社会组织参与城市社区治理探析

潘修华， 龚颖杰

（1.南通大学管理学院，江苏南通 226019;2.南通大学地方公共政策研究所，江苏南通 226019）*

现阶段，在我国城镇化进程中，将有数亿农民转化为城镇人口，进入城市社区生活和工作。但是当前我国城市社区尚存在治理力量不够、治理能力不足等问题。因此，进一步推动社会组织参与城市社区治理，增加社区治理力量，提升社区治理能力是社会发展所必需，亦有利于社会和谐和政治稳定。

从规范层面来说，社会组织是指政府之外的公益性或互益性的非营利组织实体，具有非营利性、非政府性、自治性等特征，但从普遍性层面来看，现阶段我国社会组织有其特殊性，尚无西方社会组织所具有的高度自治性和非政府性。因此探讨我国社会组织参与城市社区治理发挥的作用、问题及其解决对策，不能脱离我国社会组织生存和发展的制度环境，更不能照搬西方社会组织相关的理论范式和经验。较为可行的研究路径是从政府管理社会组织的理念和制度的视角出发，在批判性地借鉴西方社会组织相关理论范式和经验的基础上，以经验归纳和分析的方法展开递进式研究。

一、社会组织参与城市社区治理的作用

分析社会组织参与城市社区治理的作用，可更充分地认识推动社会组织参与城市社区治理的必要性和重要性，为探究社会组织参与城市社区治理中存在的问题及其解决路径提供智识支持。

(一)促进城市社区居民与政府的沟通

现代社会，公民与政府之间的信息沟通非常重要，沟通不畅，容易使公民对政府产生怨怼情绪，使政府的合法性资源流失。公民和政府直接沟通的方式固然有信息传递环节少、信息保真程度高等优势，但由于公民数量大，双方直接沟通面广，会造成资源消耗多，成本大，社会负担重。因此需要有另外的沟通方式，分担公民和政府沟通的任务，减少公民和政府的直接沟通面，以节约资源，减轻社会负担。而社会组织作为中介来促进公民和政府之间的沟通是一种既有效也经济的沟通方式。“有效”是指社会组织可及时、准确地把民众对政府的要求、建议等集中起来，转达给政府，也可把政府的政策意图和处理意见方便、集中地传达给居民。“经济”是指社会组织发挥沟通民众和政府的功能有企业般的“规模效应”。社会组织沟通城市社区居民和政府的事例并不少见，如一些社会组织在社区选举中积极与政府合作，较好地承担了诉求传递、政策宣传、公民教育、选举观察、协助过程设计等工作，使选举程序得到民众的理解支持，选举工作有序开展。在城市社区公共生活中，社会组织已成为社区居民与政府之间互相沟通的重要载体。

(二)整合利用城市社区内外资源

城市社区治理的对象包括社区居民和社区内的其他资源，社会组织通过整合社区资源，可以提高其利用效率。社区内存在的社会资源既包括离退休人员的剩余劳动力、社区企事业单位、居民的小额闲置资金等有形资源，还包括居民的慈善心、公益心等无形资源。这些资源缺乏有效的平台，就无法得到有效利用，无法体现其价值。社会组织充当中介组织，能使这些闲置的资源得到有效利用。除了对城市社区内资源的有效利用外，社会组织还可以整合社区外的社会资源，如社区外的基金会、企业和其它社会组织的资源等投入社区，进而丰富社区的资源种类，推动社区发展。［1］

(三)调解城市社区的矛盾纠纷

建设和谐社会的实质是促进利益均衡，使不同利益群体和谐相处，从而达到社会与政治的稳定。长期以来，我国解决矛盾纠纷的主要形式是人民调解、行政解决和司法解决。这三种解决形式各有独特的功能和价值，但在当前利益关系多变的城市社区治理中都还存有一定局限性。人民调解的主体是基层自治组织成员，他们在处理各类新型矛盾纠纷中往往显得专业化程度不够。行政解决是一种政府部门出面解决矛盾纠纷的办法，而在现实生活中，一些政府部门有可能成为矛盾的主体，此等情形下，行政解决的公正性难免受到质疑。司法解决依循特定的程序，具有专业性、程序性等特点，但也存在成本高、周期长等问题。而社会组织具有民间性或准民间性、公益或互益性、专门性等特点，在一定条件下能够较好地充当社会利益关系的调节器，在化解社区居民矛盾纠纷中具有自身的优势，其中较为典型的有社区调解组织，它在调解社区居民之间的矛盾方面，可起到较好的作用。［2］

(四)满足城市社区居民的多样化需求

现阶段是矛盾纠纷多发期，社会组织向社区弱势群体提供社会救助和福利、向社区住户提供日常便民利民服务以及向社区待业人员提供就业服务等，不仅在一定程度上满足了社区居民简单的物质需求，还在一定程度上满足了他们复杂的精神文化需求;不仅在一定程度上满足了特殊群体的特殊需求，还在一定程度上满足了一般群体的多样化需求。社会组织通过向社区居民提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好、企业愿意做却未必有效的社会事务，增加了社区公共服务主体间的竞争压力，促进了社区公共服务主体服务水平的提升。［3］通过其社区服务活动，社会组织更新了社区工作者的服务理念，拓展了社区服务的空间，提升了社区服务的内涵，推动了社区服务向多样化方向发展，从而提高了社区居民的生活质量。

二、社会组织参与城市社区治理中存在的问题

尽管社会组织在城市社区治理中发挥了一定的作用，但在参与治理过程中，也存在一些需要解决的问题。深入分析这些问题及其产生原因是探讨相应解决路径的认识论基础。

(一)社会组织参与城市社区急需治理的领域的积极性不高

由于城市社区之间在地理区划、基础设施、居民素质等方面存在差距，导致社会组织的发展存在地域上的差异和发展水平上的差距。［4］社会组织在那些政策相对宽松，容易得到发展资金以及准入门槛较低的领域大量聚集，而那些存在社会问题较多，迫切需要社会组织进入的领域却因种种原因只有极少数社会组织进入。一些社会组织即使进入了这些领域，对相关社区治理工作也不太关心，对相关的经济活动、政治活动、社会活动和文化活动的参与热情也不高。

(二)社会组织参与城市社区治理的自主性不强

社会组织参与城市社区治理的自主性不强，主要表现在两个方面:一方面，政府权力过于集中，干预过多。在我国，政府在城市社区治理过程中处于主导地位，很多社区事务由政府以社区居委会为中介变相包办。一些政府部门在既得利益的驱使下，不愿意割舍自己的权力，不愿意向社区社会组织转移职能。有些政府部门通过创办社区服务组织，变相截留权力，干预本应由社会组织承担的社区事务。另一方面，“行政化”使得社会组织在社区治理过程中独立性不够。有些社会组织是在政府的扶持和直接操作下产生的，也有些社会组织是由政府直接创立的，还有些社会组织是由现职退下来的党政干部领导的，从而导致它们的独立性和主动性不够，办事依赖于政府的推动。而政府部门往往习惯以行政方式裹挟社会组织向社区提供服务和协助管理，助长了社会组织对政府的依赖性。

(三)社会组织参与城市社区治理的力度不大

社会组织参与城市社区治理的力度不够主要是由社会资源不足导致的。社会资源不足主要表现在两个方面:一是人力资源不足;二是资金不足。在人力资源方面，就职于社区社会组织的专职人员较少，而且现有专职人员的素质和文化水平也高低不一，专业技术知识不够，创新精神不足。同时，社会组织发展所依赖的活跃志愿者的人力资源也不丰富，影响社会组织社区服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高。在资金方面，城市社区社会组织主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴;其次是基金会、企业和个人的少量捐赠，这一收入结构决定了社会组织的收入来源过分依赖于其它组织，而其它组织的资助并不丰裕，这就造成了社会组织的运作资金往往捉襟见肘。萨拉蒙所指的慈善之业余主义，就是指社会组织由于运作资金的限制，难以提供有竞争性和吸引力的薪酬、福利来同企业争夺专业性人才，只能依靠具有奉献精神的志愿者，从而造成社会组织服务的非专业性和业余性现象。［1］正是由于这两方面资源的缺乏，社会组织参与城市社区治理的程度并不深，常常难以满足城市社区治理的现实需求。

(四)社会组织参与城市社区治理的居民认同度不显著

城市社区社会组织中的工作人员类型主要有:专职人员、兼职人员和志愿者，而志愿者中经常参加组织活动的人并不多，这说明社会组织的群众基础并不宽阔，社会影响力有限。由于一些社会组织收支状况不透明，并且近几年媒体频频爆出社会组织挪用善款的事件，使得社会组织的形象和公信力在民众心中大打折扣。营利行为也损害了社会组织的公信力。本来公益性或互益性是社会组织的主要特性，但有些社会组织涉足商业活动太深，一味强调利润追求，把过多的注意力放在了盈利上，难免损害公共福利和社会效益，在一定程度上损害了社会组织的公信力。由于社会组织缺乏足够的公信力，筹资能力受限，从而难以提供令人满意的社会服务。不能令人满意的社会服务又会使社会组织更加难以获得信任。以上种种导致城市社区居民对社会组织参与社区治理的认同度不高，阻碍了城市社区治理的发展。

(五)社会组织参与城市社区治理的法规制度不健全

社会组织参与城市社区治理过程中的配套法律制度不到位:一方面，立法不健全，对于不同类型的社会组织，目前针对性的配套法规不够;同时也缺少一部关于社会组织的完整的法律，使得社会组织在社会上的地位和作用缺乏明晰的法律定位。另一方面，已有的社会组织相关法规立法层次和质量不高，一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序，［5］对社会组织的内部组织、财产关系、资产管理、财务制度、税收政策、业务范围、评价标准和社会监督等规范不到位，［6］不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上操作性不强。有的法规不能根据社会组织在参与治理中出现的新问题及时进行修改和补充，内容陈旧，无法支持社会组织在城市社区治理中充分发挥作用。

三、促进社会组织更好地参与城市社区治理的路径

在分析社会组织参与城市社区治理中存在问题的基础上，探讨促进社会组织更好地参与城市社区治理的路径，可为社会组织改善治理行为和社区实现善治提供智识支持。

(一)发展城市社区急需的社会组织，提高其服务意识

一方面，政府应推行社区社会组织简易登记程序，为城市社区社会组织获得合法身份、顺利孵化提供支持;设立专项资金，并以职能分担和项目委托的方式引导和鼓励社会组织进入城市社区服务需求旺盛的领域，使其充分发挥自身的民间性、公益性来服务社区。在城市社区居民需求较迫切的社会保障、就业等领域，促使社会组织发挥自身优势，提供力所能及的服务。而且在城市社区内，通过社会组织构建的便捷性参与网络，可使个人之间、组织之间、组织与个人之间形成多种联系，增加社区信任和合作之社会资本，也有利于相关疑难问题的解决。另一方面，要通过各种方式强化社会组织的公益精神，提升其社会责任感和使命感，提高其服务意识，以切实推动社区社会组织在发展社区公益、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市、构建和谐社会等方面发挥作用。［7］

(二)转变政府治理理念，推动社会组织自治化进程

首先是政府须转变治理理念，深刻认识社会组织在城市社区治理中的作用。社会组织是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是社会活跃的公共部门;社会组织不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会。［8］社会组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不了的作用。［9］总之，只要是社会组织能完成的任务，政府就不要干预。其次要加快社会组织的自治化进程。我国很大一部分社会组织是从政府部门脱胎而来，与政府有着直接的隶属关系，导致它们具有明显的官方色彩，自治化水平较低。须真正实行政社分开，以制度化的方式界定彼此的行为边界，该政府管的就管，不该政府管的则不能管。

(三)拓展社会组织资源汲取渠道，加大参与治理力度

在我国，社会组织一直以来缺乏健全的民间金融支持体系，很多社会组织离开了政府的财政支持，发展就缺乏可持续性。［10］因此，除了设立支持社会组织孵化和成长的专项资金外，还要加大财税金融政策优惠力度。［11］2008年，国家出台的《企业所得税法》已对企业捐赠公益事业实施税收优惠，创造条件促使企业捐助公益事业，但其力度不够，不足以激发企业捐赠的热情。对于筹得的资金，社会组织可通过安全、合理、有效的途径使其增值。

人力资源的匮乏一直是社会组织在城市社区治理中比较突出的一个问题，政府可抽调对口专业人才参与社区社会组织的治理活动，为社会组织提供人力资源支持。社会组织可通过广泛宣传，招募一些有志于从事社会服务的兼职专业人才，他们是社会组织在参与城市社区治理中的有生力量，运用好这些专业人才对社会组织的发展和城市社区治理的发展都十分有利。还可逐步建立专业的社工制度，这是未来促进并提升社会组织职业化和专业化不可或缺的制度，只是由于当前的社会环境、就业理念、工资福利待遇等方面还存在问题，现阶段还不具备建立专业社工制度的条件。拓展资源汲取渠道，可为社会组织加大参与治理力度提供坚实的资源保障。

(四)健全社会组织监管体系，提升居民认同度

现阶段社会组织的自我约束机制、行业自律机制、行政监管机制、社会专业监督机制、社会公众监督机制都存在一些问题，社会组织在民众中的公信力并不高。民众对社会组织不够信任不是因为单纯的管理纰漏所致，主要是社会组织治理结构不完善造成的。要改变这种现状，可采取五条措施:其一，开设社区社会组织人才培养机构，为社会组织提升管理水平和专业化程度提供平台;其二，在条件允许的情况下，成立城市社区社会组织联盟，制定社会组织自律准则，定期开展相关自律活动。其三，健全社区监管机构，推行依法监管，改进对社会组织的活动的监管方式。其四，利用社会专业机构加强对社会组织的监督。有些业务行为比如财务、税务等，由于一般民众不具备相关专业知识，监督起来比较困难，这就需要利用社会上的专业机构来实施专业化的监督。其五，增强社区社会组织的透明度，使社会组织的行为持续受到社区居民的监督。总之，社会组织要真正对社区负责，除了加强自身的管理和自律外，还必须做到接受政府和社会的监督。加快信息公开制度建设，一方面能够保障捐赠者的知情权，另一方面也能够提升社区居民对社会组织的信任度，使社会组织赢得更多的社会支持。［12］

实施对社区社会组织的有效监督将增进社区居民对社会组织的认同和信任，促进社区社会组织的可持续发展。2011年8月民政部公布《公益慈善捐助信息披露指引(征求意见稿)》，拟规定慈善组织及政府部门应在捐赠款物拨付后一个月内，向社会披露捐赠款物拨付和使用的详细信息。［13］这一做法值得肯定，应加快推动制定进度，并随之制定操作性强的实施方案。

(五)完善社会组织法规体系，规范其治理行为

社会组织参与城市社区管理和服务必须在法治的前提下进行，这就需要改进社会组织的立法工作，以现有的法律法规为基础，构建完善的社会组织法规体系。［12］首先应尽快填补社会组织立法上的空缺，健全并统一相关法规体系，改善社会组织参与城市社区治理的法律与政策环境。其次须加快对社会组织专门法的制定和颁布，对社会组织的法律地位、权利、义务等做出规定，明确社会组织的法律地位、服务宗旨、服务客体、赔偿机制、法律责任、审批程序、监督体制等。［14］现行的或将要制订的民间组织法律、法规需与宪法、民法等协调一致，以发挥其保障、促进民间组织建设与经济建设协调发展的作用。［15］最后须对社会组织的监管纳入相关法律法规，无论是政府的行政监督还是社会监督，相关法律法规的完善都是前提条件。

四、结 论

在参与城市社区治理过程中，社会组织在促进社区居民与政府沟通、整合利用社会资源、调解社会矛盾纠纷、满足社区居民多样化的需要等方面发挥了一定的作用。归结起来，城市社区社会组织的主要功能是提供便民服务、协助社区管理，其功能发挥有利于社会和谐发展;而社会和谐发展，可使政治保持平稳态势。如是观之，政府应积极支持城市社区培育社会组织。针对当前城市社区社会组织发展中存在的资源不足、自身管理水平不高、参与社区治理程度不深等问题，政府应在社区推行社会组织简易登记程序，为其获得合法身份提供便利;设立专项资金支持城市社区社会组织孵化和成长;开设城市社区社会组织人才培养机构，促进社会组织提升管理水平和专业化程度;抽调对口专业人才参与城市社区社会组织的治理活动，为其拓展治理参与的深度提供人力资源支持。总之，城市社区社会组织的发展及其社区治理参与关乎社会和谐和政治稳定，不是小问题，党和政府应重视。

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