美国政治与文官分赃制的演变

曹景文

（吉首大学历史与文化学院，湖南吉首416000）

美国政治与文官分赃制的演变

曹景文

（吉首大学历史与文化学院，湖南吉首416000）

作为美国联邦文官制度史上的第一次改革，杰克逊总统能够以分赃制取代华盛顿建立的绅士治国制度，关键在于绅士政府文官任用不够民主，以及具备实行分赃制的法律、制度与地方实践基础。得到普通人支持的改革并不能抹去实行分赃制带来的严重政治腐败，但臭名昭著的政党分肥制仍然长期统治联邦人事任用制度，直到政治力量的对比、政党政治的变化、府院矛盾等政治因素有利于现代文官制度的建立时，才开始了分赃制的终结。

美国政治；联邦文官制度；分赃制

联邦文官分赃制的确立是美国文官制度史上一个重要转折点。美国文官制度的发展，经历了从华盛顿政府的初创，杰克逊政府的分赃制改革，阿瑟政府的考绩制改革，以及集之前改革成果之大成的卡特政府文官改革等。作为联邦文官制度史上首次改革标志的分赃制，因其肆无忌惮的政党分肥特征而臭名昭著。即便如此，不容否认的是，分赃制在确立初期得到了众多支持和拥护，并且统治联邦政府人事任用制度长达半个多世纪。这一矛盾现象只有从政治的角度，才能得到合理的解释。

分赃制是一项战利品属于胜利者的制度。为支持杰克逊总统提名马丁·范布伦担任英国公使，1832年纽约州联邦参议员威廉L.马西说过：“失败者的赃物属于胜利者。”此即分赃制一词的由来。分赃制是由竞选获胜的新总统，把联邦职位作为战利品，奖励给为大选获胜有过贡献的亲友、本党成员等，或以此刺激人们为本党工作。作为战利品的联邦职位的重新分配，常见于不同政党总统任期内，如继民主党总统波尔克上台的辉格党泰勒总统，“在任期第一年，就有30%的文官职位被重新分配；同一政党不同总统之间分赃也较为常见，如1857年布坎南总统也将同样比例的文官职位易主，即使与前任皮尔斯同属民主党”；[1]P36-37甚至同一位总统在不同任期也要分赃，林肯总统就是典型，他在可分赃的1639个联邦职位中就有1457个遭到了替换，而且有些职位换了两三次。[2]P170分赃制导致的政治腐败等弊端，使内战后就出现了文官改革的尝试。加菲尔德总统被求职不成者所杀这一事件，吹响了终结分赃制的号角，催生出了文官考绩制改革。

（一）

杰克逊总统的联邦文官分赃制改革之所以能成功，是因其既具有法律、制度与实践基础，也与杰克逊的行政哲学和绅士政府文官任用不够民主等因素密不可分。

首先，《职位任期法》和职位轮换制度是实行分赃制的法律和制度基础。1820年5月15日通过的《职位任期法》，将“联邦文官任期限制为四年；1814年9月30日之前任职的，任期截止到1820年9月30日；1814年10月1日―1816年10月1日期间任职的，任期截止到1821年9月30日；其它在职人员，只要任期满四年就需离职。”[3]P582联邦文官四年任期一到，自动离职，与总统任期同步，这为新总统的庇护与分赃创建了法律基础。职位轮换是一项起源于荷兰，后传到新英格兰殖民地的制度。杰克逊上台后开始实行职位轮换制度，轮换职位也从立法机构扩展到行政机构。[2]P80-81任何人都有担任联邦文官的权利，被免职的人与从未得到职位任命的人拥有同样的谋生手段，个体的穷困，可以通过职位轮流予以解决。职位轮换为分赃制的实行准备了制度基础。

其次，联邦政府文官任命首推分赃制，与杰克逊总统奉行理想的行政哲学是分不开的。杰克逊认为：“职位是一种财产，政府是一种提升个人利益的手段，而非只为人们服务的工具。……通过选举实现职位轮流能提升制度的能量和民主。在一个官员只为人民谋福利的国家，无人天生有担任文官的权利。不能以牺牲公众利益来给予特殊人以支持。”[1]P30-31虽然杰克逊分赃制改革的逻辑存在问题，但是他希望文官制度更为民主的出发点，还是能接受的。

再次，华盛顿时期由社会精英组成的绅士政府不够民主，成了主张平等主义哲学的杰克逊政府建立平民政府、[4]P61实行分赃制改革的理由。弗吉尼亚大学公共管理学家毛舍认为：“华盛顿任命联邦文官的衡量标准是家庭背景、受教育程度、荣誉和是否受人尊重，当然还有对新政府的忠诚。”[4]P57这一标准导致大多数联邦政府职位由富有的、文化水平较高的白人专家或社会上流人士占有，变相大幅减少或剥夺了社会中下层参与管理政府的机会，使联邦人事管理出现了官民疏远、文官职位世袭等问题。尽管华盛顿在用人方面也强调地区平衡，但地理上的代表性并不等同于社会阶层的代表性。文官制度最大的缺陷是不够民主，这成为了分赃制改革的政治基础。作为普通人代表和第一位西部总统，对联邦政府包括联邦官僚不能充分代表美国普通民众和西部州的批评，是杰克逊成功竞选总统的原因，也是其改革文官制度和创建分赃制的理由。因巨大民意支持而掌权的杰克逊，要求把分赃制引进联邦政府，得到了大多数人的支持，因此分赃制在当时被视为文官改革。杰克逊在给范布伦的信中写道：“人们期望改革，他们不会失望，但是必须审慎，上升到原则。”[5]P35为贯彻这一改革原则，杰克逊逐步开除在职官员，但相比于分赃制的继任者，杰克逊是审慎有余。

最后，实行分赃制，州和地方政府在先，联邦政府在后。联邦政府实行分赃制之前，“实际上，西部和北部州及地方政府已完全用分赃制取代了绅士治理（不包括内战前一直由绅士治理的南方）。而且，成功竞选总统必需的选票和日益增加的竞选成本，使大选获胜者及其忠实支持者通过地方和联邦职位的分赃成为必要。”[1]P29

（二）

立法层面有《四年法》，制度层面有职位轮换，操作层面有分赃制的大规模地方实践，因此联邦层面推行分赃制也就水到渠成。然而，联邦文官分赃制改革的成功，并不能够掩盖其存在的严重弊端。

首先，蜂拥进华盛顿的求职者，使白宫和总统不堪其扰。总统在就职仪式之前，为集中处理众多求职者的要求，不得不把其他事情撂在一边，这已成为了惯例。在杰克逊总统就职当日，求职者蜂拥进白宫，抓起蛋糕和点心，要求邮政、海关和财政部的职位。哈里森总统就职时，近4万人带着求职信，驻扎在白宫的求职点，甚至有些人自带寝具，睡在白宫的走廊上。哈里森总统上任第三周生病，第四周就去世了，“官方的说法是死于肺炎和身体虚弱，但是大多数历史学家认为其真正死因是分赃制，而且40年后又导致了另一位总统的死亡。”[6]P188林肯总统也未能幸免。正如格兰特总统任命的文官改革委员会主席乔治·柯蒂斯在1870年所说：“每隔四年，整个联邦政府都会被撕成碎片，国家给人的印象是极度荒唐、令人反感和沮丧的。国家事物与国家立法从属于政党对赃物的分配，总统、部长、两院议员成了被跟踪、追逐、围堵、乞求和谴责的对象，他们成了纯粹的职业掮客。国家充满了阴谋和腐败，节约、爱国主义、诚实和荣誉都变得毫无意义。”[6]P182

第二、导致贪污腐败盛行。分赃制下难得谋到一职的联邦文官，时刻面临“下岗”，只得充分利用手中权力，尽快捞得更多经济利益。纽约海关的贪污腐败闻名全美，海关征税员塞缪尔·斯沃特伍德最为典型，因此入职纽约海关也成为求职者的理想。北方滑稽演员阿蒂默斯·沃特把1861年第一次牛奔河之战的溃败，讽刺为北方士兵因听信纽约海关空缺三个职位的谣言导致的。格兰特当政时期的一系列丑闻，如威士忌酒帮逃税丑闻、动产信贷公司丑闻和陆军部长贝尔纳普出售贸易许可权丑闻，以及1873年国会为自己补发从1871年12月到1873年间50%的工资，为格兰特政府打上了腐败最严重的标签。公开买卖联邦文官职位，是分赃制腐败的另一种形式。“《星报》和一些报纸的付费专栏经常刊登有这样的广告：只需100美元现金和年薪的10%，就能得到联邦政府机构里的任一职位。”[7]P765

第三、导致联邦文官质量和政府工作效率的降低。分赃制的实行，降低了文官任职条件。文官提名任命政治标准取代了绅士政府时期的能力标准。杰克逊在第一份年度咨文里说道，相信所有文官职位的职责或职位的最低责任非常清晰和简单，知识分子都能轻易符合要求①1829年12月8日杰克逊总统发布的第一份国情咨文。http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=29471，2013-5-25.。可事实是，到杰克逊时期，政府事务已变得较为复杂了，如人口与财富的增长，新领地的管理，公共土地的出让，货物的进口要求海关制度的跟进，专利的授予等等。然而，分赃制导致一些没有或很少受过专业训练的人担任专业职位。文官任期大多不超过四年，有工作经验的文官留不下来，导致文官队伍极不稳定，联邦政府的工作效率难以得到保证。

第四、导致联邦政府人事管理工作连续性的中断。在分赃制的时代，国家行政的每一次变化都标志着大批联邦政府官员的离职。“在1845年波尔克上台后出现了大规模的解雇和替换，所做出的免职决定，比他先前的十位总统中的任一位都多。1849年再次上台的辉格党人泰勒、1850年因泰勒去世而继任总统职位的菲尔摩、1857年成功继任皮尔斯总统的民主党人布坎南、1861年上台的共和党人林肯，莫不如此。”1849年威廉·西沃德就泰勒上任写道：“世界上的人分成两部分：一部分是去加利福尼亚淘金的，一部分是去华盛顿求职的。”[6]P189-190

第五、导致联邦文官的政治化。分赃制的实行，使联邦文官职位成为了打击政治对手、庇护政党成员和扩大政党势力的财产，导致政党对联邦文官职位的政治控制。联邦文官参与政治竞选活动，并通过分赃制得到奖励，这是文官制度政治化的表现。虽然林肯希望利用分赃制来维持对内战的支持，但历史学家菲什说过：“如果林肯仅以功绩作为用人标准的话，内战可能会缩短。”[2]P172

（三）

即使分赃制存在诸多严重弊端，但仍然长期统治联邦人事任用制度。究其原因，除了分赃制改革的成功与实践为其提供了合法性之外，还与宪法关于文官任用权力归属的模糊规定、国会反对文官考绩制改革、政党政治、政治力量对比等因素密切相关。

第一、建国初期，任命联邦文官的权力主要在国会，而非总统。尽管美国宪法没有明确规定联邦政府的组建，但明确规定了总统有提名任命政府官员的权力，尤其是低级官员，但某些职位的任命需得到参议院的批准。总统在联邦文官的任命方面自由度比较大，并不代表着总统权力也大。“在19世纪早期，国会实际上选举的是将来竞选总统的人。这一选举责任会给予国会以控制总统的权力，或许会开始总统政治的恶性循环；……对联邦官僚的有效控制，并不只有总统，应该是总统和国会都可以。”[1]P271在宪法中也可以找到总统相对弱势的标志：宪法第一条对立法权做了充分的规定，行政权只是在第二条中作了简要叙述。开国者们也认为立法机构是新政府最有权力的分支，总统只是国会意志的执行者。国会权力非常大，行政权力相对有限。早期联邦政府的许多职责，由众多的国会委员会予以代行，联邦官僚存在的必要性也不大。“约翰·亚当斯发现自己每天必须工作8小时，才能跟上他所服务的90个国会委员会的工作。”[7]P750宪法对文官任命权力归属规定不够清晰，以及府院之间权力分配的失衡，是分赃制长期大行其道的原因，也使国会牢牢掌握下一次文官改革的决定权。

第二、国会受益于分赃制，自然不会反对。国会对分赃制的态度，从分赃制顶峰时期的府院关系可见一斑。接任林肯职位的南方人约翰逊总统，与共和党国会之间关于文官改革存在严重的分歧，“由于激进的共和党国会对约翰逊总统在南方重建上的不信任，以及对黑人的地位看法不一致，所以国会自寻主张，并在联邦政府中承担林肯时期失去的领导作用。国会通过了限制总统开除文官权力的《1867年职位常任法》，以此为依据来弹劾与控制总统。国家领导权是二者关于文官改革冲突的来源之一，来源之二则是许多国会议员渴望占有属于自己的分赃制利益。”[1]P441850年代分赃制开始遭到民众反对，国会也不得不表现出改革的姿态，但“早期改革努力终归失败，影响也不大。接下来的20年，国会没有提出过一个文官改革提案。”[6]P192直到1871年格兰特总统任命了一个文官咨询委员会，即文官委员会的前身，但因仍被分赃制控制的国会拒绝继续拨款，于1873年被迫解散。“国会强力反对改革分赃制，部分反映了立法者的利益和能够用职位奖励支持者的总统权力。只有当国会感到快失去对分赃制的控制时才会提议改革。”[6]P51

第三、新总统用联邦文官职位来奖励本党支持者，强化了政治身份认同和分赃制的政党基础。联邦文官任命的政党属性，在华盛顿时期就已有之。华盛顿的人事任命，“除能力要求之外，还有一个没说的标准，必须是联邦党人”，[6]P176亚当斯基本上沿用了前任的文官任命标准，不过政党政治对亚当斯的影响更大。输掉1800年大选的亚当斯总统出于政党感情，仓促做出了大量的行政任命和“午夜任命”，将许多联邦党人安插进行政部门和司法系统，意图牵制即将上台执政的民主共和党人。杰斐逊总统在实现联邦文官任命的政党平衡前，只考虑提名任命民主共和党人，但还是维持了获任者的高质量。麦迪逊、门罗和约翰·昆西·亚当斯当政时期，虽然政党内部要求庇护的压力有所增加，但基本维持了政党占有联邦文官职位的平衡，即使三位总统的政治派别不同。分赃制时期，政党基本控制了联邦文官任用乃至文官制度。

第四、联邦文官数量有限，新州与人口的增加，都延缓了分赃制的终结。联邦文官基数不大，分赃制的影响有限。“在华盛顿政府时期，联邦雇员只有几百人；即使到了1816年，也只有2,000多人，其中华盛顿就有近500人。早期总统在宪法、日常事务、管理联邦行政官僚方面的权力较小，事实上华盛顿当总统时还能回家务农。”[1]P19-20“到内战结束时，联邦雇员总共有53,000人。”[1]P40《彭德尔顿法》通过之初，“文官委员会起初管理14000个职位，……只占1883年联邦职位总数的10%”,[6]P174据此可推算出联邦文官职位总数只有14万。与二战时期联邦文官人数相比，可谓小巫见大巫。“截止到1947年6月30日，单单行政部门领取薪酬的雇员，就从战时顶峰时期的近380万减少到战后正常的210万左右”，[5]P411现今仍超过200万。新州增加与人口增长，拓展了分赃制的生存空间，有效地延长了分赃制的寿命。1829―1883年间加入联邦的新州有14个，之前总共也就24个。1830年第五次人口统计时美国人口总数（包括还未加入联邦的密西根、阿肯色和佛罗里达以及全国所有奴隶在内）为12868,670人，而1880年第十次人口统计时增长到50,155,783人。[8]

第五、反对分赃制力量的增长，是终结分赃制的关键因素。分赃制的腐败，使文官制度改革具备了道德基础；普鲁士、英国和法国等国家文官制度改革的成功经验，激起了改革文官制度的呼声；内战时北方联邦文官的低效和内战后开始的文官改革尝试，都有利于联邦文官改革气候的形成。当然，决定改革的是反对分赃制力量的增长，主要是分赃制改革中失意的知识分子和商人。1864年初马萨诸塞参议员查尔斯·萨姆纳提出了由文官委员会主持通过竞争性考试任命的议案，罗德岛国会议员托马斯A.詹克斯内战后提出了建立竞争性文官制度的议案，乔治·柯蒂斯、多曼B.伊顿、卡尔·舒尔茨、威廉D.福尔克、埃维利特P.维勒和西拉斯W.伯特等等，都是考绩制文官改革的坚定支持者，其中柯蒂斯和伊顿还是《彭德尔顿法》的起草者。除知识分子之外，一些颇有影响力的媒体也支持改革分赃制，像《纽约时报》、《哈珀周刊》、《北美评论》和《国家》等刊物。商人对分赃制带来的腐败深恶痛绝，既增加了商业成本，更恶化了商业环境。商人和美国制造商协会等商业利益集团开始游说改革，认为实行考绩制就能裁掉三分之一的联邦雇员，余下文官的工作效率能提高一半。詹克斯的文官改革建议就代表了这部分人的利益。

1860―1880年间总统大选的失利，也使民主党人不得不反思分赃制，顺应改革潮流；甚至到八十年代，很多民主党人也开始支持改革，尽管是出于赢得1884年大选的考虑。提出《彭德尔顿法》这一提案的参议员乔治H.彭德尔顿，就是民主党人；“参议院在33个议员缺席的情况下，以38:5通过了《彭德尔顿法》提案。众议院几乎没有进行辩论，在85个议员缺席的情况下，以155票赞成47票反对通过了提案。”[6]p205由此可见，反对分赃制的力量占据优势。

尽管联邦文官制度史上的政党分肥制在世界历史上都臭名昭著，但它却成功地取代了华盛顿建立的由社会精英人士担当联邦政府管理主角的绅士治理制度，并且统治联邦人事任用制度长达半个多世纪，直到1880年代才开始终结。要厘清这一矛盾，就必须分析分赃制演变过程中的法律、制度、政党、总统、国会、领土扩张、政治力量对比等政治因素，正是它们决定了分赃制的命运。

[1]Robert Maranto，David Schultz.A short history of the United States Civil Service[M].Lanham,Maryland:University Press of America,1991.

[2]Carl Russell Fish.The Civil Service and the Patronage[M]. Harvard University Press,1920.

[3]U.S.Congress.The Public Statutes at Large of the United States of America:1813-1823[M].vol.3.www：http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html，2011-3-06.

[4]Frederick C Mosher.Democracy and the public service[M]. New York:Oxford University Press,1968.

[5]Paul P，Van Riper.History of the US civil service[M].Row Peterson and Company,1958.

[6]U.S.Office of Personnel Management.Biography of an Ideal: A History of the Federal Civil Service[EB/OL].2003.http:// www.opm.gov/Biographyof An Ideal/,201-5-18.

[7]Michael Nelson.A Short,Ironic History of American National Bureaucracy[M].The Journal of Politics,44:3.

[8]美国人口统计局统计报告[EB/OL].http://www.census.gov/。2012-6-18.

(责任编辑：魏登云)

American Politics and Evolution of the Spoils System

CAO Jing-wen
（School of History and Culture,Jishou University,Jishou 416000 China）

As the firstreformofthe American federal civil servicesystemwhich President Jackson could replace the gentleman governing system with the Spoils System,the key reasons were that the Gentleman Government was less than democracy during the civil service appointment,and which operation of the Spoils System had bases of law,system and local practice.Although the reform that supported by the common couldn’t erase the serious political corruption,the notorious Spoils System still governed the federal civil service appointment systemfor several decades.The Spoils System wouldn’t begin with termination until the political factors which included comparison of political forces,changes of party politics and contradiction between President and Congress benefited the establishment of a modern civil service system.

American Politics；the Federal Civil Service System；the Spoils System

K712

A

1009-3583（2014）-0008-04

2014-02-20

2012年度湖南省社科基金项目（12JD60）；2010年度湖南省教育厅高校科学研究一般项目(10C1104)；2010年度湖南省民族学基地开放招标科研项目（10jdzb14）；吉首大学青年骨干教师资助项目；吉首大学博士科研资助经费研究项目（jsdxxcfxbskyxm201305）

曹景文，男，湖南益阳人，吉首大学历史与文化学院副教授。