十六大以来中央涉农科技政策的主要内容、演进特征及发展趋势

傅晋华

(中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

党的十六大以来，我国农业农村政策发生了重大调整，中央对“三农”问题给予了前所未有的高度重视，提出了一系列重要的新思想新理念，做出了“两个趋向”的重要论断和我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针，采取了一系列强农惠农富农的政策措施，基本形成了新时期指导我国农业农村发展的政策体系和各级政府合力推进农业农村发展的体制机制。这些政策措施和体制机制主要体现在2002年以来，中央连续下发了11 个指导“三农”工作的一号文件［1］，做出了一个重要决定，即2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》［2］。中央“三农”政策的重大调整，为我国农业农村提供了历史性的发展机遇，标志着我国农业农村发展进入了一个新的发展阶段。

党的十八大召开后，中央出台的第一个“一号文件”以“加快发展现代农业”为主题，体现了新一届中央政府在“三农”发展问题上的战略导向。2014年“一号文件”秉承十八届三中全会精神，力图通过全面深化农村改革加快推进农业现代化，实现新“四化”同步发展。而发展现代农业，关键是要加快转变农业发展方式，推进农业科技进步与创新。从历年“一号文件”和一个“重要决定”内容看，涉及“三农”发展的科技政策措施一直是这些文件的重要组成部分，2012年“一号文件”更是直接以“农业科技”为主题，明确体现出国家对“三农”科技工作的重视。本文以下将对上述11 个“一号文件”和一个“重要决定”中涉农科技政策进行系统梳理总结，厘清政策演进特征，分析政策发展趋势，期望能够对新时期国家涉农科技政策制定与完善提供一定参考。

1 主要政策内容

通过对十六大以来出台的11 个“一号文件”和一个“重要决定”(以下简称“12 份中央文件”)的梳理总结发现，目前中央涉农科技政策在内容框架上主要包括五部分内容:农业科技创新政策、农业技术推广政策、重点涉农产业科技政策、涉农企业科技政策和农民培训科技政策。但是，这五方面主要政策内容并非在一个政策设计维度上。其中，农业科技创新政策和农业技术推广政策是中央涉农科技政策的两条主线，12 份中央文件中均有专门条文论述;而重点涉农产业科技政策、涉农企业科技政策和农民培训科技政策则是在其他关于农业产业、涉农企业、新型农民培养等政策内容表述中出现，政策内容散见于文件相关内容处，没有统一明确的政策表述。表1 反映了上述政策内容特点。

具体来看，在12 份中央文件中，农业科技创新政策主要包括农业科研投入政策、农业科研体制改革政策、农业科技创新条件与平台政策等，其政策目标旨在建立一个高效运行的国家农业科技创新体系。农业技术推广政策主要包括公益性推广政策和市场化推广政策两部分内容。关于“公益”和“市场”二者的关系，2004年“一号文件”就曾做出明确说明，即“深化农业科技推广体制改革，加快形成国家推广机构和其他所有制推广组织共同发展、优势互补的农业技术推广体系”。之后的“一号文件”基本均认可“公益”和“市场”共同发展的方向。涉农重点产业科技政策主要包括对粮食、种业、农机、循环农业、生物质农业、农业信息化等六类产业研发与技术推广方面的政策内容。涉农企业科技政策则对包括农业龙头企业、乡镇企业等类型企业的技术研发和改造给予政策指导。农民培训科技政策的政策内容则主要针对如何提高农民科学素质、培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民而展开。

2 政策演进特征

2.1 农业科研投入中的政府主导性得到不断强化

农业科技投入是影响农业科技创新绩效的重要因素之一。加大对农业科研的投入，这是12 份中央文件中一直强调的重要政策目标之一。问题的关键是，应该采用何种方式、通过何种渠道加大投入。对此，2005年“一号文件”明确提出，“建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的投入增长机制”，之后的几个文件基本维持这种说法。随着2012年“一号文件”对农业科技“三性”的认定(即农业科技具有显著的公共性、基础性和社会性)，进一步强化政府投入成为农业科研投入政策的核心内容。2012年“一号文件”强调指出，“发挥政府在农业科技投入中的主导作用，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立投入稳定增长的长效机制”。通过以上一个“保证”和一个“逐步提高”政策，政府财政投入将在农业

科研投入中发挥核心作用，带动社会投入增加，为农业科技创新提供稳定的资金保障。

表1 12 份中央文件中涉农科技政策的主要内容

2.2 高等学校、科研院所在公益性农技推广中的作用受到越来越大的重视

国家公益性农技推广政策的基调始终是强调“强化”。2005年“一号文件”对国家公益性推广机构的职能给予明确说明。在此基础上，之后的中央文件对政府主导下的公益性农技推广的机构建设、经费保障、队伍建设等方面均进一步做出明确说明。公益性推广政策发展创新主要体现在执行主体的变化上。长期以来，政府及其派出机构一直是公益性农技推广职能的主要执行主体。而近年来，中央政策不断强调高等学校、科研院所等科研教育机构在公益性农技推广中的作用与地位。2007年一号文件提出，“推进农科教结合，发挥农业院校在农业技术推广中的积极作用”;2012年一号文件对大学等科研教育机构开展农技推广服务进行了更为具体详细地部署，并首次提出要使“高等学校、科研院所成为公益性农技推广的重要力量”。

2.3 两个“多元化”成为市场化农技推广政策的核心

随着我国农业农村经济的不断深入发展，农民技术服务需求的多元化趋势越来越明显。政府主导的公益性农技推广体系逐渐不能满足多元化的技术服务需求，各种市场化服务模式在各地渐渐兴起。对此，中央政策一直采取鼓励发展的态度。从2004年一号文件起，国家层面就认可了这种“国家推广机构和其他所有制推广组织共同发展、优势互补的农业技术推广体系”存在的合理性，并出台了相关政策加以引导和支持。梳理分析这些政策发现，市场化农技推广政策在发展演进过程中主要体现出以下两个特征:一是服务主体越来越多元化。在2004年一号文件中，农业科技示范场、科技园区、龙头企业和农民专业合作组织被提及作为市场化农业技术推广的主体;2005年增加“农民专业技术协会和农业科技型企业”;2012年一号文件则特别强调了农民专业合作社的作用。二是服务方式越来越多元化。2013年一号文件专门指出，要在市场化推广中不断“创新服务方式和手段”，满足农民日益多样化的技术服务需求。现有已经存在的服务方式包括:专家大院、院县共建、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户、涉农企业加专家加农户等，有效促进了农业先进适用技术到田到户。

2.4 种业科技创新与推广在涉农重点产业科技政策中受到广泛关注

在包括粮食、种业、农机、循环农业、生物质农业、农业信息化等几类涉农重点产业科技政策中，种业科技创新与推广始终受到中央层面决策部门的关注，而且这种关注在不断加强。2010年一号文件明确提出，“切实把农业科技的重点放在良种培育上，加快农业生物育种创新和推广应用体系建设”。2012年一号文件则以“着力抓好种业科技创新”为主题，专门就此问题进行了详细政策规定，政策内容涉及以下几个方面:一是增加种业基础性、公益性研究投入;二是优化调整种子企业布局，推动种子企业兼并重组;三是加强产学研合作，支持企业与优势科研单位建立育种平台等，多维度政策集成集中反映了中央政府对实现“科技兴农，良种先行”政策目标所做的努力。

2.5 促进农业龙头企业技术创新是涉农企业科技政策的目标重点

企业是技术创新的主体。在发展现代农业过程中，农业龙头企业代表了农业先进生产力发展方向，其技术创新能力往往能够反映整个国家农业产业的创新水平。因此，12 份中央文件在制定有关涉农企业科技创新政策时，始终强调了对农业龙头企业技术创新的引导与激励。一方面，通过农业产业化专项资金的形式，加大政府财政对农业龙头企业开展技术研发和改造的支持力度;另一方面，通过税收优惠等措施，减小企业研发成本，激励企业开展技术创新。2007年一号文件规定，“企业与科研单位进行农业技术合作、向基地农户推广农业新品种新技术所发生的有关费用，享受企业所得税的相关优惠政策;对于涉农企业符合国家产业政策和有关规定引进的加工生产设备，允许免征进口关税和进口环节增值税”等。

3 对新时期中央涉农科技政策发展趋势的几点思考

发展现代农业、推进农业现代化、实现新“四化”同步发展，这是十八大和十八届三中全会后中央政府为“三农”发展战略定下的基调。如何在新时期更好地发挥科技服务“三农”的支撑引领效应，成为涉农科技政策传承与创新的主要目标。对此，本文认为政策制定与完善需要关注以下几个重点问题。

3.1 针对农业生产经营组织创新需求加强科技政策支撑

在工业化、城镇化快速推进背景下，我国农村剩余劳动力大量向城镇转移，造成农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显。为了应对这一变化，国家提出“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。而这种政策变化是适应发展现代农业必要的组织制度创新。反观我们之前的农业科技推广政策，其政策针对人群往往是没有做任何区分的单个小农。这些小农对技术的需求有限且接受能力较弱，技术推广效果不明显。因此，围绕农业生产经营组织创新，将技术需求方主要锁定专业大户、家庭农场、农民合作社等主要新型农业经营主体，发挥它们的示范带动效用，将会产生更好的技术推广应用效果。具体政策措施包括:深入调研专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体的技术需求状况，鼓励农业科研院所等技术供给方加大针对这些主体的技术服务;积极发展适合农业生产经营体制创新的技术服务体系;充分利用各类培训资源，加大专业大户、家庭农场经营者培训力度，提高他们的生产技能和经营管理水平等。

3.2 促进技术服务体系成为新型农业社会化服务体系的重要组成部分

和别的一号文件不同，2013年一号文件没有把农业技术推广和农业科研等政策放在一起论述，而是从构建农业社会化服务新机制的角度来提出和技术推广相关的政策措施。这是因为，发展有中国特色的现代农业，完善的农业社会化服务体系是必不可少的，而技术服务体系应该成为社会化服务体系的重要组成部分。新时期的新型农业社会化服务体系应该是公益性服务与经营性服务相结合的一个综合体系。在这个综合体系中，属于公益性服务范畴的技术推广活动由政府主导的公共服务机构和涉农高等学校以及科研机构来完成;而其他经营性技术服务内容则由越来越多元化的市场参与主体来提供。这些主体可能包括:农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、涉农企业等。在市场化运行机制下，采取有效措施激励并规范这些参与主体的技术服务活动，鼓励服务模式创新。现阶段，各地不断涌现出各种市场化的技术服务方式，比如，专家大院、院县共建、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户、涉农企业加专家加农户等模式。新时期，应采取措施进一步鼓励服务方式和手段的不断创新，真正促使农业技术服务体系成为新型农业社会化服务体系的重要组成部分，为发展现代农业提供技术支撑。

3.3 加大对包括新生代农民工在内的各类新型职业农民潜在主体的科技创业培训力度

农民培训科技政策是多年来中央涉农科技政策的重点内容之一。自2012年开始，新型职业农民的培育成为农民培训科技政策的核心关注点。目前，根据农业部有关文件对新型职业农民的界定，其主要划分为生产经营型、专业技能型和社会服务型三类职业农民，具体包括专业大户、家庭农场主、农民合作社带头人、农业工人、农业雇员、农村信息员、农村经纪人、农机服务人员、统防统治植保员、村级动物防疫员等人群［3］。但是，对上述正在农业领域就业的农民的教育培训固然重要，政策更应重点关注各类潜在的新型职业农民主体的教育培训。这些新型职业农民潜在主体主要包括新生代农民工、返乡务农创业的大学生等。相对目前主要的农业从业者，这些潜在主体具有文化水平较高、市场观念强、易于接受新鲜事物等特点。针对这些特点，政策设计可以把科技创业培训作为突破口，鼓励和扶持新生代农民工等群体在现代农业领域开展创新创业活动，促使每个个体成为有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，培育这些群体成为发展现代农业、推动城乡一体化发展的主力军。

3.4 按照“四化”同步要求加强农业信息化政策实施力度

从对12 个文件的梳理总结中可以看出，农业信息化政策是“三农”科技政策的重要内容之一，多个一号文件和2008年“重要决定”均对农业信息化做出了具体部署。新时期，中央确定了“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的新“四化”战略，把信息化提到了国家发展战略的重要位置。因此，十八大后的中央涉农科技政策应在农业信息化方面有一些新的部署。2013年一号文件特别提出，要“加快用信息化手段推进现代农业建设”，并具体提出了一些政策措施，比如，启动金农工程二期，推动国家农村信息化试点省建设等。农业信息化是一个涉及多部门、多学科的综合性系统工程，不能仅仅依靠一些“工程”或者“试点”来推动，而应系统开展顶层设计，整合政府资源，从国家立法、财政投入、政策扶持等多方面共同推进农业信息化发展。

［1］“中央一号文件”(2004—2014)［EB/OL］.农业部官网http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2014/.

［2］“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定”［EB/OL］.中央政府官网http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm.

［3］“农业部办公厅关于新型职业农民培育试点工作的指导意见”［EB/OL］.农业部官网http://www.moa.gov.cn/govpublic/KJJYS/201306/t20130605_3484776.htm.