浅析普遍建立法律顾问制度

陆娟梅（浙江省嘉兴市司法局局长）

浅析普遍建立法律顾问制度

陆娟梅（浙江省嘉兴市司法局局长）

“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会作出的重要工作部署。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出，要健全依法决策制度，积极推行政府法律顾问制度。“普遍建立法律顾问制度”是推进法治中国建设的重要举措，也是全面实现社会依法治理，维护社会和谐稳定的有效途径。近年来，浙江省嘉兴市在推进法律顾问制度建设及其作用发挥方面，做了一些积极探索，积累了一些经验。本文以嘉兴的实践为基础，展开粗浅思考。

一、普遍建立法律顾问制度的内涵及意义

（一）普遍建立法律顾问制度的内涵

“普遍建立”，意味着法律顾问的应用范围实现全覆盖。即各级党政机关、社会团体、企事业单位和基层群众性组织应建立符合实际需求的法律顾问制度。具体来说，政策决定层、基层政府、一线执法部门和规模企业都应聘请法律顾问，而其他党政机关、社会团体和群众自治性组织则可依实际需要共同聘请法律顾问专家团。这其中，重点是政府法律顾问制度的建立。从运行方式上看，政府法律顾问由政府购买服务来保障，社会法律顾问交给市场来完成。从作用发挥来看，“普遍建立”意味着要建立起刚性制度，以充分保障法律顾问真正发挥有效作用，使法律顾问成为法治政府建设的助推器、人民群众合法权益的守护神。

（二）普遍建立法律顾问制度的意义

十八届三中全会对普遍建立法律顾问制度提出了要求，意义重大。普遍建立法律顾问制度是推进依法行政，增强全社会和人民群众法治意识与法治观念的要求，是促进政府职能转变、建设法治政府的迫切要求。无论是持续推进转变经济发展方式，还是全面加强和创新社会治理，都要求各级政府更加自觉地用法治眼光审视发展问题，用法治手段破解发展难题，法律顾问积极参与政府行政决策和行政执法各领域、各环节，有利于各级政府提高依法决策、依法行政水平，更好地促进管理活动规范化、法治化。普遍建立法律顾问制度，对于全面推进普法依法治理，营造全民学法、守法、用法的良好氛围，都将起着不可替代的积极作用。

二、嘉兴市普遍建立法律顾问制度的初步实践

（一）推进政府法律顾问制度建设，提升依法行政工作水平

一是深入推进三级政府法律顾问制度建设。嘉兴市政府常务会议专题研究，出台《关于加快推进法治政府建设的意见》，将健全政府法律顾问制度作为法治政府建设的重要一环，并配套出台《政府法律顾问工作规则》，明确将重大决策法律意见、重要规范性文件合法性审查、重大涉法事件、重大项目谈判与合同签订等内容纳入法律顾问服务项目，为法律顾问积极参与政府依法治理各个环节提供了政策支持。各县（市、区）先后出台全面推行法律顾问制度的工作意见，对县（市、区）和镇（街道）两级政府、各执法部门及村（社区）等聘请法律顾问提出了明确要求。在各级党委、政府的重视下，截至目前，市、县、镇三级政府法律顾问制度在全省率先实现“全覆盖”，并发挥有效作用，三级政府法律顾问制度建设得到进一步深入推进。

二是重点推进立法、执法部门法律顾问制度建设。全市司法行政机关做好表率，嘉兴市司法局、市誉天公证处、市强制隔离戒毒所，以及所辖各县（市、区）司法局已全部有偿聘请律师担任法律顾问，各单位聘用人数1至3名不等。目前，全市共169家部门聘请了法律顾问，为依法行政提供法律保障。同时，加强与市人大常委会的沟通协调，出台《关于为人大代表联络站代表履职聘请法律顾问的通知》，为全市镇（街道）人大代表联络站聘请法律顾问搭建好平台。目前，全市75个镇（街道）人大代表联络站已全部成功聘请法律顾问。

三是组建法律顾问团队参与中心工作。在助力“三改一拆”、“五水共治”、产业结构调整机制创新、防范金融风险、股改挂牌上市、外贸发展、浙商回归、领军人才工程、嘉兴接轨上海等重点工作中，积极跟进，选派资深优秀律师组成了专项律师法律服务顾问团。2013年以来，在“五水共治”、“三改一拆”等中心工作中，法律顾问团队对决策和文件进行合法性审查110次，组织拆改方案和措施的法律论证90次，协助矛盾纠纷调处151件，协助参与信访事项处置63件，协助群体性事件处置15件，代理行政复议或诉讼案件119件，接待群众法律咨询2386人次，跟进保障涉水重大项目2项，开展法治宣传117场次，办理法律援助案件12件。

（二）深化村(社区)法律顾问服务体系建设，开通“法律服务直通车”

一是健全“三种运行制度”。先后出台《关于加强全市农村法律顾问工作的意见》、《关于深化和完善社区法律顾问制度的通知》、《嘉兴市村级法律顾问工作操作和管理规程（试行）》、《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》等一系列规范性文件，明确了村（社区）法律顾问工作日常运作的聘用、工作规范和监督管理三种制度，确立政府购买法律服务的运作模式，明确每个村（社区）的法律顾问费每年不低于2500元的经费保障。

二是突出“四个服务领域”。第一，助推集体经济发展。为农村产业结构调整、农业产业化经营、农村集体资产保值增值、扶贫开发土地流转等现代农业发展提供法律咨询、合同审查等服务。第二，服务基层依法治理。开展常态化的村务“法律体检”，对村民代表大会、村委会重要管理活动及会议的决定、决策，提出专业的法律意见和建议。第三，化解基层矛盾纠纷。围绕影响农村稳定的突出问题，特别是在征地拆迁补偿、旧村改造、环境整治、养猪产业转型升级等易产生矛盾纠纷的领域，化解纠纷，引导农民以合法的方式和途径表达自身的利益诉求。第四，全程服务村级组织换届选举。结合农村村委工作实际，发布《村级组织换届法律服务操作指引》，积极研发农村法律顾问系列服务产品，保障换届选举工作顺利进行。

推进“三进”工作是一个系统工程，必须从整体性视角研究，系统分析“进教材、进课堂、进头脑”之间的逻辑关系，凸显“三进”路径和方法的创新，充分发挥思想政治教育的整体效应，为形成学习贯彻合力，提高广大青年的理论自信和行动自觉，不断进行理论和实践探索。

三是优化“五种服务模式”。第一，定期坐诊，每月定期为村（社区）提供日常法律事务。第二，按需出诊，向群众公布法律顾问联系电话、服务内容和监督电话，根据需要，及时出诊。第三，线上互动，组建法律顾问QQ群，村（社区）一般咨询实现线上交流。第四，组建“法治阳光服务队”，开展“进村入企”送法等活动。第五，开辟“流动法律服务站”，开展“法律宣讲大蓬车”基层行、“模拟法庭”进农村等活动。2013年以来，已累计提供法律咨询25000余人次，参与法治宣传活动700余场，开展村务“法律体检”750余次，帮助完善村规民约、合同协议等1000余个，为基层村级事务决策提供法律建议意见600余条，参与村委调解化解矛盾纠纷500余件。

（三）健全企业法律顾问服务体系，推进企业健康发展

一是完善企业法律顾问制度。加强与经信委、工商联、台办等部门的沟通协调，召开法律服务座谈会、交流会、推介会等，为企业聘请法律顾问搭建平台。目前，各县（市、区）普遍出台了《关于全面推行规上企业法律顾问制度的意见》，全市共有2933家单位聘请了法律顾问。

二是建立商会法律顾问制度。通过在商会建立法律顾问制度的形式扩大企业法律顾问覆盖面，着重在提供股权并购、资产重组、投资立项、知识产权等方面提供法律意见建议，并及时参与涉企纠纷化解，维护商会及所在省（市）籍新居民的合法权益。全市28家省（市）异地商会、行业商会法律顾问已实现全覆盖。

三是成立专业服务团队。精心挑选一批具备良好职业操守、热爱社会公益事业的优秀律师、公证员，组建了防范金融风险法律服务团、浙商回归法律服务团、领军人才法律服务团、台资企业法律服务团等专业法律服务团，发挥团队优势，服务企业发展。2013年以来，共办理各类诉讼及非诉讼代理17042件，挽回经济损失19.15亿元，为1546家企业化解了法律风险7423个，预计避免经济损失7.52亿元。

三、普遍建立法律顾问制度的薄弱环节

嘉兴市法律顾问工作在服务法治政府建设、做好政府的参谋助手、维护群众合法权益等方面取得了明显成效，但从“普遍建立”和发挥更大作用的要求来看，还需要从以下几方面加强改进。

（一）参与程度需进一步深入

已经开展法律顾问工作的单位，从“有形覆盖”到“有效覆盖”还需进一步加强。一方面是认识程度需进一步加强，特别是一些关键环节让法律顾问参与到何种程度，在一定程度上还取决于领导对法律顾问工作的重视程度。另一方面是事后顾问比重大于事前顾问，在一些重大法律事务初始阶段，法律顾问介入不足，影响了决策阶段合法性审查、把关、论证等预防作用的有效发挥。

（二）保障力度需进一步加强

政府有偿购买法律服务力度还需进一步加强，专项资金尚未设立或资金有限，与公共法律服务需求相差较远，在一定程度上制约法律顾问工作的持续发展。政府购买服务还存在随意性，缺乏规范化、前瞻性的运作机制。

（三）覆盖范围需进一步拓展

离“普遍建立”还有一定差距，目前在立法、执法以及经济等部门聘请法律顾问较为多见，而基层单位、社会团体和小微企业聘请法律顾问不多。一些矛盾纠纷多发的显性行业如医院、学校、市场等还没有做到全覆盖。

四、全面落实普遍建立法律顾问制度的几点思考

普遍建立法律顾问制度是一项长期性的系统工程，不能一蹴而就，不仅要全面建立，更要以发挥有效作用为着力点，通过提升认识，完善制度，加强保障等途径，推进法律顾问制度建设，推动法治社会建设。

（一）进一步推动顶层设计

要深入贯彻执行党的十八届三中、四中全会精神，将法律顾问制度纳入建设法治政府和推进社会依法治理的重要内容，强化顶层设计、高位推动，加快法律顾问制度立法步伐，出台法律顾问体系阶段性建设规划，为推进普遍建立法律顾问制度提供法制、政策保障。要加强法治宣传，进一步提升政府和群众在立法、执法和遵法、守法环节的法治意识，提升社会法治思维、法治理念。

（二）进一步完善法律顾问制度

要规范法律顾问运行模式、工作流程及标准体系,畅通法律顾问履职渠道，增强顾问与部门间互动。要完善重大决策、重要事项、重要文件和文书材料审查论证制度，探索规范法律顾问列席会议、处置纠纷、代理诉讼仲裁、处理法律事务的程序和形式。要授予法律顾问更多的查阅、取证、询问等权利，为法律顾问发挥作用提供便利、创造条件。

（三）进一步加大法律顾问保障力度

要将法律顾问工作经费纳入政府购买范围，列入各级政府财政预算，并随经济发展，及时调整提高保障标准，购买项目要制度化。要对资源匮乏地区加大政策倾斜，弥补律师资源不足。要改善顾问律师执业环境，加强顾问律师执业权益保障。要加大业务培训力度，提高顾问律师的实际工作能力。

（四）进一步完善激励机制

要建立科学的法律顾问酬薪制度和绩效考核制度，促进法律顾问工作成果与律师晋级挂钩。要强化监督指导，建立健全法律顾问准入和退出机制，完善以能力和实绩为导向的考评机制和以实绩、品德、知识、能力等要素构成的法律顾问评价指标体系，激励法律顾问不断增强自身素质，提高服务水平。要加强宣传，打造品牌，营造氛围，进一步提升法律顾问的荣誉度和责任感，激发法律顾问工作效能。

（责任编辑 张文静）