新中国农村土地产权制度沿革

■ 许 坚/潘文灿

(1．中国土地勘测规划院，北京 100035；2．国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

新中国农村土地产权制度沿革

■ 许 坚1/潘文灿2

(1．中国土地勘测规划院，北京 100035；2．国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

新中国的农村土地产权制度沿革分为六个时期：一是1949-1952年的土地改革时期，贯彻落实了《土地改革法》，建立了农民土地所有制；二是1953-1957年的农业合作化时期，限制并消灭了富农经济，建立了集体土地所有制；三是1958-1978年的人民公社时期，实行人民公社所有制；四是1979-1985年的双层经营体制建立时期，建立了家庭联产承包责任制；五是1986-1997年的市场经济体制建立时期，农村土地产权制度变革朝着大力发展商品经济、运用市场机制来配置资源的方向发展，农民也逐步获得了土地的部分处分权；六是1998-2012年的最严格的土地管理制度建立时期，主要以新《土地管理法》为核心确定产权制度，《物权法》确定土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为用益物权。

新中国；农村；土地产权；制度沿革

新中国的农村土地产权制度沿革可分为六个时期：一是1949-1952年的土地改革时期；二是1953-1957年的农业合作化时期；三是1958-1978年的人民公社时期；四是1979-1985年的双层经营体制建立时期；五是1986-1997年的市场经济体制建立时期；六是1998-2012年的最严格的土地管理制度建立时期。其中1949-1985年间的四个时期与目前一般历史学的分期是一致的，而1986年至今的后两个时期，是根据国土资源管理的需要划分的，与一般历史学和农业经济管理的分期不完全一致。

1 土地改革时期的农村土地产权制度

1949-1952年，这一时期党在农村的主要工作是进行土地改革。该时期的农村土地产权制度，是贯彻落实《中华人民共和国土地改革法》的成果，建立了农民土地所有制。

《土地改革法》的基本精神和1947年公布的《中国土地法大纲》是一致的。但由于人民革命战争的胜利、人民共和国的成立和对过去土地革命经验的总结，在政策上也有若干不同，其中最重要的不同之处就是改变了对富农的政策。《土地法大纲》允许农民征收富农多余的土地和财产。《土地改革法》则规定：“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。富农所有之出租的小量土地，亦予保留不动；但在某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕和雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地。富农租入土地应与其出租的土地相抵计算。”

通过土地改革，全国3亿多无地和少地的农民获得土地，建立了“耕者有其田”的农民土地所有制，并免除了每年3000多万吨的地租，刺激了农民的生产积极性，农业产量和农民收入都有很大提高，恢复或超过了历史最高水平。通过按人口分配土地、对富农的孤立以及对地主等封建剥削阶级的打击，使经济平等、剥削有罪的观念深入农民心中，为后来的政治、经济制度变革做了观念上的准备。

2 合作化时期的农村土地产权制度

1953年6月15日，毛泽东在中共中央政治局会议上提出了过渡时期的总路线。根据过渡时期的总路线，我国于1953-1957年在农村完成了土地所有制的第二次改革：通过合作化，将农民土地所有制改造为集体土地所有制。

1952年8-9月间，第二次全国互助合作会议召开，强调要同自发的资本主义倾向作斗争。1955年10月在中共七届六中扩大会议上，毛泽东做了《农业合作化问题的一场辩论和当前的阶级斗争》的总结发言，并通过了《关于农业合作化问题的决议》。11月全国人大常委会通过了《农业合作社示范章程草案》，年底又重新编辑了《中国农村的社会主义高潮》一书。到1956年4月，全国基本上实现了初级合作化，入社农户占全国总农户的90%。初级农业生产合作社的特点是土地入股、统一经营，按劳力和土地分配，所以起初又称为“土地合作社”。

中共七届六中扩大会议和《中国农村的社会主义高潮》一书公开出版之后，高级社由个别试点转向各省、市、自治区都要重点试办，并在1956年初进入了大发展阶段。到1956年底高级社已达到54万个，入社农户比重达到87.8% 。在高级农业生产合作社，除坟地、宅基地不入社外，社员个人私有的土地连同土地上附属的塘、井等水利设施等，无偿转为农业生产合作社集体所有，取消土地报酬，实行集体统一劳动和完全的按劳分配。

农业合作化限制并消灭了富农经济，建立了土地集体所有制。同时，随着土地改革的完成，农民协会所承担的分配土地的职责已经完成，农村的政治经济职能由乡和合作社代理，农民协会随之自动解散，农民在政治活动中的话语权也随之弱化。国家通过农业合作社的计划控制，使农民成为完成国家经济计划的产业工人，只能在合作社内行使有限的权利。

3 人民公社时期的农村土地产权制度

(1)人民公社制度的建立。1958年3月，政治局扩大会议（成都会议）通过了《中共中央关于把小型的农业生产合作社适当地合并为大社的意见》。之后，各地迅速展开了小社并大社工作。河南遂平县一个由27个高级社、9369户农民合并成的碴岈山集体农庄首先改称“碴岈山卫星人民公社”，得到了毛主席的肯定。到11月统计，全国99.1%的农户都参加了人民公社，全国除西藏外共组成人民公社26572个，平均每个公社4777户农户。

人民公社初期的制度基本上是按碴岈山卫星人民公社的模式建立的。将原属各农业生产合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同牲畜、农具等生产资料以及一切公共财产、公积金、公益金，无偿地收归公社所有。公社制定全面的、长期的生产计划和年度、季节、小段的生产计划，对生产队实行计划管理，对社员实行劳动定额管理。国家则通过行政命令和指令性计划，对人民公社的生产和收益分配实行全面控制。土地和其它生产资料名义上是公社集体所有，实际是只有占有权，没有处分权和完全的使用权、收益权。

(2)人民公社制度的规范。人民公社所有制不是通过等价交换原则建立的，而是通过“共产风”无偿平调合作社的财产建立起来的。平调的范围，不仅涉及合作社的土地等生产资料和集体资产，还包括一部分宪法予以保护的农民的生活资料。毛泽东首先察觉公社化运动中的问题，并着手开始纠正。1961年3月，中共中央讨论和制定了《农村人民公社工作条例(草案)》（简称《六十条》）。《六十条》下发后，各地调整了社队规模。全国人民公社总数由1960年的2.43万个增加为1961年的5.79万个；公社的规模由平均每个社5707户减为2281户；公社管理的平均大队数由19个减为12.7个。1962年9月中共八届十中全会上，又明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出卖”，“至少三十年不变”。把所有权、生产权、管理权、分配权都统一给了生产队。

(3)建设用地管理制度。1958年1月，国务院公布施行了新的《国家建设征用土地办法》（简称《五八年征地办法》）。《五八年征地办法》与《五三年征地办法》的异同之点主要在于：①能援用《征地办法》的用地单位范围，不但包括各式各样的国家建设，还包括了非国家建设。②关于审批权限，《五八年征地办法》以中央集权过多，以划分不合理等为由进行了很大修改。“文革”期间又下放和扩大地方管理权限，加上一些其它因素，建设用地基本失控。③关于土地补偿费，《五八年征地办法》把原《五三年征地办法》规定的“三年至五年的产量总值”的补偿标准，降为“二年至四年的定产量总值”，理由是社员生活有了提高和节省国家开支。还规定“征用农业生产合作社土地，如果社员大会或社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”。这些规定是在“大跃进”气氛中对农民集体的剥夺。④关于被征地农民的安置（即劳动权的补偿）问题，《五八年征地办法》采取了一种把农民的土地征走、把劳动力留在农村的做法，助长了中国“二元经济”的发展。

(4)人民公社制度评价。在人民公社制度下，农民生产积极性普遍不高，根本原因是平均主义的分配模式缺乏激励和惩罚机制。由于人民公社期间劳均粮食产量和人均粮食拥有量的年均增长率都极其低下，使得解决人民温饱问题成了人民公社时期的主要问题。在人民公社制度下，1958-1982年，全国耕地面积基本呈持续下降趋势，25年间净减少耕地8294.4千公顷，年平均净减耕地331776公顷（4976640亩），使我国人均耕地面积由1958年的2.43亩下降到1982年的1.46亩，降幅达40%。

4 双层经营体制建立时期

1978年12月中共十一届三中全会召开，农村土地产权制度在1979-1985年发生了巨大变化，建立了家庭联产承包责任制，即集体和农户的双层经营体制。

(1)家庭联产承包责任制的建立。中共十一届三中全会后，广大农民和农村干部解放思想、大胆探索，强烈要求改革人民公社体制下出现的生产“大呼隆”、分配“大锅饭”的弊病，在一些欠发达的省区实行了包产到组的试验。安徽凤阳县小岗生产队还秘密实行了“包产到户”，包产到户的出现在全国引起了广泛的争议。1982年元旦，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》对“双包”作了完全的肯定，由此“大包干”席卷全国，到11月全国实行双包的生产队上升到78.8% 。1983年中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，至1985年这项工作全部结束，人民公社制度就此终结。

家庭联产承包责任制没有改变土地的集体所有制，而是集体土地所有权和使用权的分离。土地仍为原基本核算单位的生产队或生产大队所有，但按照“承包合同”约定的条件，按人口、劳力或人劳结合，平均分包给农户独立经营。农户作为农业生产的基本单位，具有经营自主权，同时实行包干分配：“交够国家的(农业税、统派购或合同定购任务)，留足集体的(提留)，剩下全是自己的”，真正实现了多劳多得。另一方面，原来的基本核算单位（即生产队或生产大队，后更名为农业合作社或经济合作社等）作为土地所有者，仍是经济主体。它的管理机构还必须：①按国家的计划指导，安排某些生产项目，规划生产布局，保证完成交售任务；②管理集体所有的土地等基本生产资料和公共财产，做好发包、承包管理工作；③为社员提供各种产前、产中、产后服务；④利用集体积累进行各种生产建设和公益建设；⑤确定集体提留（或承包费）的标准。

(2)建设用地管理制度。1982年，国务院对延用多年的《五八年征地办法》再次进行修改，并升格为《国家建设征用土地条例》，其中明文规定“禁止任何单位向农村社队购地、租地或变相购地、租地”，以及农村社队“以土地入股”，把征地作为集体土地所有权或国有土地使用权转让的唯一形式，排除了一切市场交易形式；同时大幅度提高了征地补偿费标准。

十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民收入增加，农民建房掀起热潮，社队企业蓬勃发展，使农村宅基地和社队企业建设用地的增长连续五年超过国家建设，成为占用耕地的大头。针对这些问题，1981年国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年发布《村镇建房用地管理条例》，同年10月，中央办公厅、国务院办公厅又批转《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》。虽然加大了管理力度，但农村建房占用耕地的势头有增无减。据统计，1982年全国农村集体与个人建房占用耕地7.7万公顷（115.5万亩），1983年为8.6万公顷（129.5万亩），1984年为13.6万公顷（203.6万亩），1985年更增至18.9万公顷（284万亩）。

(3)家庭联产承包责任制评价。1978-1985年，农业用地发生了很大变化。三等九级耕地，好坏搭配，按人口或劳力平均分配到户，造成耕地被分割得极为零碎。耕地承包后，农民有了经营自主权，生产积极性高涨，在承包地上增加投入、精耕细作，使单产一般增加二、三成，此外还扩大耕地面积，开了不少小片荒。然而在相当多的地方，由于片面强调分散经营，加上耕地碎分，发生浇水困难、纠纷增多等问题，在一定程度上又限制了单产的提高。

5 市场经济体制建立时期的农村土地产权制度

1986-1997年期间，中共召开了十三大（1987年）和十四大（1992年），强调大力发展商品经济，要运用市场机制来配置资源。这一时期的农村土地产权制度变革体现了这一方向，农民也由此逐步获得了土地的部分处分权。

(1)稳定家庭承包制。这一时期的所有中央文件，包括出台的法律、法规、部门规章等，都强调要稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。

(2)农地流转制度改革。家庭承包制暴露出的局限性，呼唤实行土地流转，实现适度规模经营。过去中央政策是不允许土地流转的，1987年1月，《中共中央关于把农村改革引向深入的通知》首次认可了农地使用权流转。随后，允许农地流转的规定在修改后的1988年宪法中得到确认。1988年修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，也按照《宪法》修正案做出了相应规定：土地使用权可以依法转让。至此，农地使用权流转得到了法律承认。1991年后，农地使用权流转改革的步伐明显加快，引进了市场机制，其形式有租赁制、“四荒”地使用权拍卖、土地入股等。

(3)集体建设用地使用制度改革。国家法律是禁止集体建设用地直接进入市场的，但随着改革的深入，农村自发地出现了一些按市场规则进行土地产权流动的形式，如：买卖、租赁、批租、入股等。虽然这对搞活集体土地资产、提高士地利用效率、发展农村经济有重大作用，但由于缺乏法律规范、不接受政府的宏观调控，因此也存在一些问题，如：不利于城市规划的实施和耕地保护，冲击国家对国有土地一级市场的垄断，造成土地收益分配的不合理、国家征地困难和集体土地资产的流失等。针对集体建设用地自发入市的弊病，1994年的《房地产管理法》再次规定：城市规划区内的集体所有土地须征为国有后，方可有偿出让其使用权。

在人民公社时期，农村宅基地是按集体福利进行管理的。1988年，在山东省德州地区、临沂地区的一些县对宅基地使用制度进行了改革，变无偿使用为有偿使用，并逐渐推广到全地区、全省。在1990年国务院批转《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》发出后，又在全国迅速推开。农村宅基地有偿使用的试点取得了明显成效，刹住了早占、多占、乱占宅基地的歪风，但在1993年，为了减轻农民负担，国务院取消了农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费，这一改革措施于是停顿下来。

(4)加大保护耕地力度。1997年4月15日，中共中央国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（11号文件），明确要求各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加、不能减少，并努力提高耕地质量。1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国刑法》。新《刑法》明确对“非法转让、倒卖土地使用权”、“非法占用耕地（农用地）”、“非法批准征用、占用土地”等三类严重的土地违法行为，要追究刑事责任。国家加大保护耕地的力度，在客观上对农民的土地产权起到了保护作用。

6 最严格的土地管理制度建立时期的农村土地产权制度

1996年，中央首次提出我国必须实行最严格的土地管理制度。1997年中共中央出台的11号文件，构建了世界上最严格的土地管理制度的政策框架。1998年，全国人大对土地管理法进行了全面修订，建立了世界上最严格的土地管理制度的法律框架。因此，1997年以来，是最严格的土地管理制度建立时期。这个时期的农村土地产权制度，主要是以新《土地管理法》为核心确定的产权制度。

(1)新《土地管理法》的出台。1998年4月8日，国土资源部正式成立。4月26日，新任国土资源部部长向九届人大常委会汇报土地管理法修订草案的说明。8月29日，新修订的《土地管理法》获得九届人大常委会第四次会议表决通过。新《土地管理法》是对土地管理机制和体制的全面调整，其中确定的许多制度都与农村土地产权有关。如土地管理体制，即国家的土地行政主管部门的设置及其职责的制度，实际也是农民土地权益的行政保护制度。另外，新《土地管理法》确立的土地所有权和使用权制度、土地用途管制制度、土地利用总体规划制度、耕地保护制度、建设用地管理制度、监督检查制度等，客观上也都是农民土地权益的保护制度。

(2)进一步完善家庭承包制。新《土地管理法》把“土地承包经营期限为30年”这一土地政策上升为了法律。1999年的《宪法》修正案确定家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制为我国农村的基本经营制度。2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》施行，全面完善了现行的农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度：调解可以向村民委员会或者乡（镇）人民政府申请，也可在仲裁程序中进行。农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

(3)建设用地管理制度。新《土地管理法》继续禁止集体建设用地直接进入市场，但却大幅度地提高了征地补偿标准，并且规定使用农村集体建设用地必须具备以下条件：第一，必须是乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设；第二，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划；第三，必须依法办理审批手续；第四，如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。新《土地管理法》还规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

2010年3月2日，国土资源部下发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，要求加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模；严格标准和规范，完善宅基地管理制度。《通知》允许村集体组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，村庄内其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。

(4)确定土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为用益物权及土地登记。2007年3月，十届人大会五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，明确了对国家土地所有权和集体土地所有权进行平等的保护，并确定土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为用益物权，承包地可依法流转，但没有规定土地承包经营权可以抵押，宅基地使用权也没有规定可以转让。《物权法》贯彻不动产物权公示原则，在不动产登记方面作出了多项创新性规定，并明确了土地承包经营权人独立的补偿请求权，更有力地保障了土地承包经营权人的利益。

为了贯彻落实《物权法》关于不动产登记的有关规定，提高土地登记法律效力层级，《土地登记办法》从2008年2月1日起施行，其中明确了土地登记簿是土地权利归属和内容的根据，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明；土地登记必需的相关资料要由申请者自我提供，即自我举证。

(5)征地制度改革和土地股份制改革。改革开放以来，随着经济和城镇化的高速发展，大量征用农民土地，补偿很低、安置不合理，征地程序又不透明不规范，引发了大量群体性冲突事件。为此，中央发布了一系列文件，强调要进行征地制度改革。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》发布之后，国家开展提高补偿标准、实行征地区片价及统一年产值的改革。十七届三中全会后，国土资源部则开始部署了新一轮缩小征地范围、让集体建设用地直接进入市场的试点。虽然征地制度改革取得了一定成果，但总的说来，还任重道远。

农村土地股份制的探索早在20世纪90年代的广东、江苏等地就已出现，但并未得到中央的明确肯定。2001年6月农业部制定的《全国工业和农村经济发展第十个五年计划》首次提到鼓励入股。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出允许以股份合作等形式流转土地承包经营权。土地股份制由此成为建立健全农村土地承包经营权市场的一种有效形式。2013年中央一号文件进一步提出，“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”，“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革”。为此，农村土地股份制改革在国家政策层面和地方实践层面形成了共识，将会在更大范围、更深程度上得到发展。

[1]罗红云．中国农村土地制度研究(1949-2008)[M]．上海：上海财经大学出版社,2012．

[2]《当代中国》编辑部．当代中国土地管理(上)[M]．北京：当代中国出版社,1998．

[3]《当代中国的经济管理》编辑部．中华人民共和国经济管理大事记[M]．北京：中国经济出版社,1986．

[4]当代中国经济大辞库编著委员会．当代中国经济大辞库(经济史卷)[M]．北京：中国经济出版社,1993．

[5]罗平汉．农村人民公社史[M]．福州：福建人民出版社,2006．

[6]李元．中华人民共和国国土资源政策法规全书[M]．北京：地质出版社,2000．

[7]王先进．土地法全书[M]．长春：吉林教育出版社,1990．

[8]中国土地学会,中国土地勘测规划院,国土资源部土地利用重点实验室．土地科学学科发展蓝皮书(2006-2012)[M]．北京：中国大地出版社,2007．

[9]郑凌志．中国土地政策蓝皮书(2010-2012)[M]．北京：中国社会科学出版社,2012．

[10]国土资源部法律评价工程重点实验室．国土资源法律评价报告(2010)[R]．北京：中国法制出版社,2011．

[11]国土资源部法律评价工程重点实验室．国土资源法律评价报告(2011)[R]．北京：中国法制出版社,2012．

[12]国土资源部法律评价工程重点实验室．国土资源法律评价报告(2012)[R]．北京：中国法制出版社,2013．

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[14]王艳敏．十六大以来我国征地制度改革的突破[J]．红旗文稿,2012(16)：21-22．

[15]孙英辉,等．统筹制度创新 发力法治保障——全面发展中的2012国土资源法治[M]．北京：中国法制出版社,2013．

第24个全国“土地日”宣传口号（之二）

9.落实资源节约优先战略 推进土地节约集约利用

10.土地关系你我他，节约集约靠大家

11.人多地少是国情，节约集约要先行

12.珍惜土地，永续发展

The Evolution of China’s Rural Land Property System

XU Jian1, PAN Wencan2
(1.China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 2. Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

There are six stages that China’s rural land property system has developed. First, the land reform period of 1949-1952, during this period, we implemented Land Reform Law, and established land ownership by farmers. Second, from 1953 to 1957, the period of agricultural cooperation movement, when we restrained economy of enriching farmers and even eliminated it; and the collective ownership of land was set up. Third, the period of the People's Commune from 1958 to 1978, during which we carried out the ownership of people’s communes. Fourth, the period of dual operation system from 1979 to 1985, in which we established the family-contract responsibility system. Fifth, the period of market economic system from 1986 to 1997, during this period, the transformation of the countryside land property right system moved in the direction of energetically developing commodity economy and using the market mechanism to confgure the resources; and the farmers have gained part of disposition right of land. Sixth, from 1998 to 2012, this period was the most strict land management system, when the property right was determined with the Land Management Law as its core; and land contracted management right, the land use right for construction, and rural homestead-land-useright were determined as the usufructuary right in Property Law.

The People's Republic of China; The countryside; land property rights; the evolution of the system

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0018-06

2014-05-19；

2014-05-23

许坚（1955-），男，江苏省淮安市人，中国土地勘测规划院研究员、中国土地学会学术工作委员会秘书长，管理学博士，主要从事土地管理政策研究。