新型城镇化顶层设计的学理审度

崔丽娜

(中国人民大学 哲学院，北京 100872)

顶层设计已成为时下中国学术界和政治层面的热点词汇。党的十八大就推进农村城镇化建设做出战略部署，提出要促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。党的十八届三中全会在全面深化改革的决定中对推进城镇化建设又提出明确要求：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”日前，《国家新型城镇化规划(2014～2020)》正式公布。规划提出，未来，我国将推进以人为核心的城镇化，并提出到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理等具体目标。这一顶层设计体现了党领导新型城镇化改革的决心和信心。在新的历史际遇下，我们亟须从学理的角度对关涉新型城镇化改革的一些具体问题加以深度审视。基于此，本文就城镇化改革顶层设计之学理性问题，略谈管见，以就教于方家。

一、我国新型城镇化建设的实然困惑

改革开放以来，随着经济体制改革的推进，中国的城镇化迎来了全新的高速度发展时期。从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个。[1]综观我国城镇化的发展进程，存在这样一些困惑。

1.“空间城镇化”快于人口城镇化

城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入新世纪以来，中国的城镇化发展存在着人口城镇化速度明显滞后于空间城镇化速度的问题。即伴随着城镇建成区大规模扩展的空间城镇化进程，大量农村土地被占用，城镇空间不断扩展，但土地出让金收入的绝大部分并没有投入到失地农民的市民化以及其他有利于推动人口城镇化方面，而是用于土地开发、城镇建设领域，推动了空间城镇化的发展。前不久，山东平度“3.21”守地农民殒命事件，揭开了征地矛盾的冰山一角。平度惨案背后的“征地利益链”备受关注：卖给开发商每亩上百万元的收入，农民最后能拿到多少？拉走一头牛，补农民一只鸡，涉事地块1亿元土地出让款，农民仅分2 257.7万元；五千多万元政府征地成本含有违规列入费用。无独有偶，作为河南全省首个村民高层安置房，洛阳市福民一号小区安置了伊滨区诸葛镇3个合并拆迁村庄的村民，却因房屋质量问题被网友曝光。社会上流传着：进城住高楼，有人楼上愁。新墙软如绵，怎禁风雨稠。良田换纸屋，厚利谁抽头？福民变殃民，蠹虫莫开溜！

2.大量农业转移人口难以融入城市生活

我们知道，只有思想观念与时转变，文明素质才能提高。随着我国城镇化进程的加快，农民搬上楼房，住进新居，用上了绿色环保的新能源；城乡交通更加顺畅，日常生活更加便捷，市民广场、社区图书馆、健身房等设施一应俱全。可是，快速发展的城镇化，没有足够时间让居民去适应。有的在小区道路上乱堆杂物、晾晒衣服，有的把鸡养到了楼上、把驴牵进了社区。有人比喻说“人，进城了，脑袋还没有‘进城’”。目前，农民工是中国城镇化的主要演变群体。由于受城乡二元户籍制度的影响，城镇人口中的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，而农村留守儿童、妇女和老人问题日渐凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。因此，城镇化绝不是简单地推农民上楼就了事，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面由“乡”到“城”的根本转变。在此过程中，新型城镇化正逐步从以工业为主向以现代服务业为主转变。

3.城市空间、人口密度和城市负载能力的冲突

在中国城镇化发展进程中，不少地区和城市往往为了片面追求速度，采用了摊大饼的方式盲目推进。缺乏规划，定位偏失，急功近利，超速超标准强求发展，是我国城镇化进程中的通病。致使城市发展偏离总体规划布局，规模盲目扩大，人口无节制增长，基础设施严重超载，城市人口密度与城市空间结构布局的失衡矛盾日益突出，公路上持续上演着车挤车、车上人挤人的交通闹剧。城市住房的密度越来越大，人们的公共空间持续减少等问题十分突出。因工业排污、汽车尾气等因素影响，近年来我国不少城市空气质量明显下降，2013年秋冬之交，挥之不去的雾霾再度肆扰中国。对处在转型关口的中国，雾霾绝非仅是环境的灾害，更是对中国高能耗增长模式的严重警示。一些城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村与城乡接合处外来人口集聚区人居环境较差，严重影响到城市日常工作和居民生活，以至于产生了“城市病”。

4.城镇化建设千城一面，缺乏特色

城市是人类的聚居地，是生产力发展到一定阶段的产物，是人类文明的标志。城市文化作为人类在城市发展中创造的物质和精神财富的总和，作为城市公共生存状况、行为方式、精神特征及城市风貌的总体形态，是城市品质的外化、城市文明的标志、城市发展的灵魂。反观我国城镇化建设，一些地方出现一哄而起、争相攀比，甚至强行撤屯并村、强行拆迁的情况。城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市，“建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民众文化流失。我们知道，欧洲古代城市之所以延续到今天，正因为房屋主人对自己土地上的自有房屋经过长久的改造、修缮，才赋予了这些建筑以及这些建筑所在城市的历史特色。因此，城镇化不能以毁灭人类文明为代价，在城镇化过程中要注重文化传承和文化保护，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，在历史传统与现代文明的有机融合中着力铸造城镇之魂。

二、推进新型城镇化建设首要的是做好顶层设计

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，影响21世纪进程的两件大事，一是美国的高科技，二是中国的城镇化。改革开放三十多年来，我国城镇化实现了高速发展，大中小城市协调发展格局初步形成，市政公用设施服务和供给能力明显增强，城镇人居生态环境不断改善，城乡公共服务水平差距日渐缩小，实现了一些西方发达国家上百年完成的城镇化历程。但由于历史传统、国情复杂、体制机制等深层次原因，我国城镇化在快速推进过程中，在整体水平、发展方式、布局结构、社会管理等方面也暴露出不少问题和缺陷，因此，只有在“以人为核心”的理念指导下进行顶层设计、总体规划、制定路线图和时间表，新型城镇化建设才能科学、有序、可持续地进行。

1.新型城镇化应进行总量控制

首先城镇化率的控制应基于城乡一体化和城乡和谐发展的理念。从国际城镇化的历史来看，与我国具有可比性的已经实现城镇化的主要发达国家，美国为82%，加拿大为77%，法国为74%，俄罗斯为73%，德国为73%。无论从文化传承，还是从生态理论上讲，我国的最终城镇化率都应低于这些国家。我国与丘陵占国土面积比例较大和农耕文化历史较长的日本(城镇化率68%)和意大利(城镇化率67%)相近，最终城镇化率应控制在65%～70%的范围。其次，城镇化年增长率的控制应基于城镇化依赖经济发展的理念。城镇化的发展速度受社会、经济和生态等各方面条件的制约，要保证新老居民的生活质量不降低，不能一蹴而就，不能搞大跃进。从国际经验来看，年增长率应低于2.5%。最后，大城市人口控制应基于人口均分布、充分利用国土的理念。特大城市规模控制的现实不应回避，最大城市以木桶短板原理控制用水人口，不应超过2500万人。据预测到2030年，我国将有200个百万人口以上的大城市，而我国在百万人口以上的大城市至少有4亿人，占城市总人口的40%以上。[2]因此，城镇化要有总体布局，大中小城市和小城镇要合理分工，以小城镇化为主。

2.新型城镇化应做好科学的总体规划

我国的新型城镇化建设，无论是新建的城镇，还是扩建的或改造的城镇，都应在顶层设计的指导下，做好城镇化可持续发展长效机制的总体规划，把权力关进制度的笼子。以人文、生态和经济的理念，来核算各城市的经济、社会、资源和生态的承载力和潜力。在我国，水资源指标是约束全国2/3缺水城市发展的短板。因此，在新型城镇化进程中，应变粗放发展为集约发展，使农民工的市民化科学、有序、真实、渐进地进行，并成为经济增长和可持续发展的主支撑。

3.新型城镇化应有清晰的路线图

城镇发展除经济发展之外，最重要的是文化发展。城镇化以人为本，而历史和文化是人类的根本，所以城镇的建设和发展，应该从一开始就避免“百城一貌，千镇一面”的现象，要保证自己的历史传承，发展自己的文化特色。要使城市人工生态系统与自然生态系统和谐，要以水定城，建设低碳的循环型城镇，充分考虑城乡一体化和与相邻城市的互补，注重高端产业创新，促进产业升级，实现经济发展方式的转变。不能重蹈发达国家和一些发展中国家对大城市发展失控，造成恶果后再使城市空心化的覆辙。

4.新型城镇化要有渐进的时间表

新型城镇化是一项巨大的社会发展系统工程，不能一蹴而就，任何“大跃进”都会带来严重后果。因此要制定科学的时间表，使新型城镇化积极稳妥、循序渐进地进行。从国际城镇化的历史来看，城镇化年增长率控制在2.5%以下才能保证质量，才能使农业转移人口享受到城市住房、交通、环境、教育和社会福利的同等权益，安居乐业，也才能保证新老市民的生活质量不降低。

三、我国新型城镇化建设的路径前瞻

1.以人为本，加速农民工市民化

要做到“以人为本”，首先要加速推进户籍制度改革，让农业转移人口真正享受到城市生活福利，建立健全农业转移人口市民化推进机制。其次，要加快土地制度改革，创新城乡一体的土地管理制度。第三，城镇规划设计和建设管理应更多关注人本身的需求，从建筑设计到公用设施建设都要以提高居民的生活品质为核心，通过和谐社区建设，塑造农民工的心理认同和生活习惯，建设具有共同体意识的社区，充分发挥社区“自我管理”的能力，放手让社区住户主动参与社区管理、社区发展规划等公共事务和公益活动。只有这样，才能促进农民工融入城市社会。第四，落实社会保障制度。对城市中已经拥有较为稳定的职业和收入的农民工，可以以土地换保障的方式允许其进入现在的城镇社会保障体系，与城镇劳动者享有同样的权利；对于还没有稳定的职业和收入的农民工，采取过渡的模式，建立一种包括工伤保障、大病保险和养老保险在内的保障体系，这部分人口的失业保障和最低生活保障由其所拥有的承包土地来承担；对于农村的大部分务农人口，现阶段在继续发挥家庭保障和土地保障的同时，逐渐淡化其保障功能，代之以制度化的农村社会保障体系；对于难以维持最基本生活的农村贫困人口，应建立农村最低生活保障制度向其提供社会救助，保障农村居民基本生存权利。[3]

2.改善人居环境，破除各种“城市病”

首先，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。其次，提高城市可持续发展能力，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力。加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好的创业环境，增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。

3.以“四化同步”推动城镇化内生发展

改革开放三十多年来，工业化、信息化、城镇化、农业现代化如“四马”拉动社会发展的“大车”奋力前行，但前进的步伐存在明显不平衡、不协调。当前城镇化发展过程中，工业化创造就业岗位，城镇化创造各类需求，工业化、城镇化带动和装备农业现代化，农业现代化为工业化、城镇化提供支撑和保障，而信息化推进其他“三化”。因此，我们需通过体制机制创新，使“四化”在互动中同步协调发展，以实现中国经济社会健康前行四大动力的“聚变效应”。

4.尊重城市的发展规律，推动城镇化健康发展

文化是城市发展的根本目的和内在要求，文化决定着城市竞争力的质量。城市文化是人类文明的结晶，是文化成果存储器和再造加工厂。文化决定着人们的精神品格、思想修养、处世态度、风俗习惯、审美趣味和行为准则，也决定着城市的精神追求和价值尺度。因此，我们在新型城镇化建设中，要尊重城市的发展规律，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

参考文献：

[1]国家新型城镇化规划(2014-2020)[N].人民日报，2014-03-17.

[2]吴季松.新型城镇化的顶层设计、路线图和时间表——百国城镇化实地考察[M].北京：北京航空航天大学出版社，2013.

[3]樊小钢.城乡社会保障制度衔接模式探讨[J].浙江社会科学，2004，(4)：104-107.