我国公共危机管理现状及其应对措施

黄 艳

(广西经济管理干部学院，广西 南宁 530007)

按罗森豪尔特的观点，公共危机是指所发生的紧急事件对当前社会的基本价值以及行为准则架构构成较大威胁，在时间紧、风险大的情况下，要及时做出相应决策。也能够把其理解为是一种紧急状态，事件的发生严重影响社会的正常运作，对公众生命、财产以及环境等方面形成威胁，可能造成损害，不属于政府以及社会的常态管理范围，需要政府部门以及公众采取相对特殊的措施来加以应对。①人类社会从开始到现在一直处于公共危机之下。公共危机是在没有任何预告的情况下突然发生且对社会安定、民众生活、生命财产带来严重后果的状态。它的发生跟突发事件有密切的联系。目前国际社会已进入全球化时代，在一个国家内发生的公共危机会迅速的蔓延到其他国家，演变成国际危机，因此，各国政府相当重视且都随时警惕。从21世纪爆发的金融危机到之后的日本地震引发核泄漏，无一不危害着人类的安全，破坏社会的安定和谐，给社会经济带来极大的破坏。从古至今，我国一直都是个灾难多发性国家。从20世纪90年代到现在，全国范围内几乎都发生过不同破坏力的危机事件，且波及的范围较广，发生的频率高、破坏性强。

一、我国公共危机管理现状

2003年发生的SARS危机事件无论是在社会经济还是在人们生活上都造成了极大的破坏，政府由此提出了危机管理机制的建立。仅从2011年至今，在我国就多次发生了类似于多美滋奶粉事件、山西煤矿坍塌事件、房叔事件、鱼翅造假事件等影响巨大的公共危机事件。我国目前还处于社会经济的转型时期，经济结构的变化加剧了社会的分化和矛盾，危机事件频频发生，公共危机越来越受到广大民众的重视。最近几年，政府提高了对应急管理工作的重视程度，强化了预警意识，解决危机事件的能力大大增强。

1.健全了危机管理组织体系

很多地方都建立了突发公共事件应急管理的专门机构，负责人通常就是当地的政府主官，副职通常由当地政府的常务副职担任，人员主要由直属部门、单位以及驻军、武警等部门负责人组成。各个地区的政府都遵照上一级政府的指示成立了应急管理专门机构，安排了专业的工作人员，明确了工作职责，保证在危机事件发生的第一时间有专员处理，后续工作能处理完善。有些地方还建立了专门的应急管理小组，从对应的行业领域吸纳专业人才，汲取有用经验，保证了危机事件管理决策的科学性及足够的人员储备。各地还成立了以公安、消防等机构为后盾的专业救援队，并逐步完善了相关的人财物信息管理库，形成了纵向的应急管理组织领导体系和应急队伍体系，保证在危机事件发生的第一时间调配好人手，及时处理，把破坏力降低到最小。

2.完善了规章制度

为做好危机管理相关工作，各地完善了应急管理工作相关制度，制定了针对性强的处理文件，文件明确了值班机制、信息畅通上报机制、宣传报道机制等，便于快捷、高效率、有条理的处理危机事件。各单位根据实际情况制定了应急管理工作程序图，确保工作有序开展。有些单位还建立了长效的培训机制，在相关文件中明确，定期与上级管理部门进行协调，把《中华人民共和国突发事件应对法》与危机管理相关课程添加到各机关单位工作人员的培训课程中，每年定期对有关工作人员进行培训。

3.构建了应急预案体系

2006年1月和2007年7月，《国家突发公共事件应急预案》及《突发事件应对法》相继颁布，各地为了有效处置可能发生的危机事件情况，制定了“横向到边、纵向到底”的预案，确保危机事件发生时能够处置到位。预案中详细对危机事件的处理程序、预防措施，以及对危机事件发现、上报、处理等方面做了规定。但是部分地方政府的应急预案与当地实际不能很好结合，照搬国家及其他地方的现成预案，纸上谈兵，不能落实到实际行动中，应急机制也是形同虚设②。一旦发生公共危机事件，这种预案作用不大，依然是靠传统单一粗暴的管理模式进行处置，各种管理上的弊端就会显现出来。

4.应急预案演练逐步常态化

应急演练是确保危机管理有序进行的重要途径。要针对可能发生的危机情况定期进行危机事件演练，尤其是对已经颁布的危机处理预案进行演练，提高预案的实际操作性，并解决在操练中出现的问题，进一步完善预案。还要结合实际情况在公园、广场、绿地等公共场所构建多个防灾避险的地方，以便在危机事件发生之时供广大人民群众躲避危险。

5.普及了应急管理知识

各地根据危机管理工作需要，积极开设了《如何处理突发公共事件法》危机管理人员培训班等。在广播、电视、报纸杂志等媒体上宣传《如何处理突发公共事件法》和危机管理工作。编写、印发民众预防灾害紧急宣传册，并向广大群众散发。在党校和高校开设危机管理人员培训课程、特色预防案例课程等，提高了紧急管理人员的职业素质和业务能力，为危机管理工作打下了坚实的理论基础。

二、我国公共危机管理存在的问题

公共危机管理在我国引起重视的时间较迟，加上没有相关模式供参考，各地在公共危机管理上的经验较缺乏，暴露了一系列的问题。主要有：

1.预案体系仍不完善

各地编写、制定了统一应急预案与各级专项应急预案，但部分部门和单位在预案编写上没有参考实际情况，在制定时从别处照抄过来，过于形式化。少数预案可操作性低，预案间的联系不紧密，预案缺乏全局眼光，有关策划、安排、监督、管理和评价机制不健全。有关部门人员虽能在第一时间赶到事件发生地进行援助，但因为预案的可操作性差，不能对危机事件进行正确的引导，导致各部门及其人员对所担负的责任不明确，危机处置工作受到影响。

2.缺乏快速有效的信息管理系统

数据传达主要由部门向上一级的领导报告，但因为数据碎片化及由各部门把持，不能及时对信息进行收集、整理和总结，导致上报的数据时效性差、片面性强，缺乏科学性。有些地方的政府官员为了顾及政绩绩效，对危机事件采取隐瞒或者不上报的方式去处理，本来是为了降低事故的影响力，但却拖延了危机处置工作的进行。

3.应急平台建设有待健全

国务院及各省为构建各级应急平台建设出台了不少指导性意见，重点指出应急指挥平台建设过程中要根据实际需要配置硬件设施，防止资源浪费。其中，公安、安监、环保等单位作为危机管理处置工作的主导单位，都相继建立了相关的应急平台，但数据尚未实现互联共享，单位与单位联动不起来，不适应公共危机事件突发性及复杂性需要，必须加强数据共享和联动建设。

4.管理主体单一，社会参与度低

我国公共危机管理公众参与度不高，这与舍小家为大家的传统美德不符。当前，对于广大民众来说，认为处置危机事件是政府的责任，归政府管理，凡事都依靠政府，使得广大民众对危机事件的参与意识较低。公众没有将自身当成是国家公共危机管理中的一员，在危机事件处置过程中主人翁意识有待加强。有人进行过专门调查，结果显示，若发生公共危机事件，大家是否愿意参与危机管理处置工作？回答的人，基本上答案都是肯定的，不过要进一步深问通过哪些途径进行参与，却没有人能够回答。③

三、我国公共危机管理的对策

1.公共危机管理应遵循的原则

一是预防第一原则。凡事预则立，不预则废。要用科学发展观为指导，用可持续的发展理念进行建设，在发展经济的同时要兼顾后代的利益，尤其要考虑到当前利益相关人的权益。要将公共危机管理和社会经济发展结合起来，把公共危机发生前需要预警到的各项工作纳入到预防体系当中，能够对公共危机的发生有预见性，并做好充分准备。

二是真实与透明原则。很多案例都表明用隐瞒、不上报等消极应对方式处理公共危机事件不是解决问题的根本办法，反而会错过妥善处理的机会，甚至会扩散危机的负面信息传播范围，扭曲事件真相，蛊惑人心，影响社会和谐安定，使政府处理公共危机的难度增加。及时向公众说明事件的真实情况和发展情况，秉着实事求是的原则做到情况属实、信息正确，随时向社会发布危机事件相关情况，尊重公众享有的知情权，加强和公众之间的有效沟通④，才能提升政府的公信力和领导能力，增加广大民众对社会的满意度。

三是科学性原则。在处理公共危机的时候要坚持从客观实际出发，重视规律性，多征询专业人员的建议，保证危机处理工作能够科学进行。

2.公共危机管理的对策

一是完善公共危机管理机构。公共危机专门管理机构对于危机事件处置极其重要，是危机管理能否及时、有效的关键。各级要根据当地危机管理实际情况，构建完善的公共危机管理机制，并加强各相关机构的互联互通，将全国危机管理机构建成全方位的危机处理网络平台。为各单位之间加强沟通和联系，并合作开展相关工作打下坚实的基础。另外，除常设机构的有序工作外，还要鼓励非政府组织及公众与有关管理机构联络沟通，共同做好相关应急管理工作。

二是完善危机管理教育及演练机制。国际上对公共危机事件的处理经验说明，经过演练后处理危机相对要好得多。危机管理体系的重要构成单元为教育和培训，国外很多儿童从小接受相关教育。我们国家有些地区出现了危机管理教育培训的萌芽，但对其还不够重视，成绩不明显。要在广播、电视、杂志报纸等媒介上对公众进行宣传教育，说明危机事件的严重性和预防的方法，以及在事件发生时如何自我保护和保护他人的基本知识，处理危机事件的有效方法和应急措施；在心理储备上作好防灾防难的前提工作；增强危机管理人员的教育和培训，保证足够的人员储备。

三是加强公共危机管理人员的职业素养。公共行政文化对工作人员的价值观和思想形态作用很大，直接影响公务员在公共危机管理中的成效。各级公务员的公共服务精神、职业素养、职业行为以及职业技能共同构成了公务员公共服务能力素质模型的基础构成要素，四者之间并非相互独立、相互分割，而是相互联系的辩证统一体。其中公共服务精神、职业素养是核心，直接影响公共危机管理行为及处理技能；公务员的职业行为是公共服务精神以及职业素养的真实外在表现，在危机事件处理过程中需要公务员做出正确的、符合公众利益需求的职业行为选择；公共危机处置技能是公共服务精神以及公务员职业素养、进行职业行为选择的技术保证，这四者之间是有机的统一体，共同存在于公共危机管理过程中。

四是完善预案及指挥体系。各地方的危机管理部门在没有办法彻底解决危机事件或是无法阻止事情恶化的情况下，应该在第一时间请求上级部门的援助，特殊情况可允许启动相关的指挥体系。指挥体系通常应包括：采集、评价危机有关数据，策划详细行动方针、定期更新有关数据。危机指挥体系把社会上的资源集中起来，有效的掌握了危机动向并降低了灾害的破坏力，保障了人民群众的人身财产安全。

五是构建公共危机应急队伍。各地各部门要明确公共危机的保护目的和着重保护区域，再根据有关数据和救援工作的重要程度去构建一支专业性的危机应急队伍。公共危机应急队伍应把政府部门人员和相关工作人员设为主要成员，提高救援工作权威性，并利用社会多方力量来实现公共危机的工作目的。基于各地政府部门人员和有关工作人员都是救援队伍的主要组成部分，因此，在明晰各个部门职权时要根据统一领导、分工合作的准则去统筹安排组织系统等方面的工作。当前，我国处理公共危机都是以《中华人民共和国突发事件应对法》中的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”作为应急管理工作的基本原则。

六是对救援资源进行统筹分配。在处理危机事件期间要准备好充足的人、财、物资源，保障交通、医疗等必备设施有源源不断的供应。政府在统筹、分配、监管救援资源工作中要做好领导工作，收集各方资源；降低运送过程和灾害地区的损失程度；合理分配灾害地区物质，以免造成资源浪费。密切关注救援资金的真实动向，保证资源能用到刀刃上。在人员调配方面，政府要按照实际情况来分配部门工作人员和社会媒体、大众等人力资源，必要时可启动军队、医疗、消防等专业团队，鼓励多方社会人士积极参与到救援工作中来，与政府一道开展救援及其他危机处置工作，提高工作的效率。

七是构建社会参与机制。要充分调动公众参与应急管理工作的积极性，完善责任共担机制，引导公众树立主人翁意识，把社会各方力量发动起来。处理公共危机的责任不仅仅关乎政府，也是每个公民、每个非政府机构应该承担的责任，政府应该与其团结起来，力争在解决危机事件的同时孕育出新的社会精神，增强民族凝聚力和自豪感。

八是构建完善的善后处置机制。政府应该在处理危机事件的过程中不断吸取经验教训，并针对出现的问题制定出相应的解决方法，以便于以后发生同样事情的时候能够较好得到解决。日本之所以成为世界上地震灾害预防最为先进的国家，正是因其从频发的地震灾害中不断吸取经验、不断提高危机预防与处置的水准。因此，建立健全危机事件善后处理机制势在必行。其主要作用表现在两个方面：一是从以往的案例中吸取经验和教训，对不足之处加以改善，提高处理危机事件的应对能力，在不断的磨炼中健全原有的危机预防体系。二是能从根源上剔除危机发生的源头，对危机事件的处理过程进行总结，不断加以纠正，直至危害因素彻底消除。由此可见，健全的危机善后处置机制不仅能填补政府在处理危机事件过程中造成的人财物力等损失，还可以维持社会安定和谐，提高政府在公众心中的形象，对以后危机事件的处理工作有实际的指导意义。

3.公共危机管理的保障措施

一是制定完善的法律法规。当前，与国外公共危机管理法律系统相比，我国缺少一部相对完善的法律文件。法律的制定，要重点涉及在公共危机事件处理中政府和有关部门人员职责等方面。要重点研究国外在公共危机管理立法方面的经验，取其精华并根据我国在应对危机事件上的处理情况来制定一部对各地各部门有指导性的法律，以利于在我国基本国情和条件下处理各类危机事件。借鉴国内外立法先进经验和理念，对现有的规定及时进行补充完善，进而为制定一部紧贴我国实际的危机事件处理法律体系打下基础。法律的完善，不但对于危机事件处理本身有利，对于参与危机事件处理的政府及人员也具有保护作用。

二是构建绩效考评体系。针对我国危机事件处理案例分析情况看，目前在绩效考核方面存在着大量的问题，主要表现在不清晰的考评目的、单一的考评主体、分散的考评指标、考评对象片面等，要彻底解决好这些问题的关键是构建有效的公共危机管理部门绩效考评体系，建立科学、有远见的绩效考评目标，把自我评价、互相评价、他人评价等相结合，形成有效的绩效考评体系。并且把危机管理处置工作情况作为政府和各部门人员年底考核评比的内容。

三是构建完善公共危机管理问责机制。在公共危机管理中，政府所要承担的责任主要表现在政治、法律、道德、行政、经济这五个方面上；根据公共危机事件发展的过程可以把政府责任细分为四个时期，分别是危机预警时期、缓慢发展时期、处理危机时期和危机恢复时期，政府要在这几个时期内及时做好预防、解决等相关工作。同样的，政府应对危机管理责任可根据部门人员面对危机事件时的态度划分为积极和消极两个类别，政府和相关人员在面对、处理危机事件时能够做到各司其职、各尽其责这样就叫做积极；而如果是在应承担责任的时候互相推诿、互相谴责，造成事情往恶性方向发展，就是消极的。公共危机事件中政府是公共安全的维护者、综合信息的沟通者、事故危机处理的决策者，同时也是公共危机的责任担当者⑤。一定要有效杜绝消极行为，需构建严谨的公共危机管理问责机制，以公平、公正、公开的方式进行追究和处理，严格追究在危机处置过程中政府及其相关工作人员的违法、失职、逃避责任的行为。通过责任追究，也可以强化大家在工作中遵章守纪意识。

作者文献：

①肖鹏军.公共危机导论[M].北京:中国人民大学出版社,2006年，第18页.

②彭婉丽,谢冰晶,曹 渝.中国地方政府公共危机管理现状与对策分析[J].改革与开放,2011，(8)：42-46.

③冷 静.我国危机管理的现状及对策[J].中国证券期货,2008，(10)：71-74.

④张 震,张 进.我国公民有效参与公共危机管理问题研究[J].行政与法,2009，(8)：33-35.

⑤张清林.当代领导者需要修炼十种能力[J].唯实·现代管理,2012，(11)：101-103.