新型职业农民培育的公益性及其实现策略

□张胜军 黄晓赟 吕莉敏

近年来，“新型职业农民培育”成为学界研究的热点问题。 对如何大力培育新型职业农民，不同研究者基于不同的学科立场， 提出了各自的主张，但却很少论及如何坚守其公益性，而这恰恰应是我们讨论这一问题的逻辑前提。

一、新型职业农民培育公益性的典型表现

“公益性”的潜台词是一种产品的供给或消费，承担了一种社会公共职能，符合社会公共利益。 新型职业农民培育即是这样一种公共产品，表现出典型的公益特征。

（一）新型职业农民培育关乎国家粮食安全和社会稳定

“民以食为天”。对于我国这样一个具有悠久农耕文明的人口大国而言，粮食安全关乎国计民生和社会稳定。 改革开放30 多年来，伴随着城镇化、工业化进程，在市场机制作用下，农业生产要素不断由农业向非农产业、农村向城镇转移，我国农业劳动力结构与改革开放前相比较，已经发生了重大改变。目前，我国不少农村地区出现了“空心化”现象，农业生产也面临严峻的“农民荒”危机。[1]“无人种地”的“农民荒”危机对我国粮食安全和社会稳定构成了直接威胁。

城镇化、 工业化是不可逆转的社会历史进程。城镇化、工业化过程本身也是一个减少农民、富裕农民的过程，这意味着解决农民荒问题不能简单采用限制农民流动和增加农民数量的办法，而只能通过提高农民素质、 发展现代农业的方式加以实现。由此可见，只有大力培育新型职业农民，才能从根本上破解“农民荒”危机，这对保障我国粮食安全和维护社会稳定具有重大的历史和现实意义。

（二）现代农业发展需要培育新型职业农民

现代农业是“以现代发展理念为指导，以保障食品安全、增加农民收入、实现农业可持续发展为主要目标，不断引进新的生产要素，用现代科学技术、现代物质装备、现代产业组织制度和先进管理手段来经营的，在国民经济中具有高水平土地产出率，劳动生产率、资源利用率的市场化、标准化、产业化的农业形态。 ”[2]生产规模化、机械化、科技化、市场化、集约化、知识化是现代农业的基本特征。现代农业发展过程不仅是传统农民不断减少的过程，同时也是农业劳动者文化科技素养不断提高的过程。 劳动力是生产力中最活跃的因素，农民现代化既是现代农业发展的组成部分，也是现代农业发展的先决条件。发展现代农业的关键在于大力培育具有市场意识和能力，有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。 目前，我国广大农村以老人和妇女为主体的农村劳动力，无力承担现代农业发展的历史重任。因此，必须大力培育新型职业农民，为现代农业发展提供必要的人力支持。

（三）培育新型职业农民有利于优化农村产业结构和繁荣农村经济

与城市经济发展道路不同，农村经济发展应体现“农”字特色，把发展现代农业作为振兴农村经济的基础性产业。改革开放以来，正是依托农业发展，数量众多的农村乡镇企业才得到了蓬勃发展，才逐步形成了具有鲜明“农”字特色的育种、化肥、农药、农机、动植物养殖，以及农产品加工、包装、仓储、运输、销售的产业链，优化了农村经济结构，增强了农村经济活力。经过改革开放30 多年的发展，传统农业的能量已得到比较充分的释放。在我国农业发展面临粮食刚性需求和农业生产成本不断上升，土地、水等农业生产资源压力不断增大的情形下，“内卷式” 的传统农业生产已经没有多大的发展潜力。目前，我国农村经济发展已经进入了一个关键转折时期，需要转变农业生产方式、发展现代农业，为农村经济发展注入新的生产要素和活力。现代农业是以农产品的生产、加工、制造、运输、储藏、销售和餐饮服务为中心， 把农业的产前产中产后紧密结合、农工商贸有机连接的农业综合体，具有多功能性和高度的产业关联性，它的每一个环节，都可能是农村经济发展的一个新的增长点，都可能衍生一条产业链，甚至一个产业群。因此，通过大力培育职业农民，促进现代农业发展，有利于进一步优化农村产业结构和繁荣农村经济。

（四）新型职业农民培育是农民身份属性剥离和社会地位提升的有效途径

新型职业农民是我国农村社会出现的一个新的职业群体，它与传统农民有着本质的区别。与“市民”相对应，传统农民是一种户籍身份意义上的农民。 在城乡分割的二元社会结构中，传统农民的身份是世袭的、强制的、不可选择的，代表的是贫穷的生活、愚昧的文化和低人一等的社会地位。 新型职业农民是国家城镇化、工业化发展到一定阶段的一个伴生群体，也是农业内部分工、农民自身分化的一种必然结果。 与传统农民相比，新型职业农民是高素质的专业农民，具有职业自由选择性、流动性、专业性等特点，像工人和知识分子一样，是一个独立的、能够赢得社会广泛尊重的职业。因此，大力培育职业农民的过程，本质上也是农民身份属性剥离和职业属性回归的过程，有助于农民社会形象的重塑和社会地位的提升。

二、新型职业农民培育公益性的现实困境

我国新型职业农民培育任务艰巨、 情况复杂、地域差距显著，其公益性正面临严峻的现实挑战。

（一）新型职业农民培育组织困难

与前期开展的农村劳动力转移培训相比，刚刚起步的新型职业农民培育存在对象缺失、组织困难等问题。 其一，随着工业化、城镇化进程的加速，大量农村富余劳动力， 尤其是那些文化素质较高、能力较强的青壮年农民，大都实现了向城镇和非农产业的转移。 目前，我国农业生产现代化建设还处于初期，农业生产还需要较多的人力、畜力投入。 盲目、 过度的农村劳动力向非农产业和城镇转移，导致了农村“空心化”现象和“农民荒”危机。一些调查研究表明，依旧留守农村从事农业生产的“留守农民”，大多是那些文化素质低的老年农民。[3]这些“留守农民” 从事农业生产的主要目的是实现粮食自给，既没有成为职业农民的意愿，也没有学习时间和基本的学习能力， 不是职业农民培育的合适对象；其二，我国农业发展基础薄弱，农业基本建设滞后，农业劳动力总体素质较低，传统农业比例大、风险高、收益率低，难以吸引农村青年从事农业生产，这就增加了新型职业农民培育工作的组织难度。据有关部门对河北某乡镇中学学生进行问卷调查发现，该中学96%的学生表示毕业后不愿当农民，仅有4%的学生表示愿意留在农村，厌农、轻农的意识在很多农村中小学普遍存在。[4]国务院发展研究中心2011 年在全国20 多个城市的调查也表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，80%的新生代农民工表示将长期留在城镇，“宁愿打工，不愿种地”；[5]其三，新型职业农民培育不仅仅是现代农业生产知识和技能的培训，还包括农民的市场意识、法律知识、信息能力、学习能力、管理能力等多方面内容的教育与培训，需要学习者投入更多的时间和精力，付出较高的代价和成本。 农民是一个非常看重现实利益、 眼前利益的 “理性经济人”。新型职业农民培育的高要求、高成本与农民的实际承受能力和对预期收益的估计， 存在明显反差，这也是新型职业农民培育组织困难的一个重要原因。

（二）新型职业农民培育能力不足

我国是一个农业大国，发展现代农业，需要一支较大规模的新型职业农民队伍。尽管改革开放以来我国农民教育与培训有了很大发展，但是依旧不能适应新农村建设需要，不能胜任新型职业农民培育的历史重任。统计显示，在我国农村劳动力中，接受过短期培训的占20%，接受过初级职业教育或培训的占3.4%，接受过中等职业教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%，平均万亩土地仅有0.8 个技术人员，万名劳动力仅有0.16 个技术人员，[6]每7000 头牲畜只有1 名兽医，每15.3 hm2草地只有1 名牧业人员，70%的农业技术不能得到及时广泛应用。[7]

尤为值得关注的是，目前我国新型职业农民培育能力不但不强，还存在进一步弱化的风险。 其直接诱因有二：一是农业院校、职业院校涉农专业的大幅萎缩。近年来，多数中、高等院校的涉农专业面临生源短缺、毕业生就业困难的发展窘境，以致一些学校纷纷或停办涉农专业，或大幅度减少招生规模。 例如，较之1985 年，2008 年山西省农业类普通中专学校由16 所减少到8 所， 招生人数占全省普通中专招生总数的比例由5.5%下降到2.2%，在校生人数比例由5.6%下降到1.4%，全省农业中专由11 个地市每家一所， 萎缩至2012 年只剩太原、忻州市原平和吕梁共3 所；[8]再如，在现代农业发展相对较快的江苏沿海地区，大丰、阜宁、如皋、海门等地职校只有1 个涉农专业，如东、建湖、东台、启东等地职校已经完全没有涉农专业。[9]现代农业相对发达地区尚且如此，那些经济不发达的农村地区问题的严重性也就可想而知；二是农村成人文化技术学校数量锐减、培训规模整体下滑。统计显示：2010年， 全国有农村成人文化技术学校106689 所。 与2001 年相比，10 年间减少了389675 所， 下降了78.51%；与2006 年相比，减少了44266 所，减少近三分之一。 2010 年，农村成人文化技术学校培训注册生为3424.22 万人次， 比2006 年减少了418.14万人次，下降了10.88%；培训结业生为3813.06 万人次， 与2006 年相比， 培训结业生减少了707.52万人次，下降了15.65%。[5]农村成人文化技术学校是农民教育与培训的重要主体，其数量锐减直接导致了农民教育与培训的供给不足。

此外，目前我国涉农企业、农业科研机构、社会公益组织等， 普遍缺乏参与农民教育的意愿和热情，农民教育与培训资源存量不多等，也在一定程度上导致了新型职业农民培育的能力不足。

（三）新型职业农民培育制度建设滞后

在我国新型职业农民还是一个新事物，如何培育尚处于探索之中。 目前，我国一些地方政府已经制定了新型职业农民培育的工作规划，甚至出台了相关地方性政策和法规，启动了新型职业农民培育工作。如天津市2010 年7 月通过了《天津市农民教育培训条例》， 提出实施“农村劳动力素质提升工程”；2013 年5 月，陕西省宣布启动实施“职业农民塑造工程”，以种养大户、农机手、家庭农场经营者、青壮年农民等为重点培育对象， 提出力争到2015年培训职业农民22 万人；[10]2013 年，福建省也启动实施了 “万名新型职业农民素质提升工程”，[11]等等。但是，总体上看，各地新型职业农民培育工作面临的一个共性问题是制度建设的滞后。正是由于制度建设的滞后， 一些新型职业农民培育的 “好政策”，往往得不到有效执行。 有调查研究表明，我国新型职业农民培育公益性的实现，依旧因制度缺失面临一系列诸如合格师资匮乏、 培育资源短缺、工学矛盾突出等现实难题。[12]如果这些实际困难得不到解决，新型职业农民培育的公益性将何以保证？

三、新型职业农民培育公益性的实现策略

基于上文分析， 结合现阶段我国农村社会、农村教育发展的实际情况，对如何实现新型职业农民培育的公益性，本文提出如下建议。

（一）准确定位培育对象，不断扩大新型职业农民的培育规模

不是所有农民都适合成为职业农民。培育新型职业农民，应选择那些具有一定文化基础、有较强学习能力且有志务农的学习者，作为重点培育对象。主要包括：（1）新生代农民。新生代农民是指1980 年代及以后出生的、立足农业、扎根农村、立志从事农业生产经营的未来职业农民。他们是现代农业发展的后继力量，理应成为新型职业农民培育的首选对象；（2）“骨干型农民”，包括种田能手、承包大户、农业经济组织带头人、农业科技实用人才等。在农村经济改革的浪潮中，这些“骨干型农民”的生存方式已经悄然发生了改变， 是一批正逐步走向职业化的农民；（3）回乡就业、创业的大学生。我国高等教育规模庞大，每年都有数百万高校大学生毕业需要就业。在严峻的就业形势下， 有越来越多的大学生选择到农村就业。这些回乡就业、创业的大学生有良好的个人素质，应是新型职业农民培育的理想对象；（4）城市回流农民。在城市回流农民中，有些回流农民是主动选择回流农村创业。 这些回流农民通常有理想和主动学习意识，有强烈的致富愿望、有资金、有知识、有技能，应作为重点培育对象。

此外，新型职业农民是一个自由职业，不应有地域和身份户籍的限制，那些志愿务农、有知识、有技术的市民，也是潜在的培育对象。

在准确定位培育对象的基础上， 建议各级地方政府结合本地农业发展特点， 制定新型职业农民培育的地方规划，以项目建设的方式，大规模地开展新型职业农民的分型培养和分层、分类培训活动，以点带面，推进本地新型职业农民培育的快速发展。

（二）强化责任意识，建构多元共治的新型职业农民培育机制

新型职业农民培育是一项复杂的社会工程，其公益性的实现，政府固然应承担主要责任，但又不能单纯依靠政府，需要涉农企业和组织、农业教育院校等利益相关主体，共同承担培育责任。

为实现新型职业农民培育的公益性，作为“第一责任人”的政府，其职责在于：（1）把新型职业农民培育纳入国家和地方社会经济发展规划， 做好新型职业农民培育的顶层设计工作；（2）加强立法研究和制度建设， 以法律和制度保障新型职业农民培育的公益性；（3）加大投入力度，建构以公共财政为主体的、多元化的新型职业农民培育经费投入机制；（4）把新型职业农民培育纳入政府日常工作议程， 做好新型职业农民培育的实施、指导、协调、服务、监督和评价工作；（4）充分发挥政府作为公益代言人形象，为新型职业农民培育营造良好的社会环境。

作为新型职业农民培育主要受益人的涉农企业和组织（包括农业企业、农民专业合作社、农业协会等），其职责在于：（1）树立社会责任意识，把新型职业农民培育纳入企业、 农业经济组织的发展规划；（2）积极开展行业、企业员工培训；（3）深度参与“校企合作”， 为新型职业农民培养培训提供人力、物力、财力支持；（4）充分利用行业优势和涉农企业与组织的优质资源，主动面向社会承担新型职业农民培育任务。

作为专门教育机构的农民教育与培训机构（包括农业大学、职业院校、农村成人文化技术学校、远程教育机构、职业培训机构、农业科研院所等，尤其是县域职业学校和成人教育机构）， 其职责在于：（1）坚持服务“三农”的发展定位，体现“农”字当头的办学特色，走与城市职业教育、成人教育“和而不同”的发展道路；（2）坚持“开门办学”，把新型职业农民培养培训纳入学校长远发展规划；（3）加强基本能力建设， 提高涉农专业人才培养的质量和规格；（4）深化教育教学改革，主动“送教入户”、“送教下乡”，以灵活、多样的形式，为广大农民提供具有针对性、实效性的农业科技培训。

当然， 作为新型职业农民培育对象的个体，也要摒弃小农意识，克服困难，放眼长远，积极参与并大力支持新型职业农民的培育工作。

（三）加大立法和制度建设力度，以法律和制度保障新型职业农民培育的公益性

近年来，从中央到地方各级政府纷纷出台了一系列新型职业农民培育政策， 并实施了配套工程，启动了新型职业农民培育工作。 但是，这些努力依旧不足以化解新型职业农民培育公益性面临的现实困境。 究其原因，一方面，这些政策不够完善，且缺乏具体的制度支撑；另一方面，这些政策还没有上升到法律高度，导致实际执行不力。

新型职业农民培育公益性的实现，需要法律和制度保障。当务之急：一是加强立法研究，尽快制定适合我国国情的《职业农民培育法》，对新型职业农民培育的目标、地位、实施、管理等做出明确的法律规定，以法律保障新型职业农民培育的公益性。 这一点也是西方发达国家培育职业农民的成功经验。如美国1862 年颁布的《摩雷尔法》、1940 年颁布的《乔治—迪尔法案》、1963 年颁布的《职业教育法案》；英国1889 年颁布的《技术教育法》、1982 年颁布的《农业培训局法》；法国1960 年颁布的《农业教育指导法》；1969 年德国颁发的《职业教育法》；日本1961 年颁布的《农业基本法》、1999 年颁布的《粮食、农业、农村基本法》，等等，都是通过立法来保障职业农民培育的公益性；二是加强制度建设，以完善的制度体系来保障新型职业农民培育的公益性。 从系统论的角度看，制度是一个结构性、关联性存在，因此，应建立一个包括职业农民准入制度、管理制度、经费投入制度、“培训包”开发制度、学分银行制度、土地流转制度、农业保险制度等在内的制度体系，使这些具体的制度安排发挥整体效应。“制度即资源”，只有进一步加强制度建设， 不断完善和优化新型职业农民培育的制度结构，走制度化发展道路，才能切实保障新型职业农民培育公益性的充分实现。

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