区域创新体系中的中央政府与地方政府

伊 彤

(北京科学学研究中心，北京 100089)

区域创新体系是国家创新体系的重要组成部分，区域创新体系的多样性是国家创新体系的活力所在，区域创新能力是构筑国家创新能力的重要基础。在实施创新驱动发展战略的进程中，如何协调中央政府与地方政府的关系，真正把创新驱动发展战略落到实处，是当前亟需解决的问题。如不特别指出，本文中的地方政府主要是指省、自治区、直辖市一级的地方政府。

1 区域创新体系建设中的中央与地方政府关系演进

在区域创新体系建设过程中，中央和地方政府的地位和相互关系随着我国的制度变迁而不断演进，可将其自新中国成立以来划分为四个阶段，即高度集中时期、行政分权时期、体制改革时期和统筹兼顾时期。

1.1 高度集中时期(1949—1978年)

这一时期主要是中央带动的区域创新。由于财权和事权均集中在中央政府，处理中央与地方政府关系的基本思路是在中央集权的前提下调动中央和地方“两个积极性”。

新中国成立以来，特别是1958年“大跃进”开始的20年间，我国区域发展实行有计划的分工发展战略，建设重点向内陆地区倾斜，生产力布局也自东向西展开，提倡各大区和省市区内部相互配套、相互平衡、自成体系。区域经济发展在此阶段呈现出区域经济稳定缓慢增长的特点。“一五”期间，国民经济总投资中沿海地区只占44.5%，而内地则占52.4%，其中工业投资沿海地区占44.7%，内地占55.3%［1］。从1949年至1978年的30年间，我国东、中、西部GDP年均增长速度(以现价计算)分别为7.08%、6.78%和7.52%，西部地区高于东部和中部［2］。在计划经济体制下，政府在各部门、各企业之间直接配置资源，进行物资调配。在产品销售上，由国家统购统销，地方没有自主权。尽管这种体制适合了当时的国民经济发展需要，将有限的社会资源集中起来用于国家经济建设，克服了国民经济各部门之间和各地区之间的不平衡情况，但由于国家集中过多、统得过死，比较僵硬的价格体制使地区无法从参与地区分工中获利，减弱了地区发展经济的积极性和自主性，导致社会资源总量与社会需求总量不可调和的矛盾。

由于地方缺少创新的灵活性和自由空间，且还必须承担必要的创新成本和创新过程中支付的费用以及创新失败带来的负面影响等，所以地方政府进行区域创新的积极性不高，在区域创新中的作用极其微弱。

这一时期的主要问题在于，在计划经济条件下实行的高度中央集权管理模式，使地方的积极性受到压制［3］。

1.2 行政分权时期(1978—1992年)

1978年十一届三中全会启动了经济体制改革的新时代。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央和地方的关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印［4］。

由于中央集权的管理体制已很难适应新型经济体制的要求，甚至阻碍了其发展，我国开始以行政化分权为主导，实行政企分开，简政放权，调动各方面的积极性。权力下放的内容包括财税权下放、立法权下放以及投资决策权下放等。根据计算，国家资源配置对市场的依赖程度1979年为25%，到1992年上升为63%［3］。随着国家宏观经济体制改革的逐渐深入，分级建立了地方财政，地方经济的主体性明显提高，市场机制在资源分配方面发挥着越来越重要的作用。国家为提高整体经济实力，实行以“梯度推移”为核心的不均衡区域发展战略，包括科技发展在内的投资、政策优惠等重点转向东南沿海，无论在财政拨款与优惠政策上，还是在市场开放时序上，东部地区都相对具有优势。西部与东部科技发展水平的差距开始拉大。经济发展和生产力布局呈现由东向西依次推进的发展态势。

地方各级政府有了财政自主权，也就有了发展地方经济增加本级政府财政收益的动力，开始认识到区域创新活动的重要性。随着中央政府财权和事权的逐步下放，地方政府有了财政自主权，在区域创新活动中得到资金的保证，参与区域创新活动的积极性逐步增加。

这一阶段的主要问题，一是形成了权力下放不均等、东重西轻的梯度分权格局，进一步扩大了地区间的差距;二是出现了地方和部门保护主义问题，权力下放使地方政府的权力逐渐膨胀，为了谋取狭隘的地方利益，不断地向中央争投资、上项目，加剧地方割据和封锁，形成了所谓的“诸侯经济”［6］。

1.3 体制转型时期(1992—2006年)

1992年召开的十四大确定了我国经济体制改革的目标。从此，我国的整个经济运行进入了快速向市场经济过渡的全面改革时期。适当调整中央与地方的关系以适应社会主义市场经济的改革，就要求中央集权及适度的地方分权相协调［7］。

1994年，国家制定了新的财政体制分税制，目的是为了避免再次出现由放权带来的中央调控能力削弱和地方保护主义的盛行，分税制的实施加大了中央财政转移支付力度，改变了中央与地方的博弈格局，提高了各地方对于中央财政的依赖程度，加强了中央的宏观调控能力，同时也进一步扩大了地区间的差距。国家强调要加大中西部地区基础设施与基础产业的建设力度，加强对中西部贫困落后地区的扶持和东部发达省市与西部省区的对口支援。

2000年以来，各地方政府在国家宏观政策指导下，着力于区域创新体系的构建与完善。区域科技发展坚持“创新、产业化”的方针，强化了理论研究与制度建设。地方科技投入快速增长，科技产出效益明显增加，以高新区为代表的高技术产业集群迅速崛起，形成了各具特色的区域创新体系。在科技部和地方政府的积极努力下，围绕科技基础设施建设、创新机制建设等内容，启动了“声部共建”科技合作工作，整合了多方资源，调动了各方积极性。

这一时期的主要问题在于，地方政府过于重视地区间的经济竞争而导致了大量的重复建设，再次形成地方保护主义。同时，地方由于中央转移而来的财政压力，致力于通过土地开发来增加收入、缓解财政压力，导致了大规模基础设施建设的“政绩工程”及房地产过热和房价猛涨，这些问题的出现既威胁到中国经济的发展，又使得中央的调控失去应有的力度与效果［8］。

1.4 统筹兼顾时期(2006年至今)

2006年，中央提出建设创新型国家的战略决策，并提出新形势下正确处理中央与地方关系的原则:坚持发挥中央与地方两个积极性的方针，把中央集体和地方适度分权有机结合起来，并突出强调维护中央权威。在维护中央权威的同时，中央不能危害地方的合理利益，属于地方的权力要划归地方，不能压抑地方的积极性和创造性［9］。

各地方政府根据自身条件和基础，陆续制定了以增强区域创新能力为核心的区域发展规划。2009年，科技部、财政部、教育部、国务院国资委、全国总工会和国家开发银行联合发布了《国家技术创新工程总体实施方案》。2010年，科技部又印发了《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》。随后，全国各主要省、市人民政府相继出台相关政策，大力推动国家技术创新工程试点及其辖区城市创新型城市建设试点工作。在此之后，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，各地政府纷纷响应，审时度势进行本地战略性新兴产业的谋划和部署，出台发展规划和扶持政策。

这一时期的主要问题在于，随着我国区域经济的自主性日渐增强，区域经济独特性开始显现，区域间制度竞争有逐渐加剧的趋势。同时，在地方利益的驱动下，也导致了一定程度的区域产业结构趋同。

2 当前我国地方政府与中央政府关系的新特点

我国社会主义市场化进程的推进，推动了地方层次的制度创新，促进了我国区域创新体系的形成和发展。当前在构建各具特色的区域创新体系过程中，地方政府与中央政府的关系呈现出了一些新的特点。

2.1 地方财政科研支出能力显著增强

10 多年来，我国政府加大了对科技的投入力度，财政科技拨款从1996年的348.6 亿元持续增至2011年的4902.6 亿元，年均增长19.3%，远高于同期国内生产总值的年均增长率13.5%。2011年，中央、地方财政科技拨款分别为2469 亿元、2433.6 亿元，与1996年相比，年均分别增长15.9%、22.9%，地方财政科技拨款增长快于中央财政科技拨款7 个百分点。在国家财政科技拨款中，中央和地方之比已从20 世纪90年代中期的7∶3逐渐演变为5∶5，地方财政科技拨款比重不断增加(见图1)，地方财政科研支出能力显著增强。

2.2 不同资本积累方式形成不同地方政府模式

国家出台政策后，不同地区有着不同的理解，并根据不同地区的实情，推出自己的政策。这些政策产生了不同的效果，为区域创新体系的多样性做出了贡献。在财政制度发生改变之后，地方政府必须通过地方经济增长获得财政收益，即以政府行为来实现地方资源向资本的转化，以积累创新资源，增强地方竞争力。由于各地资本积累的方式不同，便形成了苏南-集体经济模式、浙江-民营经济模式、广东-引进外资模式、上海-强政府模式、东北-政企合一模式、西部-资源权匮乏模式等不同的地方政府行为。

2.3 区域间制度竞争加剧

改革开放以来，随着区域在经济决策、组织培育、财政收支、剩余占有与分配、要素报酬、资源配置等制度变迁与制度安排方面有了相当显著的独立支配权、区际制度竞争便显现了。首先是几个特区之间的竞争，再就是东部几个省之间的竞争，而后就发展成为中西部地区学习、模仿、赶超东部制度的竞争，从而在全国形成了地区制度竞争的格局，这也正是区域之间为保证自身利益最大化而进行的博弈结果。一方面，各个地区存在着向中央政府索要制度(如争先进行政策试点)的竞争，即所谓的“游说机制”;另一方面，存在着地方政府在自身权限范围内进行制度安排的竞争。一些地区在发展过程中追求产业链的“本地化”，影响了产业空间布局的优化。

图1 地方财政科技拨款占国家财政科技拨款的比例(1996—2011年)

当前，我国处在计划经济体制向市场经济体制转换的时期，许多制度还没有完全到位，有待于进一步完善，制度的可选择空间较大。因此，许多地区不断探索新的经济制度，竞相出台有利于本地经济发展，同时又不违背中央精神的各项政策，呈现出比较激烈的区域制度竞争态势。主要表现为:争取国家资源的制度竞争、争夺市场的制度竞争、招商引资的制度竞争、争夺人才的制度竞争、结构调整的制度竞争、促进地方企业扩张的制度竞争等［10］。

2.4 地方利益驱动导致区域产业结构趋同

目前我国产业政策的制定主体是中央政府，而执行主体则是地方政府。中央政府制定的产业政策能否有效执行，能否取得良好绩效，除了政策本身的合理之外，重要的一点还在于该产业政策的执行对地方政府收益和成本的比较。只有当地方政府执行产业政策的收益大于成本时，产业政策才能得到有效执行;反之，产业政策的实施就会受到阻碍，导致整体产业政策绩效的降低。因此，地方政府是影响区域产业结构的重要因素。

近几年来，出现了一些由地方政府行为引发的重复建设、盲目投资、设置地区贸易壁垒、阻碍地区间企业资产重组与兼并等现象，如资源省不愿向加工省供应能源和原材料，而大量上马低效益的加工工业，不惜降低投入要素的利润率;加工工业区不愿将技术转移到资源省份，只图占有国内市场，加入国际竞争的欲望不强，形成了低水平竞争的格局和各地区产业趋同状况。这些现象导致了地区间产业结构趋同、无规模经济、企业分散、产业过度竞争等问题，破坏了正常合理的区域分工，致使专业化分工协作水平不断降低和全社会整体经济效益下降。

据统计，我国中部地区与东部地区工业结构的相似率高达93.5%，中部与西部地区工业结构相似率高达97.9%［11］。特别是2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》出台以后，超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药业作为本地区重点扶持的战略性新兴产业;近80%的地区选择发展节能环保业;约60%的地区选择发展生物育种业;另外还有50%的地区选择发展新能源汽车［12］。

3 中央和地方政府在区域创新体系中的功能定位

在区域创新体系建设过程中，要特别注意协调中央政府和地方政府的关系。一般而言，地方政府能办到的，中央政府不必代劳，而应更倾向于宏观的制度创新、政策调控和组织跨区域的创新活动和科技计划等。

3.1 中央政府的功能定位

(1)统筹规划，协调区域创新资源优化配置与宏观布局调整。中央政府应站在全局的高度，对国家整体发展进行战略规划，制定和完善宏观经济、科技发展战略和重点产业发展规划以及国家区域科技重大专项计划;同时，也应引导和鼓励各区域根据自身经济发展条件，选择适合本地区的发展模式。同时要注意到，我国是一个经济文化发展很不平衡、区域差异很大的发展中大国，不可能在短时期内同时使各地区都获得迅速发展，只能使一部分地区通过利用其已有的优势实现优先发展。也就是说，在今后相当长一段时期内，我国区域经济布局和发展仍将注重效率、兼顾公平，在不放弃东部地区快速增长的同时，着力缩小中西部与东部的不合理差距。

(2)采取有效措施，加强跨区域、跨部门的产学研合作。国家应注重发挥各地的创新积极性，把创新的差异性作为制度设计和政策制定的基本出发点。通过实施重点项目，与地方共建若干创新基地，如重点产业共性技术开发基地和中试基地的建设，组织推广共性技术，协调重大区域间合作项目，组织特殊资源，通过跨行业、跨地区的重大产学研合作项目、产业化工程等大型项目建设，加快区域创新体系建设。鼓励区域内有条件的院所与高校或企业开展产学研之间人员相互兼职等多种形式的合作，实现优势互补。各地高新技术产业开发区是地方创新的密集区，要适当引导地方政府加强高新区在地方技术转移和高技术产业化中的龙头作用。

(3)推进国家政策的有效实施，调整和优化区域产业结构。由于各地在选择本区域主导产业时不可避免地会从本地区利益出发，容易造成重复布局，因而国家需要结合市场机制进行宏观调控，加强对区域科技发展的分类指导和协调支持，使地区主导产业的选择基本符合国家整体产业布局规划要求。国家在编制战略性新兴产业发展规划和相关专项规划时，应通过制定战略性新兴产业发展指导目录等手段，协调战略性新兴产业的区域布局，引导各地对接国家规划和政策，扬长避短，加强协作。

(4)营造有利于创新的政策环境与文化氛围，指导地方政府进行制度创新。目前我国的技术创新政策支撑体系还很不完善，很多创新政策法规条例不够健全，对于执行主体以及实施细则缺乏明确定位，导致某些地方政府在执行过程中“上有政策，下有对策”，使政策得不到真正落实。为此，中央政府要对现有各项政策进行系统梳理，搞清哪些政策已过时，哪些需要完善;对新出现的问题及时制定新政策予以引导。要进一步修改完善有利于技术创新的各项法律、规章和政策，指导和支持地方政府在适当范围内进行制度创新。同时，还应注重营造创新文化氛围，提高全社会创新意识。

同时，还要加快立法，加大对地方政府在产业政策执行过程中的监督，建立一套中央与地方之间信息沟通充分的机制，建立有约束力的干部考核机制，把是否执行国家产业政策、是否与中央政府采取合作，把国家整体利益放在首位作为考核地方政府官员的重要依据。

(5)为区域创新活动提供跨区域的基础设施与公共服务。中央政府应发动并投资事关国民经济和社会发展的跨行业、跨区域大型建设工程，如南水北调、跨省铁路建设等工程，以及提供基础性研究和共性研究基地、技术创新信息网络金融支持等创新基础与支撑体系。在创新体系建设中，科技基础条件与基础设施更是一项不容忽视的基础性工程，国家应进一步增大科技基础条件与基础设施建设方面的财政投入，调整投入结构，提高我国科技资源利用的效率和水平。

(6)适当引导与规范区域制度竞争。制度竞争有严格的范围。对于基础性制度，如市场经济基本制度、现代企业制度、农村土地制度，粮食流通制度、财政税收制度等，不应进行地区之间的制度竞争。而一些非基础性制度，如地方有权决定的地方税费制度、地方土地使用制度、地方的各种法规等，则可以进行地区竞争。对可以竞争的制度要尽量留出空间，允许地方政府在中央制度所规定的空间内竞争。在地区制度竞争上，对地方保护性的制度安排要严厉打击，主要方法就是提高地方保护性制度安排的成本，使地方不出台这类制度。

3.2 地方政府的功能定位

地方政府在区域创新体系建设中的定位，是在上述中央政府职能的框架下，相应收缩到本行政区划的管辖范围，故而应定位于区域创新体系发展的引导者、地方政策的制定者、省域创新环境的营造者以及区域创新体系运行的服务者、协调者和监督者。

(1)制定和完善区域创新规划。在国家创新战略的宏观框架下，结合区域特点和发展需求，确定区域创新发展目标、战略重点、战略布局和重大举措等。

虽然区域创新体系是国家创新体系的组成部分(子系统)，受国家创新体系的约束，与国家创新体系在目标、体系构成等存在着一致性和相互补充、相互支持的互融互动联系。但区域创新体系毕竟不是国家创新体系的等比例缩小，更不存在一一对应的关系，两者不仅在要素构成与边界存在着明显差异，而且在创新体系功能和创新活动定位等方面很不相同［13］。国家创新体系的主要功能是总体战略功能，如我国正在推进的自主创新战略、建设创新型国家与中科院的知识创新工程、教育部的“985”工程，以及以载人航天飞船为代表的国防高技术创新等;赶超功能，如我国推行多年的旨在跟踪与局部超越世界科技前沿的科技创新“863”计划等;均衡功能，如配合国家西部大开发战略实施的科技创新西行计划等。相比而言，区域创新体系的功能目标则要具体、单纯得多，区域创新活动的功能定位偏重于中、下游，主要是致力于寻求技术源并使之与本地经济有机结合，使科技与知识更好地服务于区域经济社会发展。围绕这一推动本区域发展的根本功能，区域创新体系还具有合理配置本区域创新资源的功能、执行国家创新体系目标任务功能、促进区域间与区域内创新协调发展功能等［14］。

(2)构建有利于区域创新的政策体系。一是贯彻落实国家相关创新政策法规，并结合区域自身特点，制定出台地方配套政策和实施细则。二是立足本地科技、经济、文化和优势资源及产业基础，突出重点和特色，通过区域创新政策的制定推进解决本地区域创新体系建设中的突出矛盾，提升区域核心竞争力。

目前我国在区域政策制定方面普遍缺少特色和针对性，趋同性严重。具体来说，一是把贯彻落实国家创新政策直接当成本地创新政策，而不顾本地实际是否适应。二是把对学习借鉴别的地区尤其先进地区创新政策当成简单平移，既没有创新，又缺少根据本地实际制定具有针对性的创新政策内容。三是大部分地区区域创新政策缺乏本地产业尤其是主导产业差异明显的产业创新政策［14］。

(3)整合区域内各类创新资源。通过统筹本辖区内的央地资源、产学研资源等各类创新资源，搭建创新平台，促进协同创新。

对于地方政府而言，如何能最大限度地整合利用区域内的中央属科技资源，是推进区域创新体系建设的重要手段。这里以北京为例进行说明。北京拥有数量众多的各类中央属科研机构和大学，但其中占绝对优势的是中央在京科技资源。近年来，北京通过以下举措，在整合央地资源方面收到良好成效。一是创新财政资金的投入方式，完善政府资金统筹使用机制，重点支持对接国家科技重大专项和重大科技基础设施、重大科技成果转化等项目;二是建立和完善与中央部委的部市会商机制，推动中央和地方科研与产业资源的对接，如与科技部共建国家现代农业科技城，与财政部等联合开展现代服务业发展试点等;三是加强与中科院等央属科研机构、大学以及央企多种方式合作，如与中科院联合建设中科院北京怀柔科教园，成立中科院北京技术转移中心，整合中央企业建设“未来科技城”促进海外人才创新创业等;四是积极探索首都地区各级行政资源统筹协调机制，开创性地整合19 个中央部委和31 个北京市相关部门的行政资源，建立中关村创新平台，有效推进了央地合作和工作联动。

(4)营造区域创新生态。完善区域创新的生态环境，以省级高新区、创新基地等为载体，从土地资源、基础设施、人才资源、创新服务体系等方面建立创新创业支持系统。加强对区域创新活动的协调、服务、监督和管理，推进政府科技管理改革，强化部门协同，确保区域创新系统的高效运行。积极倡导区域创新文化，弘扬创新精神，培育创新团队，在全社会营造支持创新、宽容失败的良好创新氛围。

综上所述，随着地方政府与区域创新系统的关系日趋紧密，在区域创新系统建设过程中，必须注重处理好地方政府与中央政府的关系，明确各自的职能定位与作用边界，在强化中央政府统筹协调和规范引导作用的同时，充分发挥地方政府的积极性、能动性和自主权。

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