中国实施全球能源矿产资源战略中的几个问题

■ 袁国华/郑娟尔/席 皛

(1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149)

中国实施全球能源矿产资源战略中的几个问题

■ 袁国华/郑娟尔/席 皛

(1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149)

实施全球能源矿产资源战略是中国发展的必然要求，必须关注五个问题：积极调整经济发展方式和生活方式，节约集约利用资源；抓住全球产业分工重组机遇，促进初级产业向西部和境外转移；全面参与并积极主导全球能源资源治理，确立与我国国际地位、经济实力、发展需求和全球责任相适应的话语权；推动能源生产消费变革，促进生态文明建设；大力开发非传统和新型能源资源，发展战略新兴产业。应从以下方面强化全球资源战略管理：强化一体化的能源资源管理体制；对于重要的战略矿产及矿区，禁止、限制非国有资本进入；健全完善的税收制度和矿业用地制度；加强能源资源高效利用和需求管理；建立完善集中统一的境外资源管理体制机制；加快培育和壮大我国能源资源市场主体，提高国际竞争力。

能源；矿产资源；战略；中国；全球

1 实施全球能源矿产资源战略是中国发展的必然要求

实施什么样的资源（这里能源资源指广义的矿产资源）战略，是由一国的发展需求、经济地位、地缘政治抱负等综合因素决定的。第二次世界大战后，出于其称霸世界的需要，美国实施的即是全球资源战略。当前，中国已经发展成为世界第二大经济体，全球最大矿业国，拥有巨量外汇储备及先进、适用的技术体系。中国作为全球加工制造中心，为世界提供产品和服务，当然必须利用全球资源。另一方面，广大的发展中国家，尤其是资源丰富的发展中国家自身工业化和城镇化，也需要中国全面的介入，换个角度说，既是中国全球责任的具体体现，实际上也是利用全球资源的过程。再者，中国虽然矿产资源比较丰富，但也有短缺品种。中国自身巨大的发展需求以及生态文明建设的需求，也需要利用全球资源。所以说，进入21世纪后，实施全球资源战略是中国发展的必然的、内在的要求。

随着我国工业化、城镇化和农业现代化的持续快速推进，资源环境约束持续加剧，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，资源节约型、环境友好型社会建设面临持续的保障能源资源安全、生态环境安全和经济安全的压力。同时，全球丰富的能源资源不断有新的大发现，而复苏乏力甚至低迷衰退的西方发达经济对能源资源的需求减弱。因此，更加迫切需要抓住机遇，适应国内外经济形势和能源资源形势新变化，积极调整发展战略，转变发展方式、生活方式和能源资源利用方式，在更高的层次上配置全球资源，以更低的资源成本和环境代价促进我国经济建设、社会建设和生态建设。

2 中国实施全球资源战略必须关注的几个问题

(1)积极调整经济发展方式和生活方式，节约集约利用资源。当前，中国需要加快形成新的经济发展方式，以全球视野着力增强创新驱动发展新动力，开发战略性新兴资源和现代产业发展新体系。节约集约和高效利用资源，推动资源利用方式根本转变，大幅降低能源资源消耗强度和二氧化碳排放强度，提高利用效率和效益。大力推进资源综合利用和循环利用。全面提高我国能源资源利用效率和水平，提升全球资源配置能力，保障我国资源安全、环境安全和经济安全。

(2)抓住全球产业分工重组机遇，促进初级产业向西部和境外转移，积极参与新兴经济体工业化进程。

经过三十多年的改革开放，中国经济总量步入全球第二大经济体，人均收入达到6000美元水平的高中等收入国家行列。中国东部沿海地区基于“三来一补”模式下依托人口红利、环境容量和原材料低廉等要素比较优势下发展起来的初级产业逐步失去比较优势。中国当前区域产业分工呈现由东向西扇状扩散趋势，东部地区初级产业向中西部能源资源具有比较优势的地区流动日趋明显。与此同时，金融危机促发了全球产业分工新一轮的重组，我国产业结构也面临结构调整、优化升级的内生压力和外在动力。

当前，应当紧紧抓住产业结构优化升级的重要战略机遇期，以产业结构调整为目标，以能源资源要素配置为支撑，以企业为主体，通过合理引导，严格环保要求，适度调整东部部分高污染、高能耗、高矿耗产业向中西部地区转移，带动中西部地区经济发展和产业升级。

同时，发挥我国资本、技术、市场等优势，强化“中国—东盟自由贸易区”、“中非合作论坛”、“金砖国家”等区域合作平台建设，将国内已不具有比较优势的初级产业有步骤地向中亚、东盟、非洲、拉美等资源丰富地区转移，全方位参与发展中国家工业化进程。东盟、中亚、非洲和部分拉美地区等具有资源优势、人力成本低廉、环境容量高等比较优势，这些地区近年来成为承接全球初级产业的主要接纳区。

(3)全面参与并积极主导全球能源资源治理，确立与我国国际地位、经济实力、发展需求和全球责任相适应的话语权。

全球能源资源治理不平衡主要体现为发展中国家是全球能源资源生产、尤其是消费增长的主要贡献力量，但在现有的治理平台上并未占据应有位置。中国已成为全球一次能源和重要矿产资源的生产与消费第一大国，但缺乏相应定价权，尚未成为能源资源贸易规则的制定者，在全球供需格局中并未实现与国际地位、经济实力和全球责任相适应的话语权。

目前，受货币体系、投机、垄断、地缘政治等因素影响，全球能矿供需格局变化充满不确定性，全球能源资源治理改革、建立国际金融新秩序面临重重障碍。作为能源和矿产资源生产、消费大国和经济大国，中国是打破传统格局的最重要力量，在新的能源资源治理架构中，应当发挥更大作用与影响力。中国需要更加积极参与全球能源治理，加强与世界各国的沟通与合作，共同应对国际金融、投机、垄断等对能源资源市场的影响，维护国际能源资源市场及价格的稳定，在全球能矿领域治理结构中确立与我国国际地位和经济实力对等的话语权。

积极开展资源外交，建立能源资源高层对话与沟通机制。通过双边、多边协议，全面深化与主要资源出口国（地区）的合作，积极参与非洲、南美、中亚等资源丰富国家的开发合作，逐步重构全球能源和其他重要矿产资源的治理结构；加深与国际能源机构（IEA）等相关国际能源组织的合作与交流，抓住变革中的机遇，提高中国在二十国集团（G20）、国际货币基金组织、世界银行等国际机构中的影响力，推进全球金融秩序改革，增强新兴经济体和第三世界国家投票权份额，推动建立符合发展中国家利益需要的国际规则和秩序，平衡能源资源市场参与方的共同利益，建立确保能源资源、尤其是我国急需的战略资源的长期稳定供应与价格稳定机制。

充分利用经济手段，提高市场规则制定能力。建立和完善能源资源类商品期货交易市场，发展避险工具，通过远期合同化解价格风险，提高规避国际市场风险能力；在“走出去”的过程中，通过参股、控股等手段，获取海外资源，并逐步打破欧美主导的全球资源市场体系；联合有关金融机构和期货交易所，通过对全球期货交易所参股或并购，参与规则制定，提升话语权。

(4)推动能源生产消费变革，丰富清洁能源进口渠道，促进生态文明建设。

优化能源生产结构，逐步有序适度降低高碳能源产量在一次能源结构中的比例，强化低碳、清洁能源开发与生产供应，加强非常规、新能源资源开发，形成更加科学合理的能源生产与消费结构。大力推进煤炭清洁生产，加强油气勘探开发，加大力度开发页岩气、煤层气，积极探索油砂、油页岩、天然气水合物等战略非常规能源的商业开发。提高采收率，加强对老油田、低品位油的开发，大力开发海洋资源，特别是南海深水油气资源。

强化能源资源消费总量及结构控制，强化节能降耗减排，提高能源资源利用效率。加强煤炭、石油等高碳能源的清洁利用，增加天然气消费比例，提高可再生能源利用份额，逐步形成高效、清洁、合理的能源消费结构，建设能源资源节约型和环境友好型社会，促进生态文明建设。

为解决我国对清洁能源消费强劲需求和自给不足的矛盾，同时兼顾能源安全问题，我国应考虑开展清洁能源进口多元化战略。据预测，2020年中国液化天然气的需求将会达到5600万立方米，几乎占了目前全中国天然气表观消费量的一半，需要丰富天然气进口渠道，增强中国在国际天然气市场的议价能力。目前我国已有3条陆路天然气运输管线：中土、中缅、中俄，气源主要集中于东北亚地区。随着上海自贸区的建成，海上运输便利化，未来国内可加大从非洲和卡塔尔的LNG进口。此外，随着北美页岩气开发的成功，使得北美LNG有望输入国内，并协同日、韩两国力争在亚洲形成一个类似北美Henry hub的天然气标杆价格，以此推动天然气进口渠道多元化。

(5)大力开发非传统和新型能源资源，发展战略新兴产业。加强锂资源的调查与评价工作，摸清卤水锂资源家底；通过技术创新，锂金属提取、锂电池组开发、电动汽车等相关产业领域占领技术制高点，尽快形成生产力。围绕战略性新兴产业发展规划基本要求，大力发展稀有、稀土、稀散金属产业（三稀资源），并适当扩大产业规划中的元素（矿种）种类，组织相关元素潜在应用领域的攻关工作。开展新型非金属矿产材料的超细、提纯和改性加工技术攻关，重点在高新技术和新材料产业方面、传统产业的技术进步和产业升级方面以及环保产业方面的发展开展科技攻关。通过技术扶持政策，促进新型非金属产业的发展。

3 全面强化全球资源战略管理

强化一体化的能源资源管理体制。统筹能源矿产资源管理，切实维护矿产资源国家所有者权益，维护能矿资源的中央集中统一管理基本制度。加强矿产资源规划，完善矿产资源分类分级管理制度。转变思路，切实把矿政管理的重点转变到矿产资源保护和合理利用上来，并体现在勘查开发甚至利用全过程。加强储量评审、发布及动态管理，强化勘查开采基础统计与报告分析工作。加强矿山地质环境管理，完善矿山环境恢复治理保证金制度，探索建立历史废弃矿山、毒地恢复治理基金制度。加强矿山闭坑管理。建立能矿资源勘查开发行政管理与监督管理分体运行的制度，逐步建立具有完全行政执法权的矿山督察制度，以利节约资源、保护环境，提高资源效益和管理效率。

对于重要的战略矿产及矿区，禁止、限制非国有资本进入。加快能源资源价格形成机制和税费制度改革。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。继续推进成品油价格机制、居民阶梯电价改革，推动资源性产品价格市场化改革。建立能源资源分级征税制度，建立和完善鼓励开发利用低质资源、综合利用、尾矿利用、减量化和绿色矿业发展的财税激励制度。探索资源开发外部性内在化的实现途径，逐步建立资源开发的环境补偿机制，资源生产区与消费区的利益协调机制。

与国际惯例接轨，探索建立补偿费和资源税合并为权利金征收的税收制度，资源收益更多地向所在地倾斜。健全完善矿业用地制度。

加强能源资源高效利用和需求管理。实行能源资源供需双向调节，强化需求侧管理。节约集约利用能源资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源资源消耗强度，提高利用效率和效益。控制能源资源消费总量和二氧化碳排放，加强节能节矿降耗，支持战略性新兴资源产业和新能源、可再生能源发展。大力发展城市矿山和循环利用，提高二次资源在消费中的比例。鼓励资源综合利用和替代，依靠科技解决资源供应问题。

建立完善集中统一的境外资源管理体制机制。“走出去”固有的地质矿产、环境灾害、政党政治、民族宗教、政策法规、金融汇率等系统风险交织，涉及管理部门多，必须加强顶层设计，建立国土、发改委、商务、外交、海关、金融、国防等部门组成的“统分结合、职责明确、迅捷高效、一致对外”的集中统一管理体制与运行机制。加强境外风险监测与评估，做好预案工作。加强境外资源资产政策性保险，加强外交和军事等部门协调联动，有效保护我国全球资源利益。可借鉴日本及其他国家海外资源获取经验，协调政府、资源战略实施机构和企业三者之间关系，各自发挥优势，并形成良性互动。政府和资源战略实施机构帮助企业“走出去”，建立大批海外资源基地，确保资源稳定而持续的供应 。

加快培育和壮大我国能源资源市场主体，提高国际竞争力。鼓励能源资源企业通过整合、技术资源资本合作、持股、并购等方式壮大实力，扩大产能，提高企业自主创新能力、竞争力和抗风险能力。通过创造有利的金融财税环境，鼓励企业通过上下游兼顾、探采选冶服结合、能源非能源兼营、国内外统筹等方式做大做强，打造能源资源“航母”企业，显著提高我国企业国际竞争力。

[1]袁国华．谈谈美国的全球资源战略[N]．光明日报,2000-09-26（B04）．

[2]袁国华．发展战略性新兴产业必须要有资源支撑[N]．中国国土资源报,2010-12-31（06）．

[3]彭颖,邓军,王安建,等．日本海外矿产资源获取机制分析[J]．地球学报,2010(5)：711-719．

Issues on the Implementation of Global Energy and Mineral Resources Strategy in China

YUAN Guohua, ZHENG Juaner, XI Xiao
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149 2.Key Laboratory for Assessment of Bearing Capacity on Resource and Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 101149, China)

Implementing the strategy of global energy and mineral resources is a necessary requirement for China’s development. The issues we must be concerned including actively adjusting the pattern of economic development and way of life, and optimally and intensively utilizing the resources; seizing the opportunities of global industrial division and reorganization to shift primary industry to the west of China and foreign countries; actively advocating the improvement of global energy and resources with full participation so as to establish discourse power pertaining to china's international standing, economic strength, development needs, and global responsibility; promoting both the change of energy production and consumption and the construction of ecological civilization; vigorously developing unconventional and new energy resources and new strategic industries. Then, this paper looks at strengthening the management of global resource strategy in the context of: intensifying the integration of energy and resources management system; private sectors are prohibited and restrained to enter into important strategic mineral resources and mining area; building perfect taxation system and mining land system; strengthening effcient utilization and demand management of energy and resources; establishing and perfecting centralized and unifed management system and mechanism for overseas resources; and fnally, accelerating the cultivation and growth of main energy and resources market players to enhance international competitiveness.

energy; mineral resources; strategy; china; the global

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0048-03

2013-11-25；

2014-04-17

中国地质调查局工作项目《重要矿产资源市场监测与综合评价》（12120113093200）

袁国华（1965-），男，江西省遂川县人，中国国土资源经济研究院研究员，中国地质大学（武汉）、北京师范大学、荷兰ITC学院研究生，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室常务副主任，主要从事资源与环境经济战略与决策咨询研究。