保证。金融市场化改革每一项金融改革项目的推出，要进行充分的论证和评估，改革的时机、方法、策略上要形成较优的组合。

另一方面，金融稳定和金融安全机制的建设本身就是金融改革的内在组成部分，比如，落实金融监管改革措施和稳健标准，加强宏观审慎管理，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任，建立存款保险制度，完善金融机构的市场化退出机制等。

(一)落实金融监管改革措施和稳健标准，落实有关银行资本充足性和流动性的监管标准

完善逆周期资本要求和系统重要性附加资本要求，适时引进国际银行业流动性和杠杆率监管新规，提高银行业稳健性标准。明确系统重要性金融机构的监管及救助，完善系统性风险的监管，加强宏观审慎管理。

(二)金融监管体制改革

2003年以来，我国基本形成了中央层面银行、证券、保险分业监管、“一行三会”的监管体制，地方政府管理小额贷款、融资性担保等个别业务的金融管理体制。总体上看，现行金融管理体制符合我国经济金融发展的阶段特点和要求，为经济社会持续快速健康发展提供了有力保障。但随着我国金融业改革发展和对外开放程度的不断提高，尤其是过去几年金融创新非常迅速，金融业态更加多元化，金融工具、产品快速增多并日趋复杂、高度关联。这些创新对降低交易成本、提高交易效率、促进经济发展发挥了积极作用。现行体制也暴露出监管缺位和监管重叠并存、监管尺度和标准不统一、中央和地方金融管理事权和责任不匹配、地方政府金融管理职责定位不清晰等问题。

金融监管体制的未来改革主要集中在以下两个方面。

横向上，中央层面的金融监管协调。为适应新形势的要求，也与国际社会在金融危机后所形成的共识和采取的行动相一致，2013年8月建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，标志着我国金融监管协调工作开始向制度化方向发展。下一步，需要充分发挥金融监管部际协调制度功能，不断提升监管协调工作规范化和制度化水平，重点加强货币政策与金融监管政策、交叉性金融产品和跨市场金融创新的协调，强化金融信息共享，减少监管真空和过度监管，形成监管合力。

纵向上，中央与地方的双层金融监管问题。在中央和地方金融监管职责和风险处置责任方面，坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理，明确地方政府对地方性金融机构和地方性金融市场的监督管理职责，以及在地方金融风险处置中的责任，强化日常监管和区域性金融风险防控。规范地方政府对金融机构出资人职责，避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。

(三)建立存款保险制度，推动金融机构破产清算法律制度建设，形成有序的市场化退出机制，加强对存款人的保护，避免道德风险，维护金融稳定。

三、结束语

金融改革是一项十分复杂的系统性工程，其改革的进程也会十分复杂。受多重因素的影响，某项金融改革的效果可能短期内会偏离预期的目标，社会要提高对改革的容忍度;改革的责任部门也应有足够的市场灵敏度，在改革的进程中自我校正和完善。

不同的利益群体有不同的利益诉求，金融改革要同时满足这些不同利益群体的利益诉求非常困难。金融改革对储蓄、消费、投资、经济增长、经济结构调整、金融稳定、社会经济主体利益格局的调整都可能产生广泛的影响，那么这些因素也会对金融改革的进程、效果产生反作用，成为推动金融市场化改革重要的宏观变量。

(责任编辑 彭志强)

潘功胜，现任中国人民银行党委委员、副行长。十一届全国政协委员，国务院政府特殊津贴专家，"新世纪百千万人才工程"国家级人选，全国金融青联常委，中国金融学会理事，全国青联留学人员联谊会理事，工商银行博士后工作站导师。

曾在英国剑桥大学从事博士后研究，并在英国渣打银行总行工作培训。曾任中国工商银行党委组织部副部长、人力资源部副总经理，计划财务部副总经理，深圳市分行党委委员，中国人民大学兼职教授，中国农业银行股份有限公司副行长、党委委员。