苏州创新推动公共法律服务体系建设的实践与思考

朱 正（江苏省苏州市司法局局长）

苏州创新推动公共法律服务体系建设的实践与思考

朱 正（江苏省苏州市司法局局长）

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的重要任务。推进公共法律服务体系建设是实现社会治理法治化、现代化和科学化的有效手段，也是践行群众路线建设服务型司法行政机关的根本要求。当前,苏州已跨入率先基本实现现代化的新征程,积极构建优质均等、覆盖城乡的公共法律服务体系是苏州率先基本实现现代化的题中之义,更是建设苏南现代化建设示范区的重要内容。苏州市司法行政机关理应顺应形势要求和群众期待，坚持创新引领，在公共法律服务的规模化、体系化和均等化方面率先探索，努力构建与苏州经济社会发展水平和阶段相适应的公共法律服务责任体系、服务体系、保障体系和评价体系。

一、公共法律服务的概念内涵及本质特征

何谓公共法律服务？有人认为司法行政工作就是公共法律服务，有人认为普遍建立政府法律顾问制度就是公共法律服务，也有人认为搞好法律服务市场发展和规范就是推进公共法律服务。依笔者之见，首先，公共法律服务不能等同于司法行政工作。比如有些地区将社区矫正、安置帮教工作也归入公共法律服务范畴，个人认为这种归类值得商榷。因为这两项工作都是面向特殊人群，且偏重于刑罚执行和教育管理，不符合公共法律服务的作为公共服务的本质内涵。其次，向政府提供的法律服务不是公共法律服务，它是为各级政府更好履行公共服务职能提供法律保障和支持。这样理解不是说普遍建立政府法律顾问制度这项工作不重要，只是说，公共法律服务由政府主导提供，政府不应该是公共法律服务受益的主体。再次，公共法律服务也不能等同于法律服务。法律服务加了“公共”两个字，说明对受益对象来讲是免费获取服务，或者是低于市场定价获取服务。因此，不能把“法律服务”和“公共法律服务”混为一谈。

基于这些考虑，我们认为，公共法律服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导、社会参与提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的非营利性的法律服务。公共法律服务具有法律服务的专业性特征，是法律服务的一部分，其内容同样涵盖了各类法律服务机构和法律工作者提供的法律咨询、法律论证、诉讼代理、公证、司法鉴定、人民调解、法治宣传等专业服务；但公共法律服务同时也是公共服务的一部分，它与一般法律服务或者说市场化的法律服务具有显著的不同。其特征主要有以下六个方面：

（一）供给方式的政府主导性。公共法律服务离不开公共权力的推动，政府是公共法律服务的主要提供者。政府可以通过司法行政机关向社会直接提供法律咨询、调解、普法宣传等基本的公共法律服务，也可以通过购买服务、政策扶持等方式，鼓励引导法律服务机构和社会组织提供更专业的法律服务。

（二）服务对象的均等性。即全体社会成员都能公平地获得大致均等的公共法律服务，均等性的核心是机会的均等，而不是简单的平均化和无差异化。个人认为，公共法律服务的对象除全体公民外，服务对象的均等性可以拓展到经济地位上处于弱势的不特定人群、处于初创阶段的小微企业、村（社区）等群众自治组织以及其它为维护社会公共利益而成立的社会组织等等。

（三）服务范围的基本性。虽然市场化的法律服务也具有满足社会需求促进公平正义的作用，但公共法律服务更主要的是保障公民最基本的法律需求和社会最底线的公平正义，更侧重于解决“打得起官司”的问题，政府提供的公共服务毕竟不是市场化的服务，不能是包罗万象的，更不是没有边界的。因此，公共法律服务事项范围应有一定限度，一些项目的服务对象范围也需要给予一定的限制。

（四）价值追求的非营利性。政府主导的公共法律服务追求的是公民基本权益的保障和社会最基本的公平正义的实现。对服务对象而言，享受公共法律服务不必像市场化法律服务那样支付对价，有些项目可以是免费，有些可以是政府补贴基础上的适当付费。

（五）受益主体的非排他性。公共法律服务产品投入消费领域，任何人都不能独占专用。

（六）消费过程的非竞争性。公共法律服务产品不会因为一部分人的消费而影响到另一些人的消费，一些人从该产品中的受益不会影响其他人从该产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突和对立。

二、苏州构建公共法律服务体系的目标任务

公共法律服务体系是指公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行、产品供给方式、保障责任以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。根据公共法律服务体系的概念定义,结合本地区发展实际，苏州构建公共法律服务体系的目标任务应该涵括以下几方面：

（一）服务网络方便可及。以乡镇为重点的两级服务中心全面覆盖，村（社区）服务站点加快建立到位，设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平明显提高；法律服务资源布局更加合理，法律志愿服务遍布城乡，法治公益活动有效开展，“半小时法律服务圈”全面建成，城乡居民能够就近获得各项服务。

（二）服务产品满足需求。公共法律服务需求全面满足。法律咨询、维权指导等基本法律服务有效开展，纠纷矛盾及时化解，城乡居民法律知识有效普及，法治文化产品不断丰富，法律援助受援标准及律师、公证、司法鉴定等专业服务费用减免适用范围随经济发展动态调整。

（三）服务保障逐步增强。按照公共服务政府主导、社会协同的原则，公共法律服务项目和以维护公共利益为目标的法律服务项目均纳入政府购买目录，列入政府及部门财政支出预算，公共法律服务经费支出逐步增长，公共法律服务体系建设水平不断增强，公共法律服务范围随经济社会发展逐步拓展，服务标准不断提高。

（四）服务成效各方满意。公共法律服务窗口和12348服务平台办事优质高效、热情服务，规范服务全面推行，监督机制、群众评议机制全面落实，服务对象投诉率有效控制，群众满意率普遍达到80%以上。

三、苏州公共法律服务体系建设的路径创新

近年来，苏州市各级司法行政机关积极推动工作重心下移、关口前移，以群众满意为导向，注重机制创新、服务创优，立足设施便民、业务惠民，公共法律服务体系建设取得一定成效。

（一）平台设置坚持基层探索与规划引领并驱。全市各地将公共法律服务体系建设作为司法行政机关服务民生、保障发展的一项重要举措，作为司法行政工作转型发展的重要抓手，整合资源，创新机制，主动担当公共法律服务体系建设“实验田”角色，逐步探索出一条符合苏州实际的公共法律服务体系架构。太仓市先行先试，率先构建“四纵三横”公共法律服务体系，编织出市、镇、村、户四级法律服务资源有效配给，政府、社会、市场三方法律服务资源统筹的公共法律服务网。2013年8月，苏州市司法局对太仓经验全面总结提炼，并向吴中区、相城区推广，启动村（社区）便民法律服务站点建设试点工作。今年以来，苏州市司法局通过深入调研试点单位及昆山、常熟等地平台建设经验，加强规划引领，出台文件明确在县镇两级设立公共法律服务中心，在村（社区）设立便民法律服务站，搭建人民调解、法律服务、法律援助、法治宣传等“多位一体”的法律服务一站式平台。苏州市司法局还制定了公共法律服务体系覆盖率考核办法，对“两中心一站点”的建设模式、队伍结构、服务事项、运作机制、考核标准等进行全面明确。各市（区）司法局将上级要求与自身实际相结合，以构建“一站式”服务平台为目标，全力推进“两中心一站点”建设工作。常熟市、吴江区将站点建设延伸到专业市场，张家港市、吴中区、高新区“两中心一站点”全面投入运行，相城区、姑苏区、工业园区通过组织学习、专门培训、召开推进会等扎实推进站点建设。目前全市已有7个市（区）公共法律服务中心、69个镇（街道）公共法律服务中心建立并投入运行，1394个村（社区）便民法律服务站设立到位，覆盖率分别达到70%、75%和65%。

（二）资源整合坚持行政推动与社会协同并举。各地发挥司法行政机关统筹协调作用，分类整合各方资源并配置到基层，延伸到村居。一是充分整合系统内资源。全市1965个村(社区)全部聘任法律顾问，94个司法所分别建立一支由司法行政干部、公证员、专职人民调解员、律师和基层法律服务工作者组成的“便民法律服务团”，服务团采取定期到村（社区）开展集中服务模式，实现系统内资源有效下沉和司法行政服务关口前移。二是广泛吸纳系统外资源。建立不同层面的法律志愿者队伍，动员吸纳法律职业资格证持有者、大学生村官、离退休法官、检察官等参与村（社区）服务活动。张家港市组建了“六五”普法讲师团、人民调解工作专家团等5支法律服务志愿团队，为该市公共法律服务中心提供人才支持；常熟市组织党员律师与大学生村官开展结对活动，进行法律服务技能辅导，提升村居法律服务水平；吴江区通过开展跨门类、跨机构合作，组建“职工法律援助律师团”、“台商协会顾问团”等专业志愿团队，强化公共法律服务供给；高新区在2011年就开始组织法院、检察院、公安和司法行政等政法系统干警定期到村、社区站点开展服务活动。三是积极培育新型社会组织资源。各地积极扶持调解沙龙、乡音调解室、新苏州人学法俱乐部等新型社会组织成长，为村（社区）公共法律服务提供队伍支持。昆山市成立邦和社会工作事务所，为社会力量参与村（社区）公共法律服务搭建平台，工业园区建立中新社工事务所，培育司法行政专职社工队伍，由司法局购买服务统一调配至村(社区)。

（三）产品供给坚持免费服务与适当收费并行。逐步建立与苏州地区经济社会发展水平相适应的公共法律服务产品范围动态调整机制，全市公共法律服务产品供给以免费服务为原则，以适当收费为例外。“两中心一站点”统一提供纠纷调解、法律咨询、维权指引、简单法律文书代写等免费服务。全市投资近2亿元建成150余个法治文化阵地（中心、展馆、公园、广场、街区、长廊）全部向群众免费开放。法律援助受援范围根据上年度最低工资标准动态调整，在全国范围率先将法医病理、法医临床、法医物证、房屋安全、痕迹鉴定、产品质量鉴定（微量）、法医精神病鉴定等7类24项鉴定内容全部纳入法律援助范围。享受免费法律援助服务的对象范围和事项范围不断拓展。全市70周岁以上老年人免费办理遗嘱公证，60周岁以上老年人办理遗嘱公证减半收取费用。

（四）机制建设坚持创新创优与便民惠民并重。一是完善政策保障机制。今年7月份，苏州市政府出台《苏州市政府向社会购买服务实施意见》，在市政府的支持下，市司法局提出的法律服务、人民调解、法治宣传等25项公共法律服务项目被纳入市政府向社会购买服务指导目录，方便各地根据轻重缓急和群众需求程度安排政府采购，同时向社会表明政府姿态并为今后政府购买提供依据。各市（区）司法局也通过争取党委政府支持，将相关服务项目纳入政府购买范围。太仓市设立120万元公共法律服务专项资金并建立法律服务财税激励机制，从政府补贴和政策扶持两个方面双管齐下，一揽子解决公共法律服务经费保障问题。昆山市通过竞争性谈判方式购买外包服务，与律师事务所签订协议，建立了劳动争议、医患纠纷专业律师参与调解机制。二是明确内部管理机制。市（区）公共法律服务中心主任由市（区）司法局局领导担任，镇（街道）公共法律服务中心主任由司法所长兼任。同时将村（社区）定位为司法行政服务的对象，在管理上立足于不增加村（社区）负担，服务站点的建设、管理等由司法所统一负责，对村（社区）服务站点的考核结果及运用也落实在镇（街道）司法所。三是创新工作运行机制。通过实体网络平台建设和工作机制创新，建立便民惠民服务机制，初步形成了定时+及时、线上+线下、集中+分散的运行模式。全市村（社区）站点每月均安排律师或基层法律服务工作者值班。各站点联系电话都对外公开，群众均可通过联系电话随时寻求服务。太仓市“光辉三人行”、姑苏区“逢四说法”等已形成一定社会影响力。在省司法厅的关心指导下，市司法局和各地还将网络平台建设与实体平台建设同步推进。市司法局成立了12348语音呼叫中心，开通了12348网站，并将服务模块嵌入到“E同说法”手机APP软件，丰富线上服务模式。同时各地通过开设数字化公共法律服务中心、“律师帮帮团”网上论坛、“社区楼道调解群”等为群众提供“指尖上”的法律服务。四是优化跟踪问效机制。在苏州市委市政府关心重视下，市司法局抓住该市被确定为“国家发展改革委城乡发展一体化综合改革试点”的契机，将公共法律服务体系建设作为唯一一项非基本公共服务项目列入“城乡发展一体化”工作市委市政府考核体系，将司法行政工作融入到市委市政府改革发展重点工作中，做到同部署、同推进、同检查、同考核。与市委农办、市城乡一体化建设办公室沟通协调，共同出台《苏州市关于建立健全城乡一体公共法律服务体系的实施意见》，苏州市司法局还印发了《苏州市城乡一体公共法律服务体系覆盖率考核办法（试行）》，将领导机制、运行机制、监督机制和群众评议机制等全面纳入考核内容。

四、推进苏州公共法律服务深入发展的思考

公共法律服务体系建设是一项需要长期努力久久为功的系统性工程，目前尚处于探索和起步阶段，推进这项工作还面临着不少的困难和问题。比如各地对公共法律服务体系的认识还存在争议，平台建设还不够规范、理论引领滞后于实践创新等等。这些困难和问题需要认真加以解决。我们认为，推进苏州公共法律服务长效发展需要重点抓好以下几个方面：

（一）平台建设标准化。县乡两级平台名称统一为公共法律服务中心，村居服务站点名称以市(区)为单位统一，三级平台统一使用司法行政徽章和省司法厅制作的12348形象标识。中心和站点公示公开内容、工作流程、工作制度等应进行规范细化，形成简洁统一的规范样板，方便群众识别，树立司法行政公共形象和服务品牌。

（二）工作机制科学化。积极争取将公共法律服务体系建设纳入到苏州市各级政府经济社会发展“十三五”规划，纳入各地每年的政府实事工程或民生项目。全面落实定时+及时、网上+网下、集中+分散等便民服务机制。对内，处理好公共法律服务与各项业务工作的关系、服务平台与业务科室的关系，处理好司法行政机关服务群众综合性、便捷性和业务工作的程序性、专业性之间的关系；处理好三级平台之间的关系，重点发挥好县级服务平台指导、后援和督查作用。对外，要加强跨部门联动和公共法律服务的宣传推介。

（三）产品开发人本化。产品开发要以人为本，不能自说自话，要根据群众需求开发服务产品，要做好群众需求征集，逐级建立群众法律服务需求分析研判机制，坚持从群众中来、到群众中去，群众需要什么，司法行政机关就努力开发、定制相应的服务产品。

（四）群众满意最大化。推进公共法律服务体系建设的最终目的是让群众满意。公共法律服务的成效如何，不能自己关起门来自我肯定、自我陶醉。要建立有效的服务标准和质量管控体系，切实提高公共法律服务水平和效率，并通过及时评价以及定期“回头看”等措施争取群众满意最大化。

（五）考核过程导向化。将领导重视、经费投入、平台规范、服务实效等作为检查考核的重点，采取日常督查与年度考核相结合、定性考核与定量考核相结合的考核方式，努力增强考核的科学性、导向性和可操作性。对明显达不到要求、态度上不重视、效果不明显的地区，从“城乡一体化”考核分值中体现差距，努力在苏州各地形成比学赶超、创先争优的浓郁氛围。

（责任编辑 张文静）