从“镇”到“市”实现宁波新型城镇化嬗变

王红珠

（浙江工商职业技术学院，浙江 宁波 315012）

从“镇”到“市”实现宁波新型城镇化嬗变

王红珠

（浙江工商职业技术学院，浙江 宁波 315012）

推进新型城镇化，小城镇的地位和作用至关重要，宁波必须以统筹城乡发展为重要抓手，不失时机地实现由“镇”到“城”的历史性跨越。可从宁波中心镇培育历程、困境与突破出发，指出宁波小城市培育必须以“以人为本”作为发展方向，以“城乡统筹”为根本路径，以“制度创新”为发展动力。

中心镇；小城市培育；城乡统筹；新型城镇化

在基于城乡统筹的新型城镇化战略中，小城镇的地位显得尤为突出，尤其是那些经济总体发展势头好、区域地位优越、集聚度高辐射能力强的中心镇，不能总是在“小城镇”的序列中，而应抓住时机让它们实现由“镇”到“市”的科学跨越，走上基于城乡统筹的新型城镇化道路。

改革开放以来，宁波走出了一条富有特色的发展之路，宁波市也成为全省乃至全国小城镇发展最快的地区之一，城市化率到2013年底已经达到了69.8%。自2006年浙江省提出实施新型城市化战略以来，宁波城镇化建设更加注重质量，城市服务功能日益增强，居民生活品质持续提高，城乡统筹走在全省前列。但在宁波城镇化发展实践中，仍存在着一些问题，突出表现为人口城市化滞后于土地城市化，市域空间布局不尽合理，中心城市辐射带动能力较弱，城市经济综合竞争力不强，城乡面貌离群众期望差距较大，缩小城乡差距任务还很艰巨。因此，当前宁波正处于全面深化改革、加快转型发展的关键时期，中心镇发展改革和小城市培育试点正面临新的重大变革。宁波要在基本实全国率先现现代化，离不开农村城镇化的推进。

1 宁波中心镇建设历程——发展、困境与突破

在全省加快中心镇建设的背景下，宁波中心镇建设也经历了一个不断改革发展的过程。

1.1 宁波中心镇改革与培育的发展过程

中心镇是指县域城镇体系中，经济实力较强、基础设施比较完备、有发展潜力、优越的区位优势，对周边乡镇和农村起着人口和产业集聚与辐射的重要作用的区域重点镇。加快中心镇建设，是浙江城乡统筹发展的一大亮点。

从1995年开始浙江就着手进行中心镇综合改革试点，到2005年浙江又提出加快培育中心镇的思路，2006年全省进入了中心镇深化培育阶段，进一步提出实施中心镇培育工程，2007年，全省“中心镇培育工程”正式启动，省政府公布了第一批141个省级中心镇名单，其中宁波江北慈城镇等17个镇入围。

宁波入围的17个中心镇，经过多年的快速发展已经初具规模，特别是近几年，这一批中心镇，镇区人口规模增大、经济实力增强、基础设施功能不断健全，中心镇的建设进入了转型升级的关键时期。

1.2 宁波中心镇发展困境

在宁波中心镇改革与培育走出了自己的路子、取得了长足的发展的同时，随着这些中心镇经济的快速发展，人口的聚集，对土地使用和资金投入的需求也就日益增长，宁波中心镇建设也产生了一些不容忽视的问题，成长中的中心镇受到了种种因素的制约，主要体现在：一是中心镇虽然在经济规模上已大大发展，但城镇职能受到行政管理与社会管理权限的制约。二是由于中心镇不具备独立财政权，也没有土地储备功能，同时缺乏相应的投融资平台，建设资金投入严重不足，因此城镇各项事业建设受到镇级财政管理体制的束缚。三是由于区域职能定位模糊，中心镇与相邻乡镇在行政级别上平级，相互间在经济、社会、空间发展等方面分工协作不甚明确，中心镇辐射带动能力不足。四是部分中心镇基础建设标准不高，生态环境恶化没有得到根本遏制，使得一些中心镇在城镇化进程中陷于“半城镇化”或“准城镇化”的尴尬境地，影响到中心镇及其广大农村地区的可持续发展能力。

1.3 转型升级，实现由“镇”到“市”的科学跨越

可以看出，随着中心镇的迅速发展，现行管理体制中已经不利于中心镇的壮大崛起。宁波要着眼于城乡统筹发展的新形势，建设新型城镇化，加快推进中心镇建设向小城市跨越式发展，把全市城镇化建设提高到新的水平。

首先建设卫星城是宁波特色城镇化道路的有益探索。2009年底，宁波市确定泗门、石浦、慈城、溪口、观海卫、西店、集士港7个镇为卫星城改革试点镇，2011年9月，周巷镇又加入其中。随着这一战略决策的推进，各具特色的卫星城迅速成长，城乡面貌日新月异，逐渐成为新的区域中心和城市体系中的重要节点。卫星城改革启动以来，试点镇修编完善规划，明确发展目标、功能定位、区域分工以及与周边乡镇的协调合作，改变以往发展模式单一、城市风貌雷同等问题。几年来，改革使小城市从一个城乡连接的通道转变为具有较强影响力的区域性资源配置中心，加速了区域经济的发展。

其次省级小城市培育试点镇是宁波进一步的实践。浙江省委、省政府办公厅于2010年底下发了《关于开展小城市培育试点的通知》，浙江省第一轮小城市培育的27个试点镇将依据自身基础条件，分别打造工贸特色城市、历史文化名城、宜居品质新城等特色小城市。第一批被列入浙江省小城市培育试点镇的，宁波占了4个，包括象山县石浦镇、慈溪市周巷镇、奉化市溪口镇、余姚市泗门镇；2014年4月浙江第二轮的小城市培育扩围名单出炉，增加了16个新试点，第二批小城市培育试点名单中，宁波江北区慈城镇、宁海县西店镇在列。

2 宁波小城市培育的发展方向——以人为本

未来宁波要将卫星城和小城市培育试点镇建设培育成为小城市，具体来说，培育的发展方向应紧紧围绕“以人为本”的理念：

2.1 培育适宜居住的小城市

小城市首先应该是生活的场所。宁波建设小城市要实现基本公共服务常住人口全覆盖，城市交通、给排水、供电、供气等基础设施网络更加完善，建设人居环境优美，天蓝地绿水净的美好家园，基本形成集约节约的生产生活方式。

2.2 培育智慧管理的小城市

宁波小城市建设应该做到基本实现市域范围内网格化管理全覆盖，让城市管理更加智能化、精细化，使城市管理的现代化水平有明显提升，城市管理信息系统更加健全。通过智慧城市建设，形成高效、有序的城市管理体系。

2.3 培育生态文明的小城市

优美的生态环境是小城市的立身之本。顺应绿色发展模式要求，宁波在小城市培育发展进程中应强化城乡生态环境保护，加强对生态隔离带、生态敏感区的保护修复，加大园林绿化等生态设施建设；全面推进清洁空气行动，加强多种大气污染物综合控制，加大饮用水源地保护力度，推进“千里清水河道”工程，改善水资源生态环境。加大城市环境改造力度，推进旧城整治和背街小巷综合治理，完成“城中村”改造工程，加强市容市貌、环境卫生管理，规范城市街景立面、道路绿化升级、综合管线下地等管理，提升城市品位和形象。

3 宁波小城市培育的根本路径——城乡统筹

城乡统筹就是“城”和“乡”互动发展，推动城乡资源要素流动，坚持以人为本，使城乡居民同步过上全面小康的幸福生活，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。当前我国应该把转移农村人口作为城镇化的首要目标来考虑，而加快小城镇建设步伐，推进新型城镇化必须把统筹城乡发展作为根本路径。就小城市培育而言，要从以下三个方面，全面推进城乡统筹发展。

3.1 在区域内提高辐射带动能力

在宁波全市的小城镇群体中，卫星城和小城市培育试点镇在经济发展、城镇基础设施建设上无疑都是我市最好的，但从这些试点镇所处区域整体发展的情况来看，其小城市培育应进一步提高其辐射带动作用，要逐步推进其资源状况和环境承载力的扩容提质，实现城市容量增加和生产力集聚及人口集聚。要大力推进小城市的基础产业和现代服务性产业的发展，提高公共服务能力，以强化其对周边乡镇的辐射带动作用，更好地适应我市城乡共同发展的要求。

3.2 在镇域内实现城乡一体化

宁波要走新型城镇化道路，小城市试点建设要充分体现出他们是实现城乡统筹发展的重要一环。在镇域内，小城市试点镇应发挥其节点辐射作用，以 “城市反哺农村”，广泛建立社区社会服务管理室、社区服务群众工作站等平台，提供方便快捷的民生服务，畅通农村居民利益诉求渠道，提升群众生活品质，真正实现由“以物为本”向“以人为本”城乡一体化。

3.3 在城域内打造小城市精品

打造城市品牌的关键是重视历史文化的保护以及打造城市特色。如何充分挖掘当地文化底蕴，继承传统，延续文脉，处理好开发与保护、继承与创新的关系就显得至关重要。试点城镇必须强化规划管理，要在总体城市培育中依据当地独特的人文底蕴、山水风光或者特色产业为基础，坚持走特色化、差异化发展的道路，才能打造出小城市精品。

4 宁波小城市培育的动力基础——制度创新

宁波推进小城市培育，应着力推进以下四个方面的体制改革，加快体制机制的创新。

4.1 推进户籍制度改革

各试点镇如何根据综合承载能力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策，是下一步户籍制度改革需要探索的。把握国家户籍制度改革的总体方向，加快解决我市农业转移人口市民化，通过城乡统筹综合改革，建立城乡统一的户籍登记制度，统一城乡劳动就业、社会保障、教育、计划生育等政策，继续提高城乡基本公共服务均等化水平。

4.2 推进土地管理制度改革

积极探索建立跨区域的耕地保护补偿机制，把城镇建设用地增加指标与吸纳外地农业转移人口的数量挂钩，实施地区之间人地挂钩政策，以便更好解决人口流入地用地紧张问题。有效盘活农村集体建设用地，在符合城镇规划布局和土地利用总体规划的前提下，坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则，采取多种方式有效盘活利用农村集体建设用地，努力提高农村集体建设用地利用效率，让农民更多分享到城镇化成果。

4.3 推进社会管理体制改革

城镇化的核心是人的城镇化，关键是要对社会管理和公共服务供给制度进行改革创新。在推农民身份向市民身份转变的同时，以农村社区建设为载体，完善农村社会化服务功能。推进基本公共服务均等化制度改革，通过公共财政向农村的倾斜，加大教育、卫生、文化等公共服务建设的力度，逐步提高农民工享受城镇基本公共服务水平，推动基础设施、公共服务向农村延伸。同时创新社区管理方式，创建管理民主的农村新社区，推进和谐社会建设，提升社会管理水平，从而实现城乡生活形态融合的局面。

4.4 推进投融资体制改革

推进试点镇的金融创新，拓宽城镇化融资渠道，在有效防范地方政府债务风险基础上，适当加大地方政府债券发行规模，组建重点功能区和重大项目封闭运作的项目公司。推进政府融资平台建设，在充分依托政府对规划资源和土地一级市场资源调控职能的前提下，推进地方政府融资平台建设，为城镇化推进过程中的基础性开发创造条件，大幅提升政府性资源的开发效率，消除目前普遍存在的政府前期开发投入不足的问题。

总之，宁波作为我国民营经济和小城镇发展最快的地区之一，其新型城镇化之路应该基于城乡统筹发展的总体形势，对中心镇的各项建设加以科学引导，实现由“镇”到“市”的历史性跨越。

[1]余建忠.由“镇”到“市”的跨越[C]：基于城乡统筹的浙江省小城市培育试点路径探索[A].转型与重构-2011年中国城市规划年会论文集.2011.

[2]孙弋弋.宁波城镇化瞄准低碳绿色可持续[N].中国经济导报，2013-03-09.

[3]黄平.“小镇”变“城”更重“人”[N].经济日报，2014-04-15.

[4]黄勇等.浙江省推行新型城市化的思路和方案[N].环球市场信息导报，2014-07-16.

【责任编辑：熊荣生】

Ningbo New Urbanization

WANG Hong-zhu
（Zhejiang Business Technology Institute，Ningbo 315012，China）

In the course of new urbanization，the status and role of small towns is crucial so that Ningbo should focus on urban-rural integration and make a historic leap from town to city.Based on central town’s developing history，dilemma and breakthrough，this paper points out that Ningbo city fostering should be “human-oriented”and depend on urban-rural integration as well as system innovation.

town；small city fostering；urban-rural integration；new urbanization

F299.27；F832.7

A

1671-9565（2014）04-006-04

2014-10-11

宁波市科技局软科学课题“探路新型城镇化——宁波省级小城市培育试点案例研究”（编号2014A10082）阶段性研究成果。

王红珠（1969-），女，北京人，浙江工商职业技术学院商学院教授，主要从事应用经济学方面研究。