我国海洋环保产业发展中PPP模式运用探索——以红树林和湿地自然保护区为例

朱大霖，岳 鑫

（1.中国人民大学 环境学院，北京 100872；2.广东海洋大学 海洋经济与管理研究中心，广东 湛江 524088）

【探索与实践】

我国海洋环保产业发展中PPP模式运用探索
——以红树林和湿地自然保护区为例

朱大霖1，岳 鑫2

（1.中国人民大学 环境学院，北京 100872；2.广东海洋大学 海洋经济与管理研究中心，广东 湛江 524088）

PPP模式被视为政府筹资，化解政府债务风险的重要手段。作为我国战略性新兴产业的海洋环保产业的发展面临严峻挑战，其中资金短缺是制约海洋环境保护工作展开的重要因素。介绍了PPP模式概念及其在我国的应用，分析了PPP模式在海洋环保产业发展运用中的意义与契机，并对红树林和湿地自然保护区实践PPP模式的运作方式进行了阐述，提出了完善PPP模式在海洋环保产业发展运用的对策。

PPP模式；海洋环境保护；应用

海洋环境保护工作是当前我国建设海洋强国面临的一个重要问题。加大对海洋环境保护的投入力度是海洋环境保护工作的客观要求。由于海洋环境保护项目多是投资数额较大，建设周期长的公益性项目，单靠政府财政投入力度远远不能满足海洋环境保护工作的需求，因此如何吸引私人企业参与到海洋环保产业中来成为海洋环境保护学者研究的重要问题。在此背景下，本文试图将PPP模式引入到海洋环保产业中，以促进我国海洋环保产业的发展。

1 PPP模式概念及在我国的应用

PPP，是Public-Private-Partnership的英文缩写，直译为“公私合作伙伴关系”或“政企合作伙伴关系”，是指政府为了向社会提供公共产品和服务，引入市场竞争和激励约束机制，与私营企业合作的一种融资方式。通常以特许经营为合作方式，以利益共享和风险分担为特征。这种融资模式的实质是：政府部门通过授予民营企业长期的特许经营权和收益权来促进公用事业基础设施的建设及有效运营[1]。政是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，通过发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量与供给效率[2]。该模式改变了以往依靠项目投资人或发起人安排融资的惯例，而主要根据项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度来决定融资投入的多少。上个世纪九十年代，英国最先开始在交通、卫生、公共安全、国防、教育等领域采用PPP模式，在该模式下，工程质量要达到或超过投入的资金，效果良好[3]。此后，其他国家也先后在交通、教育等领域引进PPP模式，有效缓解了政府筹集资金难的问题，成为国家及地区化解政府债务风险、为产业发展尤其是公共基础设施建设筹资的重要手段。

上世纪80年代，我国开始引进PPP模式。在我国PPP项目主要发挥的是融资功能。90年代，我国政府开始对公路、发电厂、自来水厂推动采用PPP方式，并取得良好效果。2004年7月国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，进一步放宽社会资本投资领域。2010年以后，PPP模式逐步在城镇建设、安置房建设、医院改革等项目中推进。

2 海洋环保产业发展运用PPP模式的意义与契机

2.1 海洋环保产业发展运用PPP模式的意义

海洋环保产业指国民经济结构中以满足人们海洋环境需求为目标，以有效利用海洋资源，防治海洋环境污染、保护海洋生态，为社会、经济可持续发展提供产品和服务支持的涉海产业。通常包括：海洋环保产品生产、海洋环境保护服务、海洋废物循环利用、海洋自然生态保护、洁净产品生产5个子领域[4]。海洋环保产业是为了应对海洋环境问题而兴起的一个产业。上世纪80年代以来，随着海洋开发力度不断加大，海洋环境破坏也越来越严重。在经济利益的驱动下，沿海渔船的数量骤增，造成单位产量直线下降，渔业资源锐减。盲目围垦、滥取海沙、填海造地等现象使海岸带栖息地严重受损，海洋生物多样性锐减[5]。珊瑚礁、红树林、湿地等重要海洋生态系统遭到破坏，海洋生态灾害、海洋溢油频发，致使海洋荒漠化，海洋生态危机不断加剧[6]。这对海洋环保产业的发展提出了巨大的挑战，也给海洋环保产业发展留下了巨大的发展空间。

目前，资金短缺是制约海洋环保产业发展的“瓶颈”，投资严重不足是根本原因。我国沿海大多数地方债务压力和城镇化过程中的政府债务风险大，海洋环保产业发展所需资金严重缺乏。如何引进民间资本投入海洋环保产业是促进海洋环保产业发展的重要因素。PPP管理模式可以发挥市场机制在海洋环保产业发展中的决定性作用，是一种有效吸纳民营企业资本，与民营企业合作的方式。将PPP模式引入海洋环保产业中，有助于我国海洋环保产业迅速发展。

2.2 海洋环保产业发展运用PPP模式的契机

（1）PPP模式在发达国家已有成熟的经验可以借鉴。以日本为例，日本的PPP项目起源于20世纪末，在1999年，出台了PPP项目推进法，首先在教育和文化领域推行，随后在健康与环境、城市建设、生活与福利等诸多领域推广。在日本环保产业的发展过程中，除了得益于法律强制、公众参与、典型示范、科技支撑等多个方面因素以外，其中最重要的一点就是高度重视政府与市场力量的有机结合。日本政府的作用在于弥补市场失灵，增进市场的力量，让市场发挥其主导作用。日本的PPP项目成为“第三方机构”之外的重要建设力量，有效解决了因泡沫经济引起的财政资金不足的问题[7]。

（2）我国宏观政策支持PPP模式的应用。当前，我国公共基础设施建设需要大量的资金投入，在石油、金融、电力、铁路、电信等政府“垄断”的行业中，逐步允许非国有资本参与其中，并制定出非公有制企业进入特许经营领域的实施细则。2014年5月，财政部成立了PPP工作领导小组，成员包括中国清洁发展机制基金管理中心等部门的相关负责人，12月，PPP中心正式获批成立，作为财政部跨部委协调机构。国家发改委也加快了PPP立法进程。PPP模式将是我国基础公共设施建设中重要的一种融资模式。

PPP模式是今后中国政府落实特许经营制度的主要方式，也是我国海洋环保产业发展落实特许经营制度的重要方式。将PPP模式应用于我国海洋环保产业发展正当其时。在海洋环保产业发展过程中，应该更多地让市场发挥决定性作用，促进海洋产业结构优化升级和沿海城镇可持续发展。

3 PPP模式在红树林和湿地自然保护区的应用

本文选取我国沿海红树林和湿地自然保护区为例，具体阐述PPP模式的运作方式。

3.1 确定PPP项目合作伙伴

政府在在寻找战略投资合作伙伴时，应首先选择技术、资金、质量、信誉等综合素质高的作为合作对象签署特许经营协议。沿海省市下属国有资产投资有限公司和国外或境外企业投资公司合作投资自然保护区建设的PPP模式（政企合作伙伴关系）项目，国外或境外企业投资公司就是特许经营者。因此，沿海省市下属国有资产投资有限公司作为政府最大的融资平台，在项目前期的合同中需考虑在什么样的特殊情况下，政府可以保留收回项目的权利，最大限度地保证政府在合同中利益不受损。

3.2 确定建设方案

在红树林和湿地自然保护区建设方案比较中，假定项目建设分为建设期（3年）和运营期（20年）。其中项目建设期可以将投资分为A、B两部分。A部分基建工程投资需1亿元，由沿海省市下属国有资产投资有限公司负责，B部分设备装置的投资需9亿元，由组建的PPP项目公司负责投资；运营期通过旅游门票和产品销售收入进行运营维护并收回投资，由省市海洋局或旅游局负责监管，待20年特许经营期结束后无偿移交给沿海省市下属国有资产投资有限公司。

3.3 设置PPP项目公司的股权结构

沿海省市下属国有资产投资有限公司、国外或境外企业投资公司和新组建的PPP项目公司占股比例分别为10%、45%、45%，这种投资结构没有绝对的控股方，可充分发挥各方优势调动股东积极性，且方便沿海省市下属国有资产投资有限公司在特许经营期结束后对B部分资产有效接管。组建的PPP公司可设立五名董事，其中国有资产投资有限公司委派一名，组建的PPP项目公司委派两名，国外或境外企业投资公司委派两名，国有资产投资有限公司委派的董事担任董事长，一旦有意见分歧需投票决定时可从中协调。基建工程竣工验收后，PPP公司可以拥有并行使A部分的资产使用权，可以通过门票、产品销售、站内商业经营等方式回收投资。国有资产投资有限公司可在方案中设立风险分担机制，包括完工风险、游客安全风险、收益风险等分担机制。

3.4 政府政策扶持

在收益方面，如果产品实际销售收入低于特许经营协议规定的测算收益水平，市政府向PPP公司给予差额补贴。如果产品实际销售收入高于测算收益水平，则PPP公司需将其额外收入的60%返还给政府。游客方面，规定如果连续两年游客的实际流量低于预测游客量的70%，则PPP公司可以向政府申请补贴。

在红树林和湿地自然保护区的建设过程中，通过PPP模式的运用，让国外或境外企业投资公司合作投资自然保护区建设，沿海省市政府获得巨大项目融资，有效缓解海洋环保产业发展的政府投资压力。在合作过程中促进政府提升公共服务和社会化管理水平。

4 完善PPP模式在海洋环保产业发展运用的对策

通过分析PPP模式在红树林和湿地自然保护区的运作方式，可以发现，PPP项目是一项具有有很高专业技术要求、周期较长的合作模式，这客观上要求政府和企业在合作的每一个环节上都要秉持现代商业意识和契约精神，促进PPP项目的顺利进展。

4.1 加强政府与私企的对话，达成经营理念上的共识

在环保产业发展中，政府公共部门追求的往往是公共利益，往往在项目开始阶段投入大量资金，如果项目经济效益低于预期目标，进而有可能使政府背负较重的负担。私营企业追求的是经济利益最大化，往往根据项目收益情况决定项目投资的力度。在PPP项目实施的过程如何使公私合作达成共识，成为项目能否顺利进展的关键因素。我国政府应该积极吸取国外PPP项目的经验与教训，借助于专业机构的中间力量，努力缩小公私双方的差异，努力达成共识，探索出适合我国海洋环保产业PPP项目的实施方式。

4.2 建立健全海洋环保产业中PPP项目实施细则

PPP模式能否成功运用于海洋环保产业取决于多个因素，根据国内外的相关经验来看，明确的PPP实施细则是保证PPP模式运行的最好保障。因此，需要在项目每一个环节明确政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险。在项目设计阶段应该明确，PPP模式是民事合同而不是行政合同，以保证政府与企业在合作中的平等性；明确PPP项目参与的主体，包括国营企业、民营企业、混合所有制企业等在内的所有企业以及一些国际财团、金融组织都可以参与；明确PPP的应用范围，什么项目适合，是构建正面清单还是负面清单。在融资方面，应该明确PPP的定义和内涵，确定PPP参与项目的模式，例如，BT、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设—拥有—经营—转让）是否可以包括在内。在运营和维护方面，明确PPP项目特许经营期应重点考虑哪些变化因素，如何选择合适的经营战略做适当调整；明确PPP和会计法、税收制度等如有冲突如何处理。在管理方面，明确PPP企业如何退出；明确PPP对政府行为如何监管。

4.3 转变政府职能，履行契约精神，提升政府管理水平和服务理念

海洋环保产业涉足的领域具有典型的公共物品特征，采用PPP模式运作海洋环保产业项目实质上是在政府垄断的公用事业领域引入市场竞争机制，在以往的基础设施建设中，政府往往实行“一揽子”政策，即是项目的投资者，也是项目的经营者，整个项目自己全部承担。引进PPP模式后，政府扮演的是为私营企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。这客观上要求，政府应对现有的基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以更好的发挥其监督、指导以及合作者的角色[8]。

因此，这客观上要求政府能够重新定位自己的角色，转变职能，逐渐减少行政手段对市场的干预力度。当前，海洋环保企业在国内参与PPP模式的最大问题就是制度缺陷和政府信用问题，不少企业尤其是民营企业仍在徘徊观望中。这客观上要求政府管理者要以契约精神、契约意识，提高其履约能力，为PPP模式的运作创造良好的环境。

4.4 加快培育中介服务机构的作用，为PPP顺利运行提供专业咨询

海洋环保产业的PPP模式运作是一项投资数额较大、技术要求高、建设周期长、极其复杂的系统工程。它需要在融资、财务、技术、法律、海洋环境、海洋管理、企业管理等方面的知识专业化机构和人才的支持才能完成。而目前，我国中介服务体系尚未有效形成[9]。因此，要加快PPP项目中介服务体系建设，提高其整体素质和服务水平，为PPP模式提供有力专业技术咨询服务。

参考文献：

[1]徐霞，郑志林，周松.PPP模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济，2009（7）：105-108.

[2]王灏.PPP的定义和分类研究 [J].都市快轨交通，2004，17（5）:23-27.

[3]陈柳钦.PPP新型公私合作融资模式[J].建筑经济，2005(3): 76-80.

[4]田宏莉，冯惠娜.我国环保产业发展中的问题与对策[J].郑州航空工业管理学院学报（管理科学版），2004，22（4）：100-102.

[5]江航宇，王延青.南海区海洋资源开发与生态保护对策[J].海洋科学，2003，27（9）：32-34.

[6]杨振姣，唐莉敏，战琪.国际海洋生态安全存在的问题及其原因分析[J].中国渔业经济，2010，28（5）：119-125.

[7]胡振.公私合作项目范式选择研究——以日本案例为研究对象[J].公共管理学报，2010，7（3）：113-128.

[8]李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002，（2）：51-54.

[9]王灏.加快PPP模式的研究与应用推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济学研究，2004（1）:46-49.

Exploration into the Use of PPP Mode in the Development of China′s Marine Environmental Protection Industry—Take the nature reserve of mangrove and wetland for example

Zhu Dalin1，Yue Xin2
（1.Environmental Institute，Chinese People′s University，Beijing 100872，China；2.Marine Economy& Management Research of Guangdong Oceanic University，Zhanjiang 524088，China）

PPP is regarded as an important means of dissolving the government financing and governmentdebtrisk.Asa booming industry，the developmentofmarine environmental protection industry in China still faces a big challenge，and the shortage of funds is one of the important factors that restrict the marine environmental protection work. This paper attempts to introduce the applicator of the PPP model to the marine environmental protection industry.Firstly，introducing the concept of PPP and its application in China，this paper analyses the necessity and possibility of the use of PPP in the marine environmental protection industry，and then elaborates the operation pattern of using the PPP model in the nature reserve of mangrove and wetland.In the end，the paper puts forward some countermeasures to improve the application of PPP mode in the development of the marine environmental protection industry.

PPPmodel；oceanenvironmentprotection；application

F832

：A

：2095-1647（2014）06-0008-05

2014-03-31

国海洋发展研究中心科研项目重点项目"南海问题突发事件危机应对研究" [AOCZD20120]；中央支持地方高校专项资金项目

朱大霖，男，硕士研究生,主要研究方向：海洋经济学、环境经济学、环境管理学。

岳鑫，女，硕士研究生，主要研究方向：海洋管理学，E-mail：yuexin1115@126.com。