对农民工职业教育政策的反思

王 东

一、研究背景

农民工是我国特定历史背景下的产物，这一群体为我国改革开放以来的经济发展做出了重大贡献。但是在2000年之前的政策文本里，对农民工进城基本上是限制的甚至是排斥的；2000年之后，我国社会政策向着公平化方向转变，渐渐地开始取消了一些歧视和排斥农民工的政策，力图化解农民工在城市面临的困境[1]。也正是在此背景之下，农民工的职业教育问题逐渐进入政策视野。

早在2003年，农业部、教育部等六部委联合发布《2003-2010年全国农民培训规划》，农民工培训首次列入国家计划。2008年，国务院办公厅印发了《关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发[2008]130号），要求各地人民政府和国务院各部委采取切实措施，加强农民工职业教育和技能培训，促进农民工就业。2009年教育部发出 《关于做好2009年中等职业学校招生工作的通知》（教办[2009]9号）指出职业学校要扩大招生范围，办好面向人人的职业教育，进城农民工作为重要的生源之一被提及。教育部的这一通知具有里程碑式的意义，农民工被作为“生源”之一，列入中等职业教育的范畴，这既是对之前诸多职业教育与培训政策的一种超越，也是我国学校职业教育改革发展史上一次重要事件。“农民工的职业教育”正式纳入国家教育政策视野。

也正是从2008年开始，我国各地方政府将农民工的职业教育与培训列为政府工作的重要计划之一，开展了各式各样的面向进城农民工的职业教育与培训。而学术界也在这一时期开始重视农民工职业教育的研究，从理论到实践、从重要性论证到可行性反思等一系列研究成果也推动了实践领域的农民工职业教育与培训。

二、农民工职业教育政策的现实意义

面向农民工开展职业教育，具有较强的现实意义。总体而言，我国农民工文化程度偏低，在城市中的社会经济地位不高。国家统计局的数据表明，2012年外出农民工中，高中文化程度占13.3%，中专及以上文化程度占10.4%。即使是新生代农民工，接受过高中及以上教育的比例也不理想，例如年龄30岁以下的青年农民工中14.7%为高中文化程度。此外，没有参加过任何技能培训的农民工仍然占多数，低教育程度的农民工接受培训的机会也较少[2]。而同期中国劳动力市场网发布的信息指出，2009年城市劳动力市场对高中及以上文化程度的劳动力需求占总需求的60.2%，对初中及以下文化程度的劳动力的需求仅占39.8%。城市劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的中专、职高和技校水平的劳动力，这部分占总需求的56.6%，而在新生代农民工中这部分人只有二成左右。也就是说，在知识和技能逐渐代替简单体力劳动作为劳动力市场选择标准的背景下，如果新生代农民工的教育和技能水平不能获得比劳动力市场需求更快的发展，按照他们目前的技能水平估算，只有大约三成的人能够在城市长期稳定就业[3]。

与职业稳定相比，由教育程度偏低引发的深层次问题是融合障碍。全国总工会2010年报告指出，农民工受城乡二元结构的限制与自身文化、技能的制约，在城市中难以获取稳定、高收入的工作，也很难真正融入城市主流社会，位于城市的底层。一项针对山东省新生代农民工城市融入状况及意愿调研表明，新生代农民工在经济融入、社会融入、制度融入、文化心理融入等四个维度上的融入状况均较差，在对市民和城市的认知上新生代农民工难定归宿[4]。

尽管农民工的城市融入面临困境，但是农民工留城意愿还是比较积极的。一方面，相当比例的农民工积极寻求自身素质或能力的提高，例如一项天津的调查说明，农民工业余时间主要的活动中，有近40%的人选择“读书看报”或“业务学习；而对职业技术类书籍的喜欢程度排在第二位，仅次于休闲娱乐类；更为重要的是当问及“您最希望所在地政府和企业提供哪种文化服务和设施”时，45.2%的人选择了职业技能培训。这说明新生代农民工对知识和技能培训有比较高的需求[5]。另一方面，从当前农民工的流动目的来看，各地的调查结果大都报告称当前农民工的城市融入意愿比较高，希望将来能够在城市栖身、永久定居城市[6-7]。

因此，无论从农民工不利的城市社会地位，还是农民工对职业技能的较高需求，抑或是农民工对城市融合的较高预期，针对他们开展职业教育和培训具有重要的现实意义和价值。

三、农民工职业教育政策的理论基础

对农民工进行职业教育和培训，不仅具有强烈的现实意义，我们还可进一步发掘出其深刻的理论意义。

人力资本理论是教育经济学的基础，这一理论认为人力资源是一切资源中最主要的资源，在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用；人力资本投资与国民收入成正比，比物质资源增长速度快；而人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分。也正是在此理论指导下，自20世纪中期以来世界各国大幅提高教育的投资。而当代各国教育发展战略及政策，都或多或少受到人力资本理论的影响。我国的农民工职业教育与培训上政策，也具有明显的人力资本理论的色彩。国家为农民工的职业教育与培训投资，希望借此不仅提高农民工的“人力资本”，而且国家也希望而此而获益，即：适应国家产业结构的调整和升级，通过职业教育和培训提高农民工的技术水平和能力，从而大大提高劳动效率，推动经济的可持续发展。

对农民工进行职业教育与培训，还体现了进步主义理论和功能主义理论的深刻影响。

以杜威为代表的进步主义理论主要阐述了教育与民主的关系，对教育促进民主持一种乐观态度。杜威认为教育有三个职能：第一是统合职能。即将青年人统合到发展着的经济和政体所需要的各种职业的、政治的、家庭的以及其他成人角色中去。第二是平等化职能。尽管在经济和社会方面存在着不平等，教育可以给予每个人公开竞争这些特权的机会。第三是发展职能。教育是促进个人发展的一个重要的工具。杜威坚信教育具有一种不受种族、阶级、性别等外在因素影响的独立性、纯粹性，可以为个人发展提供保障。对农民工提供职业教育与培训，促使其更好得融入城市社会，实现社会融合。这一理想与进步主义理论所倡导理念不谋而合。

以涂尔干、帕森斯为代表的功能主义理论侧重于教育与技术之间的关系的研究，实际上是一种技术决定论。功能主义理论认为，生产技术的进步和发展是教育变革的动力，学校是再生产劳动者所需要的技能的工具。社会中技术尖端程度的提高说明需要不断延长学校教育的年限，而教育的成就又将带来个人经济地位的变化，促进社会经济的增长。我国产业结构的调整和升级就其本质而言是生产技术的提升，它势必对劳动者的知识水平、技术能力提出新的更高要求，对我国农民工进行职业教育与培训，正是对技术进步的回应。

无论是杜威的进步主义理论还是功能主义理论，都一致认为教育与社会平等、个人自由之间存在着正相关。对农民工进行职业教育与培训在进步主义看来，可以提高农民工的社会经济地位，促进农民工的社会融合，而在功能主义看来，知识和技术是一种客观、公正的东西，职业教育通过向农民工提供知识和技能可以增强其经济利益。

四、对当前农民工职业教育政策的反思

对农民工进行职业教育既有现实意义，又具理论价值。然而，从政策的实施过程来看，当前我国农民工职业教育和培训的规模及效果并非尽如人意。现实意义和理论价值并不能确保现有政策的合理性。

（一）分割劳动力市场的存在，人力资本理论对农民工职业教育的承诺难以实现

人力资本理论对劳动力市场的假设是统一劳动力市场的存在，在劳动力市场分割状态下，教育投资并不一定能带来预期的回报。20世纪60年末产生的劳动力市场分割理论认为劳动力市场并非一个连续的统一体而被分割为几个不同的市场，各个市场有着不同的特点，有着自己分配劳动和决定工资的特点和方式[8]。主要劳动力市场往往工资福利待遇高，工作条件好，就业稳定，安全性好，有很多晋升和培训机会；次要劳动力市场的工资福利低，工作条件差，劳动力流动高，没有升迁机会。主要劳动力市场由结构性的内部劳动力市场（internal labor market）组成，它是一个完全存在于某一企业内的有高度组织的正式劳动力市场，工资的确定、劳动力资源的配置由管理制度等规则来调控，市场力量基本不发挥作用。此类工作优先考虑现有的组织内部成员，甚至可以说只向现有的组织内部成员开放。因此，彼此分割的劳动市场之间的劳动力流动受到严格的控制，且流动性很低。

当前，我国劳动力市场存在明显的分割[9]。农民工主要在次要劳动力市场就业。改革之初进城的农民工主要从事城市中脏、累、差的工作，其工资收入低，福利保障几乎没有。近年来，伴随城市社会保障制度覆盖面的扩大，农民工的工作生活环境得到了较大改善，然而农民工的就业仍局限于建筑业、服务业、制造业等技术水平低、收入水平差的行业[2]。此外，全国总工会2010年的调查表明，农民工劳动合同签订率低、欠薪时有发生、职业卫生健康保障不够等方面[3]。据一项在广东的调查，2009年，新生代农民工的劳动合同签订率只有61.6%；遭遇工资拖欠的人所占比例为7.1%；人均拖欠工资1538.8元，差不多相当于人均1.5个月的工资。另据国家人口计生委发布的2009年流动人口监测报告，60%的农业流动人口就业于工作条件差、职业病发生率高和工伤事故频发的低薪、高危行业。同时，据调查，新生代农民工发生工伤事故时，仅有60%的用人单位为其支付医疗费用[10]。由此可见，当前我国农民工普遍就业于次级劳动力市场。

次级劳动力市场中，教育投资的效果是相对“失灵”的。对农民进行职业教育的假设之一是可以帮助受教育者更好的适应城市（更容易就业、更高收入），但是此假设是基于“主要劳动力市场”而言的，对于身处次级劳动力市场的农民工而言，职业教育的预期承诺无法实现。

（二）现有政策缺乏对农民工“主体”的考量，诸多政策安排脱离农民工的生存境遇等因素，导致实践领域内农民工职业教育难达预期

近年来，随着我国社会现代化进程的加快，农民工进城的目的从传统的“生存取向”转变为“发展取向”，即他们并非单一的为了挣钱，而是有了更高层次的需求。诸如开阔眼界、学习本领、提高自身素质、直至融入城市等成为广大农民工、特别是新生代农民工的流动目的[11]。有学者将农民工这一转变称为从“生存理性”到“发展理性”的转向，[12]在此背景之下，对农民工而言，工作的意义由原初意义上的“谋生”逐步向“立业”转变[13]。这一转变即是政府出台农民工职业教育政策的初衷之一，诸多相关政策亦是出于对农民工“发展理性”的一种回应。

然而，农民工“发展取向”的流动目的、在“发展理性”的支配下寻求“立业”的行为，一定程度上是研究者基于调查数据总结出的一种发展趋势。但是，这一发展趋势并不会带来农民工客观生存境遇的必然改变。仅以工作时间来衡量，农民工处于高强度的工作状态，自由支配的时间不多。2012年国家人口计生委发布的数据显示，流动人口的工作时间普遍较长，平均每周工作54.6小时，远超过劳动法规定的每周40小时的工作时间[14]。各城市的相关实证调查也印证了这一现象。王春光的调查表明，农民工中只有54.3%的人享有8小时工作权利，有45.2%的人每天工作达9-14个小时，还有少数人每天工作多达15个小时以上，处于超强度的劳动状态[1]。一项北京的调查指出，超过 80%的新生代农民工每天的工作时间超过了 8小时，加班 2个小时以内的占 59.1%，加班2-4小时的占36.6%，另有4.3%每天加班超过4小时。在国家法定节假日方面，新生代农民工的休息权益基本得不到保障，特别是在服务业和建筑业工作的新生代农民工，加班成了常态[15]。深圳农民工也普遍存在着加班现象，有89.2%人需要加班，其中有56%的人加班时间超过法定时间[16]。基于此，笔者认为农民工“发展取向”、“立业”缺乏基本的物质保障，其当下的生存境遇还难以“享受”政府提供的职业技术教育，因为他们缺乏起码的时间。

现有政策的另一个预设是，农民工对职业教育是向往的，他们也愿意参与其中。然而，这一预设忽视了农民工的群体差异，特别是新生代农民工的特点。有的学者已经注意到新生代农民工缺乏主体意识，突出表现为务实精神不足。他们对工作岗位比较挑剔，对大量缺工的家政、餐饮等服务业兴趣都不大；工作缺乏持久性，不能踏实工作，不是因为待遇低，就是觉得没面子，受不了一些客户的脸色等；遇到不顺心的事就闹情绪、提要求，甚至辞职，对企业的计划执行不认真，不能按时、按质、按量完成本职工作，经常让企业蒙受损失等。因此，对这类农民工而言，职业教育很难吸引他们的关注。即使参与职业技能学习，他们也只愿意学电脑、学开车等看似轻松时髦的技能，而不愿意学焊工、厨师等真正需要的专业本领[17]。因此，这部分农民工首先需要的是主体意识的培养，帮助其树立务实的职业精神。还有的相关研究指出，相当部分的新生代农民工缺乏清晰的人生规划，他们关注个人发展、关注自我价值的实现，但同时又存在重视“做什么”而忽视“怎么做”的问题。这部分农民工需要进行成长教育。通过成长性教育，引导农民工对个人成长有清晰的定位，对未来发展有长远的目标，对当前个人生活、工作、学习有切实可行的计划，在个人实践工作中要秉承坚强的毅力，在与各种困难做抗争的过程中增强个人的抗压能力和抗挫能力[18]。由此可见，在对农民工开展职业教育之前，还需要一系列的“铺垫性教育”，我们的职业教育政策出台之前，尚需针对农民工的特点和需求进行基础性调研，否则，现有职业教育实难收到预期效果。

（三）农民工职业教育政策自身有待完善，特别是在信息畅通、总量供给上尚有较大提升空间

现有职业教育政策的局限，还表现在落实环节。由于农民工群体规模大，分布广泛，给有效地职业教育供给带来难度。尽管出台了很多政策，但仍给人“粗造”之感，即现有政策没有精细到如何保障其落到实处的地步。例如，有研究指出，培训信息未能有效传达新生代农民工。张佳、赵宝柱在调查中发现，在实际工作中，一些地区向广大新生代农民工的宣传力度不够，宣传工作不到位。从而导致很多新生代农民工并不真正了解职业教育培训到底是什么，不少人甚至“没有听说过”[19]。赵乐东等人针对河南省农村劳动力进行的调查显示，有68.8%的受访者没有听说过阳光培训工程①；四川省雅安市在2007年对参加培训的农民进行的一项问卷调查显示，78%的被调查者是从邻居和朋友那里获得培训信息的，大多不知道阳光培训工程的存在[20]。同样，厦门总工会在对农民工培训的调查中发现，对于一些政府、工会举办的教育培训,他们反映不知道或不知从哪得知。[21]因此，职业教育信息的不畅通，一定程度上阻碍了农民工接受职业教育培训。

此外，职业教育培训的供需尚存在矛盾。尽管政府出台了大量相关政策，推出了一系列培训工程，然而与农民工需求总量相比仍存在较大差距。工人日报2011年的调查数据显示，自外出务工以来，没有参加过任何培训的新生代农民工为61.1%，接受培训次数在2-5次之间的比重仅为44.6%。而赵树凯等人的调研发现，参加过各类培训的农民工只有28%[22]。由此可见，大部分农民工在外出务工前后从来没有接受过来自任何方面的培训。此外，中国人民大学的调查显示：在培训机构的选择方面，70%的新生代农民工最希望参加 “政府模式”或“企业模式”的培训班，然而“政府模式”培训在培训农民工总量中不足20%，供给量远低于需求量[23]。农民工培训，特别是政府提供的培训供需失衡的状况由此可见一斑。

总之，培训信息渠道的不畅、供需矛盾等现象反映了当前政策制定水平有待提高。

五、研究启示

农民工职业教育政策是非常必要的，具有深刻的现实意义和价值。如何通过相关政策将这些必要性落实是非常关键的。由于各种因素的制约，现有政策的效果并没有完全体现出来。基于上文的几点反思，笔者认为完善农民工职业教育政策需要加强如下工作。

首先，进一步规范次级劳动力市场，为农民工职业教育营造积极的劳动力市场氛围。

分割的劳动市场是一个客观存在的现象，农民工集中在次级劳动力市场就业是目前无法改变的现实。然而次级劳动力市场的不规范用工，会显著影响农民工职业教育的回报率，一定程度上会阻碍农民工去接受职业教育。因为在这个市场上，人力资本的积累与预期收益之间存在很大不确定性。为了提高职业教育对农民工的吸引力，有必要营造一个有助于人力资本积累的市场氛围，有效提高人力资本积累与预期收益之间的确定性。而规范次级劳动力市场中的用工行为，建立起与职业教育相关联的晋升制度首当其冲。

其次，深入了解农民工的生存境遇，建立“基于实证结果”的政策制定模式。

高度强度的工作量、缺乏自由支配的时间是当前农民工生存境遇的特征之一。农民工职业教育政策在这一现实境遇下就碰到了无法逾越的障碍，即农民工没有充裕的时间和足够的精力去接受职业教育。追根究底，政策的制定缺乏实证调研的支撑。就全国而言，“农民工”是一个总体，但是各地、各行业、各年龄段的农民工彼此之间存在非常大的差异。农民工职业教育政策的制定必须考虑这种差异化的需要，因此建立“基于实证结果”的政策制定模式尤为必要。惟其如此，才能保证出台的政策符合农民工的生存境遇、满足其实际需要。

第三，增强政策宣传力度，扩大政策覆盖面，提高政策的受益群体。

好的政策需要被知晓，否则其政策效果就会大打折扣。因此，通过多种渠道宣传农民工职业教育政策，让广大农民工知道相关政策的实施细节非常关键。

注释：

①阳光工程是2004年由国家农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设部共同启动实施的，由财政支持的农村劳动力转移培训项目。其具体内容是对有转移到二三产业和城镇就业意愿的农民，由政府财政补贴，在输出地开展转移就业前的职业技能短期培训。

[1]王春光.中国社会政策调整与农民工城市融入[J].探索与争鸣，2011（5）：8-14.

[2]国家统计局.2012年全国农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm，2010-05-27.

[3]全国总工会.关于新生代农民工问题研究报告[N].工人日报，2010-06-21（1）.

[4]王佃利，刘保军，楼苏萍.新生代农民工的城市融入——框架建构与调研分析[J].中国行政管理，2011（2）：111-115.

[5]张丽红.新生代农民工精神文化生活状况调查分析———以天津为例[J].社科纵横，2012（7）：69-71.

[6]江小荣.新生代农民工市民化问题研究[J].河南社会科学，2011（3）：100-102.

[7]李伟，田建安.新生代农民工生活与工作状况探析——基于山西省6座城市的调查[J].中国青年研究，2011（7）：56-60.

[8]Doeringer P.B&Piore M.J,1971.Doeringer P B,Piore M J.1971.Internal Labor Markets and Manpower Analysis,D C Heath,Lexington,Massachusetts.

[9]韩秀华，陈雪松.论我国劳动力市场分割[J].当代经济科学，2008（4）：118-123.

[10]国家计生委.受伤的为什么总是农民工[N].中国劳动保障报，2012-08-16（03）.

[11]郧在廷，黄丹.论新生代农民工的教育培训[J].教育与职业，2011（20）：87-88.

[12]刘成斌.生存理性及其更替——两代农民工进城心态的转变[J].福建论坛，2007（7）：132-135.

[13]何明洁.工作：自我转换的平台——服务业青年女性农民工日常工作研究[J].青年研究，2008（2）：1-9.

[14]国家人口计生委.中国流动人口发展报告2012[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/ldrks/index.shtml，2012-08-07.

[15]马淑芹.新生代农民工闲暇生活状况调查与思考——基于北京市186名新生代农民工的实证研究[J].边疆经济与文化，2012（12）：164-166.

[16]深圳市总工会.深圳大学劳动法和社会保障法研究所，深圳新生代农民工生存状况调查报告[EB/OL].http：//acftu.people.com.cn/GB/67582/12154737.html 2010-07-15.

[17]卞桂平.新生代农民工的精神世界：主体意识及其培养[J].理论学刊，2011（6）：70-72.

[18]刘会贵，龚波.新生代农民工的社会排斥与教育作为[J].中国特殊教育，2011（5）：69-73.

[19]张佳，赵宝柱.新生代农民工职业教育培训现状调查[J].职教通讯，2011（15）：44-50.

[20]赵乐东，李军峰.农村劳动力转移培训“阳光工程”存在的问题与对策 [J].郑州航空工业管理学院学报，2010（3）：116-118.

[21]喻茂兰，殷江波.农民工教育培训状况的调研与对策[J].中国职工教育，2007（9）：14-15.

[22]赵树凯，赵晨，邓志明.农民工培训的绩效挑战田[EB/OL].http：//www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArticleID=33019,2011-3-10.

[23]黄滨茹，肖雪，黄园.第二代农民工就业培训需求与供给的差异分析[J].科教文汇，2010（6）：192-194.