论现代社会管理的几个基本问题

童中贤

(湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003)

一、社会管理的基本概念

社会管理是一个相对独立的学术范畴，也是一个相对独立的实践活动。社会管理作为一个相对独立的概念，在我国形成于20世纪80年代初期。随着改革开放的深入和社会结构的深刻调整，社会管理问题日益引起人们的关注，基本概念也日趋成熟，但至今仍未形成统一的认识。代表性的观点主要有徐征(1986)[1]、童星(1991)[2]、王思斌(1992)[3]、李程伟(2005)[4]、陈振明(2005)[5]、郑杭生(2006)[6]、马凯(2010)[7]等从社会管理学、公共管理学和社会学的角度界定的社会管理的基本内涵。笔者认为，现代社会管理是我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分,它是指政府和社会组织、公民为促进社会持续、健康、和谐发展而对社会活动进行制导、整合、服务的过程。社会管理首先是一种制导管理，即制逆导顺，体现控制性、规范性；社会管理还是一种整合管理，需要凝聚全社会力量参与其中，体现整体性、协调性；此外，管理也是一种服务，社会管理尤其如此，必须将服务寓于社会管理始终，体现发展性、公平性。人们提到现代社会管理这个概念，自然还会联想到相应的传统社会管理。那么，现代社会管理与传统社会管理究竟有什么区别呢？一般来说，主要的区别表现在以下几个方面。

一是社会管理的主体不同。传统社会管理是某种政治势力成为社会管理的主体，这些政治势力决定国家的重大问题，甚至连人民群众的日常活动也管得死死的。而现代社会管理的主体除了政府，还有社会组织和公民，国家的重大事情由社会公民通过一定的方式来决定。换句话说，传统社会管理是“治民”，社会公民只是被治理的对象；而现代社会管理是“民治”，社会公民是真正的主人。

二是社会管理的方式不同。传统社会管理以维护社会稳定为终极目标，更多的是采用控制甚至专制手段，往往是一种高压管理。而现代社会管理不是单纯看重社会稳定的维护，而同时看重社会动力和社会效益，即社会发展的活力和人的发展。这种管理强调的是先进的思想、先进的文化、先进的体制机制，并且尊重知识、重视人才、追求和谐，崇尚的是一种生命价值、人生感动、人格尊严，是一种柔性管理。

三是社会管理的工具不同。在传统社会管理体制下，社会管理者使用的往往是权力，且这种权力来自于各级行政长官；而在现代社会管理体制下，社会管理者除了使用权力性工具，更多的是运用非权力性工具如道德、伦理、习俗、宗教、文化、经济、技术等对社会事务进行管理，即使运用权力。这种权力也是通过公民授予而获得的。这对社会管理人员的思维方式、行为方式和管理效果将起到积极作用。

四是社会稳定的程度不同。在传统社会管理体制下，由于民众的诉求难以表达，民众的利益容易受到侵害，政府容易产生腐败行为，因此，社会往往是不稳定的。权力的垄断者往往通过高压手段来维持社会表面的、暂时的稳定。而这实际上潜伏着重大危机，随时可能出现社会动荡。许多国家的历史已证明了这一点。而在完善的现代社会管理体制下，权力受到有效的制约，公民社会发育比较成熟，民众诉求有较好的表达渠道和方式，不仅可以有效地防治腐败，而且可以形成良好的社会生态环境，使社会更加和谐。[8]

五是社会发展的活力不同。在传统社会管理体制下，社会公众的自由权利得不到保障，往往缺乏积极性、主动性和创造性，在高压管理的社会氛围下，社会往往死水一潭，缺乏生机和活力。而在现代社会管理体制下，社会公众有比较充分的自由权利，积极性、主动性和创造性容易得到发挥，社会充满生机和活力。近代以来世界上各种重大发明创造几乎都来自进入现代社会的国家，就充分证明了这一点。[8]

由此我们还可以看到，一个国家是实行现代社会管理还是实行传统社会管理，是衡量这个国家从传统社会转向现代社会的重要标志。

二、社会管理的价值功能

加强和创新社会管理是世界各国面临的共同课题。现代社会活动越来越复杂了，现代社会活动越来越多变了，现代社会活动的影响越来越大了。因此，明确社会管理的价值功能无疑具有十分重要的意义。

1.社会管理是维系社会运行的题中之意

社会管理是推进社会建设、维护社会秩序、提高社会质量的战略性、根本性和基础性问题。发达国家的经验教训反复证明，当经济社会发展到一定阶段，经济失调、社会失序、心态失衡不可避免。改革开放以来，我们的经济社会发展取得了令人瞩目的成就，但也不可否认，在改革发展过程中也伴随着许多社会问题，一些深层次矛盾相继浮现、不稳定因素明显增多，如刑事犯罪时有发生，治安问题不容忽视，群体事件多发易发，并且呈现出触点越来越多、燃点越来越低、控点越来越难的发展趋势，如果长期得不到解决，必然导致社会冲突加剧、社会动荡不安。没有一成不变的社会，也没有一成不变的社会管理。从社会管理的对象看，管理的任务比以往任何时候都要繁重；从社会管理的内容看，管理的范围比以往任何时候都要宽泛，这就要求社会管理必须随着生产力、生产关系的变化而不断变化、不断创新。因此，我们必须应形势之需，顺时代之变，创管理之新，抓住有利时机解决这些矛盾，攻克一批难题，促进社会正常运行和发展。

2.社会管理是适应社会转型的迫切需要

随着改革开放的深入，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，体制转轨与社会转型全面推进，社会结构、组织形式、利益格局、思想观念发生深刻变化，[7]不同生活方式相互交流融合、不同风俗习惯相互摩擦、不同思想文化相互激荡，给社会管理带来了一系列新问题和新挑战。然而，当前社会管理方式相对落后、管理机制运行不畅、管理模式传统单一，已经不适应、不符合时代发展的需要，一些群体性事件屡屡发生，一些深层次矛盾日益暴露，不但影响人民生活、破坏社会和谐稳定，也危及执政党的基础，动摇执政党的地位。只有顺应社会发展新形势，探索社会管理新思路，研究社会管理新举措，不断提高社会管理水平，巩固社会管理效能，加快建立管理主体多元化、管理方式民主化、管理过程协作化的多元互动的新型社会管理模式和机制，才能适应社会发展需要，顺利实现社会转型升级。

3.社会管理是加快民生改善的紧迫使命

社会管理与改善人民生活密切相关。搞好现代社会管理，必须以保障和改善民生为重点，加快推进社会建设，完善保障和改善民生的制度安排，大力发展各项社会事业，使改革发展成果更好地惠及全体人民。推进现代社会管理，就是要使人民群众安居乐业，通过高效、有序的社会管理，让人民群众感受社会的和谐稳定和文明进步。随着改革不断深化，人民群众、社会群体、各类组织对改革发展的社会预期明显提高，对发展成果的分享要求不断增强，要求统筹经济社会发展，推动经济增长、促进社会和谐；要求协调各种利益关系，维护群众利益、促进社会公平；要求化解各种社会矛盾，应对社会风险、增进人民幸福。然而当前的社会管理理念、管理水平和管理方式与人民群众的期待还有一定差距，尤其是不断发生的社会治安问题、食品安全事件、公共突发事故和安全生产事故等，一度影响了人民群众对社会质量的期盼、对平安幸福的追求和对公平正义的向往。只有积极推进社会管理创新，才能保障人民群众的基本生活，维护全体公民的合法权益，回应人民群众对社会安定、公平正义的新期待。

4.社会管理是确保科学发展的内在要求

科学发展的基本要求就是统筹协调推进经济建设和社会发展。当前正是发展黄金期和战略机遇期，也是矛盾凸显期和事故多发期。随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，既给经济社会发展注入强大活力和蓬勃生机，又不可避免地带来了诸多矛盾和新的挑战。辩证法告诉我们，事物的发展都是相互联系、相互影响和相互制约的。科学有效的社会管理，不但能够创造良好的发展环境和协调的生活秩序，也能营造浓厚的舆论氛围与和谐的社会风气。从我国现在全面小康社会的总体实现程度来看，其差距大多集中在社会发展领域，从某种程度上说，我们的经济社会发展还不够协调，社会事业是科学发展的短腿，社会建设是社会事业的短板，社会服务又是社会建设的短项。也正因为如此，中央政府一再强调要加强和创新社会管理。这就要求我们从改革发展稳定的大局出发，更好地统筹经济社会发展，把优化社会服务、加强社会建设、发展社会事业摆在更加突出的位置，全面提高社会建设和社会管理的科学化、规范化和法治化水平。

5.社会管理是改变管理失衡的重要举措

在现实社会活动中，一些地方和部门，对经济建设“一手硬”、对社会管理“一手软”的问题比较突出，社会管理工作滞后，适应市场经济体制要求的社会管理体制还没有形成。在社会管理主体方面，政府社会管理职能既存在着缺位问题，也存在着越位问题。城乡基层组织社会管理能力有待提高，群众组织、社区组织等社会组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理的渠道不畅，他们的巨大潜力远没有调动出来。在社会管理范围方面，还没有实现社会全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、城乡家庭出租屋及城乡接合部等还存在管理盲区。在社会管理方式方面，政府的管理手段单一，有的仍然主要依靠行政手段管、控、压、罚，服务职能还没有得到充分发挥。依法管理的能力和水平亟待提高，社会政策不完善，道德教育作用在社会管理中没有得到充分体现。在社会管理能力方面，改革开放以来，我们在领导经济建设方面，已经取得巨大成绩，而且积累了丰富的经验和领导能力，但面对日益凸显的社会矛盾和繁重的社会管理任务，还不适应。[7]因此，政府提高现代社会管理的能力和水平刻不容缓。

三、社会管理的基本任务

社会管理的基本任务是什么，这个问题是现代社会管理的首要问题。目前人们对这一问题的认识还没有一致意见，但更多的是把维护社会秩序或者维护社会稳定作为社会管理的基本任务，有的甚至用社会治安管理来代替社会管理。诚然，进行社会管理是要维护社会秩序或者维护社会稳定，但仅仅局限于此却很值得商榷，它不仅不能把传统社会管理与现代社会管理区分开来，而且也不够全面、不够准确。为什么要进行社会管理？我们不能认为社会有了问题、有了危机、有了不安定因素才要进行社会管理，如果这样则是对社会管理的片面认识，实际上，社会事业要发展，社会质量要提高，社会文明要进步，同样需要进行社会管理。所以我们认为，现代社会管理的基本任务是确保社会的和谐且永续。这项任务可以分解为三个不同层面上的三项同等重要的任务：维护社会秩序，增强社会活力，保障社会权利。因为任何一个现代社会，不仅仅需要有秩序，更需要有活力，还需要有尊严。怎样有尊严呢，这就是公民权利要得到切实的保障。

1.维护社会秩序

马克思主义认为，人与动物的根本区别在于，人具有社会性，即人们以共同的生产活动为基础形成一定的生产关系，并结成社会共同体。社会共同体要正常运行，必然需要建立一定的社会秩序，这是人们从事一切经济、社会、政治、文化活动的基础条件，以维系社会秩序为核心的社会管理也就应运而生。如果社会没有秩序，不要说从事经济、政治、文化各项活动，就连人类社会共同体的存在都难以维系。同时，也没有一成不变的社会管理。在不同的生产力水平、生产方式、文化传统、社会制度下，社会管理的理念、体制和方式会有所不同。即便在同一种社会制度下，不同发展阶段社会管理的理念、体制和方式也是不同的。社会管理必须随着生产力、生产关系的变化而不断变化和创新。[7]或者说不同的社会形态、不同的社会制度、不同的社会发展阶段需要与之相适应的社会管理，以维持相应的社会秩序。

2.增强社会活力

社会管理不仅要维护社会秩序，更要激发起全社会的积极性、主动性和创造性，最大限度调动一切积极因素，促进社会进步和人的全面发展。在这个意义上，增强社会活力是社会管理的应有之义，也是社会管理的最高追求。社会活力是社会方方面面精气神的表现状态。影响社会活力的因素很多，但最重要的还是一个国家的政治制度，因为政治的拘谨往往造成社会的拘谨。在传统专制政治制度下，社会管理往往过于意识形态刚性，过于政治化，过于暴力化，人们的自由被剥夺，合法权利得不到保障，创造性被压制，社会则是“万马齐喑”，没有生机、没有活力。只有政治走向民主、自信与开放，社会活力才能得以展现。所以，我们讲民主政治是一个国家从传统社会向现代社会转型的首要标志，道理也在这里。

3.保障社会权利

权利不应当被视为一个单纯的政治概念，它是一种较为复杂的社会现象，可以从不同的角度，或从不同的意义上界定。利益、资格、能力、权力、自由、正义等都是权利所内含的因素。权利的存在虽然不能消除社会不和谐的对抗、争斗、厮杀，但它却能增加和谐因素，缓和矛盾、冲突、争斗，因为它能界定利益边界。无论何种社会，尽管价值取向因不同文化传统、不同社会条件以及不同集团而具有一定差异，但是利益却是不可否定的。这样，权利就成为社会生活的一种必需。所以，我们加强现代社会管理，就必须下功夫保障社会权利。一般地说，和谐、包容、稳定的社会是以权利为基础的，因为只有在权利平等的框架下，社会成员才能不问身份、贵贱、贫富而一律成为社会的正式成员。也只有这样，社会才能得以正常运行。保障社会权利就是要以合理的制度供给和政策设定，使一切有利于社会进步的正当权利得到尊重，受到保护。这是现代社会管理的一项重要而艰巨的任务。

社会管理的三大基本任务是有机的统一体。维护社会秩序是前提，增强社会活力是目标，保障社会权利是途径。因此，理解和把握现代社会管理的基本任务要注意整体性、结构性和系统性的关系，这样才能处理好各个任务之间的关系。

四、社会管理的路径取向

1.明确社会管理主体，解决“谁来管”的问题

(1)大力推进政府社会管理创新。社会管理是政府的重要职责，加强和改进政府社会管理，完善政府社会管理体系，保持社会安定有序，维护社会的公平和正义，增进社会公民福祉，是建设服务型政府的一个重要目标，也是促进经济社会协调发展的重要举措。在我国社会结构和利益格局发生深刻变化的情况下，传统的社会管理体制和管理方式已不适应新形势下社会发展的需要，必须正确界定政府和社会的关系，加快政府职能转变，不断提高社会管理能力。尤其应按照服务型政府的要求，全面履行政府的公共服务职能，做到不缺位、不越位、不错位，以满足社会对公共产品或服务的需求。

(2)强化社会组织管理功能。社会组织是现代公民社会中的主体，是政府、企业之外的第三部门，对“市场失灵”和“政府失灵”可以起到有效救治作用。社会组织是一支“社会协同”的重要力量，能够培养社会成员之间的平等互惠、合作互信精神，促进社会资本的发育成长。在社会管理过程中，推进社会组织的发展，构建政府、社会、市场良性互动的格局，是现代社会管理很重要的一个任务，也是转变政府职能、建设服务型政府的一个必经之路。

(3)引导公民参与社会管理。公民参与社会管理是现代社会管理的重要体现，也是社会管理体制必须回应的重要内容。作为人民当家做主的国家不仅体现在政府代表人民管理国家和社会事务，而且更应体现在人民依法直接参与社会管理上，在社会政策的制定和执行、公共服务的供给、公益事业的推进中，必须充分尊重人民群众的积极性、主动性和创造性，帮助和引导公民有序地参与社会管理，从而使社会更加充满活力，实现社会公共利益的最大化。

2.创新社会管理手段，解决“靠啥管”的问题

(1)完善社会管理制度设计。制度具有全局性、根本性、长期性的作用。加强现代制度建设，促进制度合理变迁，保障发展型制度、规范型制度、控制型制度的有效供给，构建完善的新型社会管理制度体系，是现代社会管理的内在要求。随着经济体制改革的深入推进和社会利益格局的深刻调整，各类深层次矛盾和问题浮出水面，发展社会事业、促进社会公正、应对社会危机、维护社会稳定、提高社会质量成为社会管理亟须解决的现实课题。必须强化社会管理制度建设，才能收到事半功倍的效果。

(2)科学建构社会政策体系。社会发展经验表明，社会政策具有消弭社会问题、维护社会稳定、促进经济发展的重要作用。二战后，社会政策受到欧美各国的普遍重视，同时，社会政策实践范围也不再局限于工业领域，而是扩展至全社会。在我国经济总量不断增长的背景下，地区、行业、收入差距不断扩大，社会冲突与矛盾不断增多，要协调社会各种利益关系、激发社会创造活力、处理社会矛盾冲突、促进社会文明进步，都需要有科学合理的社会政策发挥支撑作用。

(3)积极推进社会工作实践。社会工作是促进社会转变和个人问题解决，带动服务对象增强能力、提高福祉的专业活动，它既是一种“助人自助”的科学门类，也是现代社会管理的一种重要手段。社会工作者则是掌握专业社会工作理念和方法、从事社会管理和社会服务的专门人才。在市场经济发展与社会转型的当今中国，发展社会工作事业，是促进社会管理体制改革，提高现代社会管理水平的必然要求。

3.突出社会管理重点，解决“管哪儿”的问题

(1)加强社会战略管理谋划。社会战略管理的兴起是全球化、信息化和知识经济时代发展的产物，也是世界范围内政府改革运动诉求的结果。社会战略管理是由现代社会与传统社会不同的性质决定的，也是现代社会管理区别于传统社会管理的一个最重要的特征，它对于整个社会的发展、社会的管理具有决定性意义。运用科学的理念、思路、方法谋划社会战略管理，不仅是一个具有独特价值的理论研究课题，而且是一个富有魅力的实践行为艺术。

(2)提升社会动态管理水平。社会动态是指社会活动变化发展的情况或社会运动变化的状态。在社会生活时空中，一定人群活动的持续过程及其能量效应常常引起社会定向或非定向的发展变化，从而构成社会动态。社会动态管理是社会治理主体对人们生活时空中的社会能量与活动绩效及其过程进行诱导、监控、矫正的行为总和，通常包括源头管理、现场管理和应急管理。科学、适时、正当地实施社会动态管理，提升社会动态管理水平，是现代社会管理的重要任务，也是构建和谐社会秩序的必要保证，还是发挥非政府组织辅治职能的崭新路径。

(3)优化类域社区管理行动。社区是社会的基本单元，社会管理内在地关涉社区管理。按照社区存在与发展的空间形态来划分，类域社区管理包括城市社区、乡村社区及虚拟社区管理等。在社会转型的关键时期，公共安全、征地拆迁、环境污染、物业管理、干群关系以及网络犯罪等问题时有发生，这要求我们加强和创新社会管理。城乡社区及虚拟社区是社会管理的重要支撑点，其管理能力与水平将影响到整个社会的管理和文明的进步。

五、社会管理的发展趋势

每一个时代的社会管理都具有其自身的特点。在社会转型条件下，社会管理的环境和对象正在发生变化，社会管理的模式需在探索中逐步成型。把握社会管理的发展趋势，是推进现代社会管理的前提和基础。具体来说，我国现代社会管理的发展趋势主要体现在五个方面。

1.人本化趋势

社会管理人本化是社会管理本质的必然要求。按照历史唯物主义的观点，在社会管理的主客体关系中，人民群众是现代社会管理的主体，也是现代社会管理和服务的对象，各种类型的社会事务是现代社会管理的客体。社会管理的本质是对人的管理和服务。在这里，管理是手段，服务才是目的，就是要寓管理于对群众服务之中，在服务中加强管理，实现管理与服务的有机统一。社会管理的本质决定了社会管理在理念上要坚持以人为本，在实际工作中要坚持并发挥人民群众的主体地位，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为社会管理的价值追求。

2.自主化趋势

社会管理效能的提高，需要创新体制机制，围绕群众权益维护、基层基础建设、社会组织发展、公共安全保障、信息网络管理等关键环节，但是最根本的还在于如何更好地发挥人民群众社会管理的主体作用，如何提高人民群众参与社会管理的主动性和积极性。长期以来，我们社会管理实践中存在管理效能低下的问题，关键在于人民群众参与的体制机制不完善，积极性不高，在社会管理中不是主动配合有关管理行为而是被动应付，甚至消极抵制。现代社会管理的自主化能够让人民群众从切实维护自身根本利益的角度，在社会管理中少一些被动，多一些主动，及时地发现社会管理中的问题，并发挥自身的聪明才智去解决问题。所以，社会管理自主化是提高现代社会管理效能的必然要求。

3.复合化趋势

提高社会管理的科学化水平就是要通过采用客观合理的、符合事物发展规律的方式方法，来提高社会管理的整体效能。相对于经济管理和行政管理，总体上来说我们对社会管理的方式、方法还相对陌生。在具体工作中难免套用传统思路，特别是面对新情况新问题，往往效率低、效果差。社会生活本身总是处于发展变化之中，在社会转型阶段更是如此，科学化的社会管理要求在方式方法上与时俱进，比如互联网、博客是新事物，科学化的管理就必须适应这些新事物，鼓励创新、包容创新。不同领域、不同地区的社会管理存在不同的情况，同一问题在不同的发展阶段也有不同的特性，所以不能采取“一刀切”的单一手段，而应该多采取复合化的方式方法来综合施策。在我国的社会管理实践中，单一化的社会管理手段越来越不奏效，需要使用包括行政、经济、法律、道德等在内的复合化手段，以促进社会管理水平的不断提高。

4.信息化趋势

信息技术的突飞猛进，为把信息技术应用于现代社会管理创造了条件。就目前来看，信息技术在现代社会管理领域发挥着越来越重要的作用，有着十分广阔的前景。比如将电子流程管理和服务通过现代计算机网络技术进行集成，对政府拥有的和需要的信息资源、关键数据进行深层次挖掘、分析、利用和管理，可以大大提高政府工作效率，提升政府社会管理和服务能力；通过云计算、IDC、物联网等多种信息化手段，结合当前社会热点、难点问题，可以建立对社会治安、公共预警、食品监管、交通运输、物流配送等全面覆盖、动态跟踪、信息共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，以及虚拟社会的综合治理需要社会管理信息化来应对，等等。社会管理的精细化推动社会管理的信息化，这就要求构建现代社会管理信息化平台，提高新形势下社会管理的信息化水平。

5.网络化趋势

社会管理网络化是相对于传统社会管理的单一化而言的。在我国改革开放前传统的政府管理体制下，社会管理被纳入经济管理范畴，政府通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的经济与社会生活，其实现方式则主要是管制——政府几乎包揽了所有的社会活动和社会事务，一管到底。这在特定的历史时期有可行性的一面，但同时也造成市民社会发展的停滞或萎缩，社会消极地依赖政府，社会自我治理能力弱。[9]改革开放以来尤其是近年来,经过相当长时间的社会变迁和社区建设,我国社会管理体制已经从“政府—单位”制为主、“政府—街居”制为辅过渡到以“政府—社区”制为主、“政府—社区”制和“政府—单位”制并存的社会管理体制。因此，在社会管理体系中重视政府宏观调控,同时注重社会自身建设以及注重公民参与社会管理的积极性和主动性，推进社会管理网络化，既是社会管理实践的总结，也符合中国的国情。

参考文献：

[1]徐 征.社会管理的伦理含义和技术含义[J].政治学研究，1986，(1)：51-54.

[2]童 星.社会管理学概论[M].南京：南京大学出版社，1991.

[3]王思斌.社会管理初论[J].社会科学研究，1992，(6)：54-59，64.

[4]李程伟.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J].中国行政管理，2005，(5)：40-42.

[5]陈振明，李德国，蔡晶晶.政府社会管理职能的概念辨析——《“政府社会管理”课题的研究报告》之一[J].东南学术，2005，(4)：5-11.

[6]郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理[J].中国人民大学学报，2006，(2)：1-10.

[7]马 凯.努力加强和创新社会管理[J].国家行政学院学报，2010，(5)：4-11.

[8]韩云川.我们进入现代社会了吗[J].同舟共进，2009，(11)：3-4.

[9]陈振明，陈文博.我国社会管理格局和管理体系构建的研究纲领[J].岭南学刊，2008，(6)：100-103.