日本科技创新政策科学的实践及启示

樊春良

(中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190)

自2005年，起源于美国的科技政策科学在发达国家和主要发展中国家产生了广泛的影响。科学政策科学把科技政策作为一种科学来发展，力图探讨科技政策的规律、工具和方法，为科技政策制定和实施提供科学的持续的支持，对于我国科技创新政策的发展很有借鉴意义［1］。

日本是继美国之后，第二个在国家层面上提出推进科技创新政策成为一门科学的国家。日本于2010年在《第四期科学技术基本计划》 (2011-2015)(以下简称《第四期基本计划》)预备稿中提出，要推进“科学、技术和创新政策科学”(Science of Science，Technology and Innovation Policy，简称科技创新政策科学或STI 政策科学)，把它作为增强STI 政策的计划、制定和促进功能的一项手段，以促进STI 政策制定和实施的科学化和合理化，改善决策与社会的关系。2011年8月，《第四期基本计划》正式公布。随后，日本教育、文化、体育和科学技术省(MEXT)设立“重新设计科学、技术和创新政策科学(SciREX)”计划，全面部署发展STI 政策科学。日本发展STI 科学的理念和做法，反映了当今世界科技决策科学化的普遍要求，同时体现了日本国家的自身需求，为我们提供了一些可以借鉴之处。

1 日本发展科技创新政策科学的动因

日本发展STI 政策科学既是当今世界科学技术决策科学化趋势的反映，又有日本国家及其科学技术自身发展的需求。

1.1 政府政策制定科学化的需求

日本政府政策制定科学化的需求是STI 政策科学发展的一个直接原因。2009年，民主党上台执政后，推进行政改革，力图改变行政官僚把持预算分配的局面。次年，行政刷新会议发表行政事业计划评价报告，提出以削减预算为基调的判断。其中，科学技术研发投入大幅减少，包括iPS 细胞、超级计算机在内的尖端项目。此举引发广泛而强烈的议论甚至批评，因此，自然提出了政策制定的问题:政策制定的依据是什么?这样的依据是充分的、合理的、真实的和完整的吗?［2］2012年，自民党重新执掌政权后，提出经济复兴计划，日本各界认为政策的制定同样也需要充分论证，建立在充分证据的基础上。

1.2 对科技创新更大的期望

日本战后长期重视科学技术与社会的协调发展，以科技手段克服了经济高速增长过程中的“公害”问题，在科技创新促进环境、社会公益方面取得很大的成绩。但是，随着日本经济发展的低迷，日本国内对科技发展的批评声音也不断出现，认为虽然研发投入已经很充裕，但所得结果却不能满足解决社会挑战的需求［3］。政府和科学界都希望有更好的政策手段和有效的实施，促进科学技术发展为社会和国家带来更大的效益。

1.3 日本关东大地震以后对科学技术的反思

2011年3月11日关东大地震以及核电站的泄漏，唤起日本社会对科技的反思，要求对以前的政策进行严肃和客观的评价，以确保能源及相关新技术的安全稳定。同时，高度期望科学技术对日本从灾难中恢复和促进可持续成长及社会经济发展做出贡献。因此，要求重新设计科技创新政策的呼声渐高［4］。

从日本的历史来看，促进科技与社会经济发展相结合以及科技政策决策的科学化，一直是政府制定科技政策的一个视角。在新的发展形势下，这些因素以新的形态和要求表现出来，促使日本决定发展科技创新政策科学，为制定更好的政策提供科学基础。

2 日本发展科技创新政策科学的理念和指导思想

2.1 科技政策科学作为科技政策研究发展的一个新阶段

日本的STI 政策科学是在受到美国科技政策学发展的影响下而提出的。为了更好地说明日本发展STI 政策科学的思想和做法，我们有必要对美国发展科技政策科学的思想和措施做一简要分析。

美国著名的科技政策专家S.Cozzens 在2010年撰文《美国科技与创新政策研究:过去和现在》指出，在美国，自20 世纪50年代，依靠不同学科领域的相关研究奠定的基础，科技政策研究作为一种多学科交叉的研究领域发展起来。相应地，与实际政策相关的研究，多是采取政府相关部门直接委托研究人员的方式，强调直接的短期应用。Cozzens 称之为美国第一代科技政策研究。自2005年时任总统科技顾问马博格提出要把科技政策作为一门科学发展，即发展科技政策科学，美国的科技政策研究进入第二代。第二代科技政策研究即科技政策科学与第一代不同的是自上而下启动的，其特点有:①长远规划指导，不局限于短期的发展。美国于2008年公布《科技政策科学:联邦研究路线图》，指导全国相关的研究发展;②强调建设一个实践的共同体，包括政府、国会相关人员和科研人员共同构成的群体［5］;③国家科学基金会(NFS)设立专门的长期资助计划——科学与创新政策资助计划(Science of Science and Innovation Policy，SciSIP)。美国发展科技政策科学的一个根本目的是为政府决策(如联邦研发投资预算)提供支撑。如果说，第一代科技政策研究主要是通过科技政策领域相关专家、学者从学科动力和学术兴趣为主发展起来的，那么第二代科技政策研究则是由政府促动的，目的是推进科技政策研究更系统地为相关的决策提供系统的、科学的支持。

从学科发展和知识形态上看，科技政策科学与第一代科技政策研究不同的是:①强调科技政策的科学性和定量化，推进“科技政策的科学基础”［6-7］;②强调更多学科的交叉融合，而不是某一学科占主导地位。

2.2 日本发展科技创新政策科学的理念

与美国类似，日本科技政策研究人员很早就开展科技政策研究，从不同学科的角度探讨科技政策的规律，如日本著名的学者斋藤侑早在20 世纪80年代就提出“需求——资源关系”模型以及“政策的连锁效应”命题。日本2011年提出的发展STI 政策科学，是由政府自上而下启动的，在国家范围内推动和建设，标志日本科技政策研究进入一个新的发展阶段。

日本发展STI 政策科学是在《第四期基本计划》的目标和方针之下提出的。《第四期基本计划》明确了未来日本科技发展及相关政策的指导方针:一是推进科学、技术和创新政策的一体化;二是更加重视人力资源及其组织的作用;三是实现与社会共同创造和推进政策。为了使STI 政策给日本带来经济和社会价值，政府需要正确地把握公众对科技创新的社会期望，并适当地把这些期望反映在政策中，同时也有必要把政策广泛地扩散到不同层次的人群中，提高政府的负责性。因此，《第四期基本计划》提出:“日本政府要推进‘科学、技术和创新政策科学’ (Science for STI Policy)，形成客观的、以证据为基础的政策，重视政策评估和结果，并用于政策改进。为实现这一目标，政府保证社会科学家和自然科学家广泛参与;并通过这些努力，加速培养致力于政策形成的人才”［8］。

从政策领域来看，STI 政策科学不仅包括科学和技术政策，也包括创新政策。这是因为《第四期基本计划》强调科技政策与创新政策的融合，反映了当代科学技术与创新结合的趋势。美国在2005年最早提出科技政策科学，还没有涉及“创新”，但后来就把“创新”纳入其中。2008年发表的《科技政策科学:联邦研究路线图》解释到Science Policy 不仅仅包括字面意义的科学政策，而且包括技术和创新政策。因此，日本“Science of Science and innovation Policy”，与美国的“Science of Science Policy”含义是一样的，虽然目标和重点方向侧重不同，而且也强调科技创新政策科学的科学性，把发展新的指标、定量工具和方法作为一个主要的任务。

2.3 日本发展科技创新政策科学的指导思想

2010年开始，日本科技政策界就STI 政策科学的指导思想和发展方向开展了讨论和研究。2011年3月，日本科技振兴机构所属的研究发展战略中心发表题为《走向实现以证据的为基础的政策形成:发展STI 政策科学》的报告，提出日本发展STI 政策科学的设计哲学和指导原则［9］。

报告提出，日本设立科技创新政策科学计划应坚持以下指导原则:①实现政策形成机制与“STI 政策科学”的共同进化，即STI 政策科学研究支撑政策的形成机制，政策形成的实践促进STI 政策科学的发展;②通过STI 政策科学，提出以证据为基础的政策选择方案，促进公众参与政策的形成;③通过自然科学和社会科学领域广泛领域的合作，发展STI 政策科学。利用STI 政策科学所收集、积累和结构化的知识作为相关各方的共同的社会资产，为政策的形成提供知识基础，指导政策的形成;④培育可以在STI 政策形成过程和STI 政策科学中承担领导角色的人才，建设这些人力资源的共同体和网络。创造改善的环境，可以使他们能够跨越组织和边境的主动地开展活动［10］。

3 日本科技创新政策科学的实践——SciREX 计划

在《第四期基本计划》的指导下，MEXT 从2011年设立“重新设计科学、技术和创新政策科学(SciREX)”计划，全面推进科技创新政策科学。SciREX 设立指导委员会。指导委员会在MEXT 科学技术与学术政策局的主持下于2011年5月16日成立，共有9 名委员，除一名来自综合科学技术会议外，其余8 名来自大学和研究机构。委员会负责设计和全面运行整个计划，并为促进Sci-REX 的每个子计划提供咨询建议，预备研究结果的综述和成果运用决策的方式。

SciREX 的目的是为形成以证据为基础的政策提供基础和支撑，基于对科学技术创新对社会与经济影响多方面的分析和评估，提出对付不同挑战的有效的政策建议［11］。其所谓的“重新设计”，是指针对当前政策制定的缺点(如缺乏对公共R&D 投资影响和效果的评估、政策制定的数据基础不充分、全面理解和把握政策领域的职业政策制定者不足等)而设计新的政策机制。为重新设计STI 政策的科学包括三个方面的任务:确定科学技术创新政策的政策议题;给出多种备选的政策目标和工具，评估每一种选择的社会和经济影响;通过选择和实施适当的政策选择，解决政策议题。例如，政策议题是通过使用创新性的太阳能技术实现能源供给与需求的弹性系统，那么就需要提出各种选择方案，评估各自的效果，做出选择。因此，以证据为基础的选择，就是建立在科学分析的基础上，包括定量分析(如经济模型、成本效益分析、工业之间的关系等)、定性分析(公众对科学技术的接受，未来发展的选择)，为此需要数据、信息、新的指标和分析工具等。

根据以上思想，SciREX 计划设计为四个子计划组成:①任务导向的研究;②研究资助计划;③人力资源发展计划;④数据和信息基础设施。

3.1 任务导向的研究

任务导向的研究计划由日本国家科技政策研究所(NISTEP)。此计划响应短期和中期的政策议题，为系统地组织和提出构成决策客观证据基础的信息，开展调查和研究。有效地实施这个计划，不仅需要学术界的广泛参与和合作，而且需要与决策者合作，以适当地选择政策议题，并使项目的结果可以得到充分的利用。

任务导向研究的一个主要研究题目是用于支持相关决策的研究与发展公共投资的宏经济分析。

3.2 研究资助计划

研究资助计划由日本科技抚新机构所属的社会技术研究开发机构(RISTEX)主持，负责设立资助项目。该计划成立咨询委员会，由学术界、工业界、思想库等相关方资深专家组成，对计划的选择和实施提出咨询意见。

该计划的目标是致力于发展新的分析方法、模型和指标，对实际的政策形成、解决难题和政策建议做出贡献;同时，推动更多的研究人员在这些学科和交叉学科领域工作，并通过公共关系和对话扩展共同体网络。

整个研发计划设计为7年，从2011 财年到2017 财年，新的R&D 项目在前4年被接受。

研发项目将开展有关下列议题相联系的新方法和新指标研究，结果将寻求用于第五个基本计划(2016—2020)的形成，以及其他中长期政策的形成中。

该计划资助的研发项目有四个目标:①设计一个包含从基础研究到结果的社会应用、再到评价这个应用的各个阶段的整个过程;②发展测量研发投资社会和经济影响的方法;③建立基于客观证据形成政策的有效研究框架;④确保促进决策者、科学共同体和公众之间的适当交流，以促进研究结果在社会中得到应用。

根据这四个目标，开始两年即2011 和2012两个财年项目选择从以下几个标准考虑:寻求公共需要;经济效果的评价;用文献计量学的方法评价;构建共识;工业与科学的关系;促进地方发展;具体工业市场的评价和设计。据此，2011年批准6 项(56 项申请)，2012年批准项目5 项(43 项申请)。2013年采用新的标准，一是集中在新的方法和评价，二是解决具体的社会议题［12］。据此，2013年批准项目5 项 (申请43项)

表1 2011—2013年财年批准的R＆D 项目

3.3 人力资源发展计划

该计划的目标是通过建设STI 政策科学研究与教育机构，促进国际水平的研究和人力资源发展。研究与教育机构包括两类:中心机构和领域先驱中心研究机构。中心研究机构要设立STI 政策科学的博士和硕士课程，全面培养人力资源;每一个领域先驱中心机构要在与STI 政策相关的领域设置研究生水平的教育计划和课程，培育有特色的人力资源。各个机构之间建立网络联系和合作关系，有效地利用有限的资源，形成合力，为建设高水平的从业者和研究者的共同体建立基础。中心机构要在建立网络中起核心作用，与领域先驱中心机构合作，实施STI政策联合计划。

该计划培养三类人才:①从事STI 政策制定和实施的高水平的从业者;②在STI 政策科学领域工作的科学家;③有能力把自然科学和社会科学与STI 政策科学联系的人，他们是某一领域的专家，但同时在STI 政策科学方面也具有相当水平的知识和技巧。

MEXT 从2011年8月30日到10月7日开始两类机构的申请工作，有三个单位申请中心机构，13个申请领域先驱中心机构。项目计划委员会经过评议，选择1 个机构为中心研究，4 个领域前沿中心机构，每一个资助15年。2012年1月17日，MEXT 发布发布评选结果。

选为中心研究机构的是国立政策研究大学院大学(The National Graduate Institute for Policy Studies，GRIPS)，四个领域前沿中心机构是东京大学、一桥大学、大阪大学和京都大学、九州大学。为了实现这些目标，这些机构各自建立了相关的研究计划和课程，并且建立了各中心之间的合作项目和计划，包括夏令营、研讨班，实习以及出版等。

选为中心研究机构的国立政策研究大学院大学成立于1997年，是日本唯一一所以政策研究为中心、培养研究生的国立大学，是一所国际化的大学。在被SciREX 选为中心机构之后，GRIPS 建立了创新、科学和技术政策项目(GIST)，设立三年的博士课程、一年半的硕士课程以及短期的课程，聘请国内外知名专家担任教授，招收学生的对象包括来自政府、民间各类相关的人员。

3.4 数据和信息基础设施

该计划由MEXT 和NISTEP 实施，目的是系统地和连续地收集在各种调查、分析和研究中积累的数据，为STI 政策科学预备数据基础设施，同时也建设能够使现有信息、新数据和研究产出得到系统地和连续积累和利用的基础条件。

4 日本科技创新政策科学的特点

4.1 强调为形成以证据为基础的决策服务

日本发展STI 政策科学是《第四期基本计划》中明确提出来的，是在“与社会共同创造政策”的方针之下提出的。2011年《日本科技白皮书》第三章(与社会共同创造未来)第二节(新的决策过程——构建与社会更好的关系)集中论述STI 的目的和意义，指出其目标实现以证据为基础的政策制定［13］。以证据为基础的政策是相对于“以观点为基础的政策”提出来的。面对国内复杂的政策环境，对于重要的政策议题的提出以及解决方案，日本各界观点和意见常常反映不一。以证据为基础的政策强调政策的形成建立在客观的基础上，以使政策的实施得到广泛的接受。相比于美国科技政策科学比较广泛的目标，日本的STI 政策科学的目标指向明确。

4.2 开展战略研究精心设计项目

日本STI 政策科学的思想和行动措施，是建立在深入研究和广泛征求意见的基础之上，特别是CRDS 提出的设计哲学和指导原则为计划的设计和实施指明了方向和途径。而资助计划的项目选择经过精心设计，带有很强的计划性。

4.3 全面布局重视人才建设

日本的STI 政策科学发展采取了基地、项目、人才、基础设施全面布局的策略，统筹协调基础研究、任务导向研究、人才培养和信息数据基础设施的建立。充分利用国家现有的科技政策研究力量，加强基地建设。通过项目，促进包括自然科学和社会科学相关领域的学科交叉研究，构建研究人员与决策者之间互动的桥梁，建设研究人员的合作网络。在科技政策人才队伍建设方面，颇具特色:不仅资助长达15年的STI 政策教育基地建设，而且把更多相关的人员纳入培训范围，并且通过中心机构/先驱中心机构之间的各种互动，加强教师与学生、不同学科之间的研究人员、研究人员与管理者之间的互动。

4.4 重视国际交流与合作

日本是一个善于学习别国经验的人。在实施在STI 政策科学计划前后，日本多次召开相关的国际学术会议，邀请国际上著名的科技政策专家，探讨相关的STI 政策科学的发展问题，听取国外专家的意见。2011年6月22日，“创新政策形成过程的宏大挑战——发展STI 政策科学的举措”国际论坛，邀请国内外相关人士参加，介绍日本STI 政策科学计划的概念、发展路径，为启动STI 计划展开讨论。2013年8月在北京，负责SciREX 资助计划的RISTEX，与中国科学院科技政策与管理科学研究所举办了双边科技政策学研讨会。

5 日本实践对我国的借鉴作用

(1)政府推动科技政策科学发展。从国家政策制定和实施的需要出发，明确科技创新政策的科学地位，通过长远规划和政策措施，发展科技创新政策科学，为科技创新政策的制定和实施提供科学和证据的基础。

(2)设立特定计划，合理布局、全面发展。通过设立特定计划，充分利用现有科技创新政策研究的力量，并调动更广泛相关领域的研究人员积极参与，从项目、人才、基地和基础平台建设等方面发展科技创新政策科学。

(3)加强决策者与研究人员之间的互动和联系。各项政策措施的核心是加强科技创新政策的供给与需求的结合，特别是促进决策者与研究者的交流与合作，形成科技政策创新政策共同体。

(4)培养多方面的人才。提高科技创新政策在教育体系中的地位，设置多样的课程和计划，不仅培养科技创新政策的管理人员和研究人员，而且培训科技创新政策相关领域的科学家和研究人员及其他人员。

［1］樊春良，马小亮.美国科技政策科学的发展及其对中国的启示［J］.中国软科学，2013，(10):168-181.

［2］刘海波.日本科技政策学的实践与启示.［N］中国科学报，2013-05-06.

［3］日本科技创新政策科学资助计划［EB/OL］.www.ristex.jp/EN/examin/stipolicy/index.html，2013-12-20.

［4］Masahiro Kuroda.Japan’s Initiative for the“Science of Science，Technology and Innovation Policy”and Human Resource Development Program.March 1.2012［EB/OL］.http://www.pp.u-tokyo.ac.jp/news/2012/02/documents/graspp20120301-kuroda.pdf.2013.12.20 访问.

［5］Cozzens S E.Science and Innovation Policy Studies in the United States:Past and Present，Working Paper .2010.

［6］National Science and Technology Council.The science of science policy:A federal research roadmap，2008.

［7］Social，Behavioral and Economic Sciences.Science of Science and Innovation Policy:A Prospectus September，2006.

［8］日本第四期基本计划［EB/OL］.www.mext.go.jp/english/science_technology/1303788.htm，2013-12-20.

［9］Towards Realization of Evidence-based Policy Formation:Development of Science of Science，Technology and Innovation Policy［EB/OL］.http://scirex.mext.go.jp/en/resources/archive/110301_263.html，2013-12-20.

［10］Kumi OKUWADA.Directivity on“Science of Science，Technology and Innovation Policy”［C］.Workshop on Science of Science，Technology and Innovation Policy.IPM CAS &RISTEX JST，28.August 2013 Beijing.

［11］SciREX 网站［EB/OL］.http://scirex.mext.go.jp/en/about/index.html，2013-12-20.

［12］Hiroshi NAGANO.Promotion of Science of ST&I Policy Program and Its New Trial ——from the viewpoint of an adviser［C］.Workshop on Science of Science，Technology and Innovation Policy.IPM CAS &RISTEX JST，28.August 2013 Beijing.

［13］White Paper on Science and Technology 2011 (Provisional Translation)［EB/OL］.http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/1324365.htm，2013-12-20.