加强生态国土建设的思考

■ 曹端海

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

加强生态国土建设的思考

■ 曹端海

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国土地自然生态系统存在的问题：一是土地自然生态总体质量不高，生态脆弱特征明显，人均占有量少，资源禀赋低；二是土地利用和管理不合理，导致土地退化、土壤污染、湿地面积萎缩等现象，浪费了巨大的经济社会发展成本。建议：(1)尽职尽责保护土地资源，节约集约利用土地资源；(2)建立和完善与我国生态文明建设相适应的制度体系；(3)进一步优化国土空间开发格局；(4）加强土地综合整治；(5)降低农业生产过程中对土地的污染和破坏；(6)提高公众参与程度。

土地自然生态；利用方式；管理方式；生态文明

当前，我国土地生态形势不容乐观，不仅是由于土地生态基础脆弱，更有利用、管理方式不合理，缺乏生态养护等方面的原因。加强生态国土建设，是生态文明建设的基础和保证。

1 我国土地自然生态总体质量不高

1.1 生态脆弱特征明显

土地自然生态系统抗干扰能力弱，容易受到外界的干扰发生退化演替，而且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长。环境与生物因子均处于临界状态，对全球气候变化反应灵敏，如气候持续干旱、植被旱生化现象明显，生物生产力下降，自然灾害频发等。植被景观破碎，生态系统退化明显。另外，边缘效应显著，时空波动性强。《全国生态脆弱区保护规划纲要》指出，“我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。”《纲要》将我国分为8个生态脆弱区，涉及21个省（区、市）。2011年底发布的《第二次气候变化国家评估报告》，显示了我国受气候变化带来的不利影响远高于全球平均水平。

1.2 人均占有量少，资源禀赋较低

我国地域辽阔，但人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%和25%。土地资源中难利用地多、宜农地少，宜居面积仅占国土面积的20%。水土资源空间匹配性差，资源富集区多与生态脆弱区重叠。城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题越来越突出，655个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水。为了解决人口、经济、资源存在的矛盾，不得不投入巨资实施南水北调、西气东输等一系列大规模、远距离的工程。

现有耕地质量不高，耕地后备资源十分有限。根据第二次全国土地调查，6-15度耕地占15.0%，15-25度耕地占7.9%，25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1%。2011年7月4日，国土资源部发布的数据显示，全国集中连片耕地后备资源734.39万公顷，但水土匹配条件差，主要分布在北方和西部的干旱地区，后备资源开发存在生态难题。依赖大量土地低效利用的粗放型增长和后备土地资源的大规模开发已无法继续。

2 传统的发展方式为土地生态埋下安全隐患

2.1 土地退化严重

由于气候条件发生变化以及对土地的利用方式不当，目前我国水土流失面积294.91万平方千米，占当前普查地区土地总面积的31.12%。在西北地区、青藏高原区和华北部分地区，受采矿、过度放牧、工业发展等因素影响，草原出现了严重退化。东北黑土区是全球最重要的三块黑土区之一，也是我国最重要的商品粮基地，但黑土层却在过去半个多世纪里减少了50%，照此速度，部分黑土层或将在几十年后消失殆尽，东北这一中国最大粮仓的产能也将遭受无法挽回的损失。

2.2 土壤污染形势严峻

我国土壤重金属污染正进入集中多发期，“毒土”、“毒地”等事件在全国各地不断出现。环境保护部2013年发布的《中国土壤环境保护政策》显示，在各类环境要素中，土壤是污染物的最终受体。国土资源部有关负责人透露，全国中度、重度污染土地约5000万亩。2011年，仅江西德兴市的污染事件就造成9269亩耕地荒芜绝收，1万余亩耕地严重减产，沿河9个渔村因河鱼锐减失去经济来源，给当地群众的健康带来极大危害。全国近17%的土地受重金属污染，近1/4的地表水处于污染状态；华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角部分城市连片农田因重金属污染，使10%的土壤基本丧失生产力，成为“毒土”。

2.3 湿地面积持续萎缩

湿地被称为“地球之肾”、“物种基因库”，对于维持和净化水资源、缓解气候变化、孕育多种生物等都具有重要意义。第二次全国湿地资源调查结果显示，目前我国湿地总面积为5360.26万公顷，比第一次调查减少了339.63万公顷，减少率为8.82%，减少部分99%以上是自然湿地，10年来基建占用湿地面积增长了9倍多。影响湿地的主要威胁因素进一步增加，由第一次调查时的污染、围垦、非法狩猎三大因子，转变为第二次的污染、围垦、基建占用、过度捕捞和采集、外来物种入侵五大因子，对湿地的面积和质量都造成了严重影响。黄海、东海、渤海等滨海湿地都在快速退化，一些传统意义上的海边盐田湿地大量消失；河流、湖泊、湿地沼泽化，河流、湿地转为人工库塘等情况也很突出。

2.4 社会成本巨大

《中国环境经济核算研究报告2010（公众版）》对我国环境成本做了保守性的核算。环境退化成本从2004年的5118.2亿元提高到2010年的11032.8亿元，增长了115%；虚拟治理成本则从2004年的22874.4亿元提高到2010年的5589.3亿元，增长了94.5%。2010年，全国生态环境退化成本达到15389.5亿元，占GDP的比例为3.5%左右。对环境较为敏感的西部地区生态损失（森林、湿地、草地和矿产开发）占全国生态损失的55%，而生态基础较好的东部地区，其环境退化成本约占全国环境退化成本的53%。

2008年至2012年上半年，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起，涉及房地产业、工业和农业，直接对人们的身心健康造成威胁。由于农药、化肥和工业导致的土壤污染，每年造成粮食减产达100亿公斤。因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。我国农药、化肥使用量远超世界平均水平，每年大量使用的农药仅有0.1%左右可以作用于目标病虫，99.9%的农药则进入生态系统，直接导致了土壤中的蚯蚓及各种有益菌大量消失，农作物害虫的天敌不断减少。

3 转变土地利用和管理方式，加强土地生态文明建设

3.1 尽职尽责保护土地资源，节约集约利用土地资源

加快推进节约优先的战略设计，完善各类标准、政策和法规，加快征地制度改革，缩小征地范围，逐步推进各类建设项目用地定额化。加快以土地经营、批租为支撑的财税、金融模式改革，建立财权与事权相匹配的财税制度。加快研制符合不同产业特点和生命周期的土地出让年限和用地定额标准。鼓励地方结合当地区域特点，研究制定或修订完善土地使用标准。

3.2 建立和完善与我国生态文明建设相适应的制度体系

根据我国的政治制度结构，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。对环境保护状况实行严格的离任审计和责任追究制度，对GDP考核改为绿色GDP考核。提高土地生态破坏的经济成本和行政成本，严格用地环境准入制度，明确各类经济主体在土地利用过程中保护生态的责任；把造成重大土地污染或破坏的行为，纳入危害公共安全罪范畴；因政府不作为或存在包庇行为而导致环境破坏的，主管领导或政府一把手负有连带责任。

3.3 进一步优化国土空间开发格局

根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、水土资源承载能力和环境容量为基础、优化国土空间开发为导向，加快研究和制订土地利用和管理差别化政策。充分发挥土地政策在产业发展、人口聚集方面的引导作用。按照人口、经济、资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，划定生产、生活、生态用地边界。扩大绿色生态用地，保持农业生产用地，适度压缩工矿用地，合理保障交通设施用地。引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，统筹城乡、区域发展。稳定全国耕地总面积，以永久基本农田建设为支撑，加强耕地的位置保护。尊重自然演化规律，科学评价和谨慎对待围海造地、开山造地等改变地形地貌的活动。

3.4 加强土地综合整治

加快落实和推进《全国土地整治规划（2011-2015年）》确定的目标任务，以建设4亿亩高标准基本农田为重点，统筹安排农田和村庄土地整治、损毁土地复垦和宜耕后备土地开发。总结“三旧”改造经验，积极稳妥推进城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用、低丘缓坡荒滩土地开发利用、旧厂矿改造等试点。借鉴发达国家在“棕地”治理、“褐地”治理中取得的经验，提高对污染土地的治理能力和水平。积极开展荒漠化防治国际合作。

3.5 降低农业生产过程中对土地的污染和破坏

加强对农业生产者的培训和专业指导，提高耕作过程中的生态保护意识。建立单位用地农药、化肥定额使用标准，推广正确的使用方法。农业增收途径由化肥、农药的过度使用向提高补贴标准、农业产业化经营、农产品品牌建设以及降低从生产到终端销售中间环节的流转成本等方式转变。建立与国际接轨的农产品质检标准体系。加强农用地质量监测，避免超强度利用，实行保护性耕作和轮休耕作制度。

3.6 提高公众参与程度

加强生态安全知识宣传，构筑群防群治、全民参与的环境安全保障体系。加大对土壤污染、水土流失、耕地保护等方面知识的普及。深化改革环境评价制度，杜绝项目环境评价环节走形式、走过场的现象。对重大环境决策，建立群众代表、各类团体参与机制，扩大公众参与的有效途径。建立面向公众的宗地用途数据库，方便普通公民了解有关土地污染信息。

[1]环境保护部．2012年中国环境状况公报[R]．北京：环境保护部,2012．

[2]人民日报．内蒙草原退化沙化严重 呼伦贝尔7大河流现断流［EB/OL]．(2010-07-18)［2014-05-20]．http：//news．qq．com/a/20100718/000113．htm．

[3]孙彬,管建涛,连振祥,等．大地之殇一·黑土地之悲[N]．经济参考报,2012-06-11(05)．

[4]孙彬,管建涛,连振祥,等．大地之殇三·重金属之痛[N]．经济参考报,2012-06-13(05)．

[5]新华网．江西乐安河流域遭污染：上市公司排污 责任推给历史［EB/OL]．(2011-12-07)［2014-05-20]．http：//news．xinhuanet．com/local/2011-12/07/c_111223608．htm．

[6]中国新闻网．中国湿地十年减少300余万公顷 基建占用增长近10倍［EB/OL]．(2014-01-13)［2014-05-20]．http：// www．chinanews．com/gn/2014/01-13/5730723．shtml．

[7]严冰．中国划定8亿亩湿地保护红线[N]．人民日报海外版,2014-01-14(04)．

[8]孙彬,管建涛,连振祥,等．大地之殇二·种植业之哀[N]．经济参考报,2012-06-12(05)．

Thoughts on Some Measures with regard to Strengthening Ecological Land Progress

CAO Duanhai
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper frst analyses the major problems that China faces in land of natural ecosystems, these include: First, the quality of natural ecology of land is poor. Ecological fragility is evident, the average possession of land per person in China is little, and resources endowment is low. Second, there are irrationalities in the aspects of land use and management. Land degradation and soil pollution are taking place over large areas. Natural wetlands are diminishing. As a result, great economic and social development costs have been wasted. In response to this, this paper proposes that we must devote our efforts to protect land resources and economically and intensively use land resources. At the same time, we must establish and improve system and mechanisms pertaining to China's ecological civilization; and further optimize our spatial planning. Efforts must be made to enhance land consolidation and improvement, with a view to reducing the land pollution and destruction in the process of agricultural production. Finally, the level of public participation should be increased.

natural ecology of land; utilization pattern; management mode; ecological civilization

F301.0；F062.2

C

1672-6995（2014）06-0031-03

2014-05-28；

2014-06-06

曹端海（1980-），男，山东省曹县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，中国地质大学（北京）土地资源管理专业博士研究生，主要从事土地政策研究。