不动产登记制度为何难产？

文│程啸

根据国土资源部5月份通过的立法计划，《不动产登记条例》已由6月底前出台变为6月底前力争报出送审稿，年内完成立法。不动产登记局今年5月在国土资源部挂牌成立，各地陆续启动不动产统一登记试点。今后，土地、房屋、林地等不动产登记将由一个部门承担，住建、农业、林业、海洋等部门的部分职责将转入国土部门，机构和人员面临撤并划转。

为何难产？

事实上，将不动产统一登记难产归咎于部门利益，这可能是一种误导。不动产统一登记大的方向，包括住建部等在内都是认可的，也达成了共识，没有异议，异议就是怎么统一，也不完全是部门利益，关键是如何平稳过渡，不能天翻地覆，强硬推行，影响现有工作。

虽然由国土资源部地籍司负责的草案几易其稿，提交给国土部法规司后，又修改了不少内容，但问题仍比较多。一个主要的原因是起草部门对房屋登记制度的实际运行情况不太了解，容易导致闭门造车，对于涉及多部门的改革，“开门立法”应该是更为明智和理想的选择。

立法需要尊重既有事实，可以有一定超前性，但不宜完全破坏现有管理结构，以现有房屋管理体系为例，房屋管理部门将登记作为行政管理的重要手段，有些地方的房屋登记管理是完全独立的，既不归属房管部门，也不属于国土部门，如果一刀切拿掉，完全另组建一个新的部门归到国土部门之下，也存在问题。

房屋登记的工作量远远大于土地登记，比如北京每年有近80万件登记，而土地登记才1万件，房屋登记部门一般是处级，而国土的登记部门属于科级，如果完全推倒重来，肯定会有人反对。同时，原有管理人员的安排也需要考虑在内，比如，住建部有全国房屋登记官考试制度，全国有30多万人从事房屋登记，通过考试的大概2.9万人，这批人应该成为登记制度的主力军。统一登记机构在中央与省一级基本没有太大的现实意义，关键是县和市，因为这一部分才是真正的办理登记的执行部门，对他们的影响也最大。

地方部门是登记管理的基础，也可能成为阻力，比如住建部一直希望推进的房屋登记联网，迟迟未有进展，与地方阻力密不可分，如果国土部想推，也不一定能行。地方政府不愿意将登记统一到国土部门下面。

一方面，不动产统一登记制度应该求同存异，寻找最大公约，而不能简单消灭现存制度，尤其是被实践证明的制度，如果推倒重来，对改革未必是好事。

另一方面，作为顶层设计的立法，也需要充分考虑中央和地方权力划分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等领域的统一登记，不同部门间的阻力或许会更大。建议可以设立一个独立的登记机构，既不隶属于国土部门，也不隶属于住建部门，而有些地方已经在做类似的试验，效果不错。

不动产登记条例对于具体的规定事项应该有所取舍，对于地方登记机构的统一应尊重各地的实践探索，不宜介入太深，重点可集中在登记规则、登记簿等。立法不仅是体现民众改革期望的重大举措，也应是体现立法智慧的不断实践。

应警惕《不动产登记条例》搞成大跃进式的立法。前期调研很重要。即使将现有送审稿提交到国务院法制办，经过征求意见等环节，正常走完程序也需要半年以上，现在的草案争议那么大，国务院法制办也会卡住重新讨论。《物权法》颁布之后，住建部、国土部等都建立了不动产登记制度，同时，实践中的具体问题也得到了充分暴露和解决，现在应该是统一不动产登记的好时机。新条例需要把好的理论和实践吸收进去，不能让新条例反而不如房屋登记办法或土地登记办法，最后倒退了。

与征税无关

不动产统一登记制度从一开始就与“征税”和“反腐”这两个关键词牢牢地粘在一起了，但是，这项制度真正的、主要的功能却与征税、反腐无关。

不动产登记制度有助于征税，或者说，可以服务于征税。在国家征收不动产上的各种税赋（如契税、土地增值税、房产税、转让房产的个人所得税及遗产税）时，完全可以以不动产登记为手段。如果相关民事主体不缴纳这些税金，则登记机构就不办理相应的不动产登记。例如，中国的《契税暂行条例》第十一条第二款规定，在办理房屋所有权转移登记和建设用地使用权的转移登记时，当事人没有提交契税完税凭证，土地或房产登记机构就不能办理该登记。《土地增值税暂行条例》第十二条规定，纳税人未缴纳土地增值税的，不得办理有关的权属变更登记。

但是，征税并不能完全依靠不动产登记制度。对民事主体而言，不动产交易时是否办理不动产登记并非强制，而是完全自愿的。当事人买卖房屋等不动产时，可以不办理登记。不办登记，无非不发生所有权转让等不动产物权变动的效果而已，只要当事人愿意，国家也无从干涉，不能强制当事人办理登记或针对不办理登记的行为给予行政处罚。因此，把征税看作不动产登记制度的主要作用显然是非常片面的。这种观点也会使得税务机关推卸自己应当履行的职责。

不动产登记制度是与“不动产物权的设立、变更、转让和消灭”这一重要民事活动息息相关、密不可分的基本制度。它主要有三项基本功能：其一，明确不动产权利的归属和内容，维护不动产权利人的合法权益；其二，降低交易成本，提高不动产交易效率；其三，保护善意第三人，维护不动产交易安全。其实，2013年3月10日时任国务委员兼国务院秘书长马凯向十二届人大一次会议作的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》已经提到了上述不动产登记制度的基本功能，该说明指出，建立不动产统一登记制度是为了“更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。”

之所以不动产登记制度具有上述基本功能，其原因在于：

首先，国家设立不动产登记机构，颁布严格的不动产登记法或条例，使不动产的自然状况和权利状况等被真实准确地记载于不动产登记簿上，登记簿具有很高的法律效力，它被作为不动产物权归属和内容的根据。

其次，任何希望从事或正在从事不动产交易的当事人，可以通过查询不动产登记簿来准确、便捷地了解不动产上的权利归属和权利内容，这就避免了实际调查不动产权属的麻烦，交易成本自然下降，交易效率得以提高。

再次，由于不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根据，因此，从事不动产交易的当事人应当可以信赖登记簿记载的真实性。一方面，通过查询登记簿，交易当事人可识破各种欺诈行为，防止上当受骗。比如，北京前不久发生的犯罪分子以承租的万科蓝山的房屋出售给购房者的案件，如果购房者能够查询登记簿，可以轻易地识破骗局。另一方面，如果登记簿上出现了错误，无论该错误是何人所致，善意信赖登记簿的交易当事人也能受到法律保护，其从事的交易效力不受影响。这就是《物权法》第一百零六条以下规定的善意取得制度。总之，通过这正反两个方面，不动产交易的安全得到了极大的保障。

与反腐无关

在当前反腐形势严峻的状况下，不少人寄希望于不动产登记制度。在这些人看来，通过不动产登记资料的公开，允许任何人到登记机构查询官员名下的房产，可以变相实现官员财产公开，进而与腐败做斗争。然而，笔者认为，这种做法不仅违反中国法律的规定，无助于反腐，更会扭曲不动产登记制度的功能，侵害他人的合法权益。

首先，要求公开登记资料，允许任何人到登记机构输入官员及其近亲属的姓名来查询其名下的房产，有违现行法律的规定。中国《物权法》第十八条对于查询不动产登记资料的主体有明确的规定，即权利人和利害关系人。

其次，不动产登记制度是不动产市场的基础性制度，而非用于反腐的制度。从制度设计层面上看，即便允许任何人查询不动产登记资料也无法反腐。如前所述，登记与否是自愿的，而不是强制的。官员收受他人行贿的房屋后，完全可以不办登记。就算办登记，也可以登记在他人的名下，或者完全如同龚爱爱那样以违法方式取得多个身份证、户口本来办理登记。对于这些公安机关办出来的真的“假身份证、假户口本”，不动产登记机构根本无法查验。这种情况下，单独一个登记制度如何反腐？

在当前反腐形势严峻的时候，不少人寄希望于不动产登记制度。在这些人看来，通过不动产登记资料的公开，允许任何人到登记机构查询官员名下的房产，可以变相实现官员财产公开，进而与腐败做斗争。然而，笔者认为，这种做法不仅违反中国法律的规定，无助于反腐，更会扭曲不动产登记制度的功能，侵害他人的合法权益。

第三，如果假不动产登记之手来反腐，允许任何人随意查询他人名下的房产，很可能出现“画虎不成反类犬”的效果。不仅反腐失败，还会泄露广大民事主体的数据信息，造成其隐私权、财产权甚至人身权被侵害的严重后果。当前，中国个人数据信息被泄露的问题已经十分严重，各种欺诈犯罪甚嚣尘上。此时，再允许任何人随意查询他人的房产信息，势必为别有用心者、违法犯罪分子提供便利。显然，以不动产登记来反腐，本质上就是要以广大民事主体的隐私权和个人数据信息的安全为反腐做陪绑（中国青年政治学院法律系副教授杨支柱先生语）。

“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。不同的制度，各有其功能。要真正预防和减少官员的腐败行为，就应当真正实现权力的制衡与监督，将权力关入制度的笼子里。公职人员财产申报公开制度就是这样一个在世界各国以及中国台湾地区都行之有效的“制度之笼”。这一制度通过强制官员及其近亲属向有关机关及社会大众公开财产状况，以达到监督官员、预防贪腐的目的。然而，这个制度与不动产登记制度显然是性质不同、功能不同的两项制度，不应混为一谈。