统筹区经办机构垂直体制的优势与实现路径

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

研究与统筹层次相适应的经办机构体制，对于加快健全经办服务体系，是个有非常现实意义的命题。

1 统筹区经办机构垂直体制的概念与法律依据

社会保险有提升统筹层次的内在追求。这种追求既受管理能力和体制的制约,又依赖管理能力和体制来实现。在低层次统筹下，同时也受传统行政管制理念的影响，经办机构通常会按行政区划设立，作为同级社保行政部门的下属事业单位，在行政部门直接指导下履行社保事权。这种按行政区划设立经办机构的传统体制，可以叫做属地化行政管理体制。这种管理体制有着自身的优势，与行政关系紧密，贯彻行政意图快，借助行政执行力，工作推进力度大，在外延式发展时期作用尤为明显。缺点是政事不分，经办机构依附于行政，小而分散，专业性、规范性较差，一旦固化，甚至会成为政策统一和统筹层次提升的阻力，成为经办管理规范化、信息化、专业化的阻碍，成为政策碎片化、管理分散化的根源。

统筹区经办机构管理体制是根据统筹需要，由统筹区政府统一设立和统一管理的体制。统筹区经办机构管理体制的最显著特点是经办超越行政区划，对不同行政区域的业务实行统一经办管理。这种体制，以统筹基金为导向，以提高基金利用效率为目的，用社会化、专业化方式处理事权，是社保治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和突出表现。

统筹区管理体制在社会保险法中得到认可并被确立下来。社会保险法第七十二条规定，“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点”。这是对传统按行政区划设置经办机构的重大突破，彰显依据事权决定机构的公共治理理念，简单说，事权归谁，机构由谁建，从而保障承担事权责任和履行事权义务的一致性。

为了保障统筹区经办体制能够健康运行，社保法第六十六条规定，社会保险基金按照统筹层次设立预算。第七十二条规定，经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用由同级财政按照国家规定予以保障。

既然统筹区的经办机构由负责统筹的一级政府统一设立，就不可能也不应该再按行政区划设立机构並依附于属地行政部门。很明显，统筹区设立的经办机构法人在统筹区政府层级，其他只是它的分支机构和网点，因此，应该属于传统意义上的垂直体制。

2 统筹区经办机构垂直体制的优势与不足

2.1 统筹区经办机构垂直体制的优势

2.1.1 有利于统一政策制度。由一个机构统一管理辖区内的经办业务，有利于贯彻实施统一的政策和制度，可以避免出现政策碎片化状态，最大限度地保证统筹区内参保人权益的公平。

2.1.2 有利于统一经办业务。垂直管理意味全省经办业务服从一个指令，业务经办规则必然高度一致。虽然经办业务流程在不断优化，但永远处于统一状态下，会大大提升经办管理的规范化程度，很好地体现公共服务均等化。

2.1.3 有利于统一管理基金。基金统收统支，统一费率和费基是统一经办的题中之义，征缴的力度会明显增强，地方保护倾向会有效克服。资金管理的安全性、流动性、集中性和使用效率会大大提高，也为有效组织基金投资运行提供了必要前提。

2.1.4 有利于降低经办管理成本。统一设立经办机构就要整合城乡经办资源，克服按险种、按人群建立机构的弊端，减少重复管理职能，业务分工更加专业化，节约人力资源。

2.1.5 有利于减少管理风险。按服务、管理、监控的思路科学治理，内控会全面加强。由于机构内部封闭管理，和地方其他部门无隶属关系，能有效避免横向干涉和政事不分情况的发生。

2.1.6 有利于提高制度保障功能。在统筹区内能实现覆盖人群最大化，有利于最大程度地做到应保尽保，参保率、征缴率、支付率等核心指标趋优，制度的风险会降低，制度成本会下降。可以加快制度定型、成熟，实现可持续发展。

2.1.7 有利于全面实现信息化。系统建设的投资体制和管理体制更顺畅，网络更加广阔，服务平台会扩大，数据集中完整，可通过比对有效防范欺诈骗保发生，信息化作用可得到充分发挥。

2.2 统筹区经办机构垂直体制的不足

实行统筹区经办机构垂直体制，将会使社保责任集中在统筹区政府，在政府责任划分不清晰的情况下，基层政府的责任可能会削弱，以养老保险为例，可能导致责任过度集中于省级政府，而与其他层级的政府关联度会降低；同时，随着各级政府财政保障经费的格局被打破，可能导致经费不足。在国家财税体制改革不到位时会加重统筹区政府财政压力，或供款不足，甚至比低统筹层次下的水平更低。

但笔者认为，与属地化行政管理体制相比，统筹区垂直管理体制更有利于统筹目标的实现，因此是实现真正意义上更高统筹的最佳选择。

3 省级养老保险垂直体制遭遇的尴尬及其原因

省级养老保险垂直体制从出现的那一天起就处于既不能迅速成长又不能彻底消亡的进退维谷境地。一方面，为了实现养老保险省级统筹，1998年中央第一次明确提出经办机构实行省级垂直管理，描绘了与统筹层次相适应的经办管理体制的蓝图，经过十几年的实践也积累了一些经验，并把统筹区设立经办机构载入了社保法；另一方面，实行垂直管理体制的只有上海、天津、吉林、陕西等少数省份，其中上海、天津是直辖市，吉林省经费由地市县保障而非省财政保障。真正符合要求的只有陕西省。省级垂直体制呈现“不死不活”状态的主要原因是：

3.1 政府如何履行社保事权缺乏制度规范。在社保领域,国家顶层设计的重心始终放在制度设计方面，经办管理一直未引起足够重视。国家举办社会保险，但事权归地方政府负责，而地方政府之间责任分工混沌不清，实行省级统筹后事权由哪级政府负主要责任并无明确规则，从道理上好像应该由省政府负责，但或因无财力或因无制度支持，多数省政府并不愿意主动担责，导致事权责任不能落地。

3.2 与事权匹配的财政支付制度缺失。在原有财税体制下，即使省政府愿意主动承担更多一点事权，也缺乏支付制度支持和中央承诺保驾。好事无力办好。众所周知，在现行财政支付制度下，养老保险基金若少收10亿或出现更大缺口，中央可以补缺口予以支付，但若拨1000万元经费用于经办成本，鼓励应收尽收，中央却出师无名。省级政府有事权责任而无支付事权的相应支付制度，理论上应该担当的事权缺乏财权配套，难免导致以下结果：或像陕西省那样经费严重不足；或像吉林省那样不得不回归到依靠属地财政予以保障，导致省级事权受肢解而不完整；或像大多数省份维持原状不变，不仅统筹仍处于低层级状态，而且经费的属地自给反而强化了对事权的分割。

3.3 社保制度改革和机构、编制改革缺少协同性。养老保险制度改革频繁出招，属地化明显的医疗保险制度改革更是快速推进，而机构改革相对滞后，即制度改革走得快，机构改革走得慢。制度改革的主管机关在政府和政府有关部门，机构改革的主管机关则在党委。

3.4 统筹区经办管理体制会打破现有利益平衡。统筹区经办管理体制削弱了原属地政府的事权和政策决策权，突破了现有政府权力分配的格局，会自觉不自觉地受到原属地政府的消极抵制。

3.5 统一的政策在强化再分配功能、体现公平的同时，必然会调整参保人权利义务关系。比如，缴费基数、缴费率若比统一前提高，计发养老金的在岗平均工资若比统一前降低等，参保单位和个人会因此感到自己的利益受损而反对。

3.6 公共服务便捷性是一个重要考量指标。统筹区管理体制的管理宽度比低层次统筹下的范围更大，如果管理方式选择不当，容易造成用人单位和个人办事不便。这个问题在地域辽阔、交通不便的大省会尤为突出。

4 统筹区经办机构垂直体制的实现路径探讨

4.1 明确中央和地方各级政府社保事权。因为统筹层次不同、政府财政能力不同、对养老债务负担的历史责任不同，中央、省、地市、县、乡五级政府社保事权不应该平均分配。职工基本养老保险事权在中央和省，医疗保险等事权在省和省以下政府。从现行政策导向看，最低统筹层次在地市一级。所以，五个社会保险险种的经办事权主要应在地市、省和中央。县和乡两级可不承担社会保险事权，也不承担相应的支付责任。

4.2 建立与事权相匹配的支付责任制度。谁的事权谁出钱。中央财政要负责社保部分事权的支付责任，通过改革财税体制，适应省级政府事权繁重的支付需求，彻底扭转事权与财权脱节的不合理现象。为鼓励基层政府提供公共服务，有事权责任的政府应支付相应经费补偿。受社保委托为居民提供相关社保服务的基层公共服务平台和社会组织与个人，应该获得相应的经济补偿。

4.3 明确界定事权范围，确保事权的完整。统筹就是事权，就是责任。但对事权要有完整的管理范围界定。如管理、基金、人员和经费等，不能只管政策不负责经办，不能只负责收支不管基金增值，不能只要求提供经办服务，不管成本投入。更不能想当然，越权处理或擅自出台应由国家和国务院有关部门管辖的政策、规则、标准。

4.4 总结省级垂直管理体制的经验教训，理性认识垂直体制。任何体制都有优势和不足，关键是否适应统筹目标需要。在原有法律和政策框架下，省级垂直管理体制确实不容易成功，但这并不表明省级垂直管理体制没有优势。应在改革法律政策的基础上针对存在的突出问题提出方案，制定和完善统筹区管理政策，制定统筹区经办管理的业务规范，提高垂直管理的制度化、规范化水平，让潜在优势充分发挥出来。

4.5 创新管理体制和运行机制提升服务绩效。统筹区管理体制实现了经办机构整合，完成了规模化的第一步。接下来应当走法人化、专业化、信息化之路。实现政事分开，管办分离。建议实行理事会制法人治理，理事成员由政府有关部门派员，理事会负责决策。建立考核机制和问责机制，鼓励为参保人依法独立派送高效便捷的经办服务。

[1]郑秉文.中国养老金发展报告2013一社保经办服务体系改革［M］.北京:经济管理出版社,2013.