构建国家信息共享平台为实现国家治理体系现代化服务

童 超

（珠海市天人科技有限公司，广东 珠海 528467）

·观察与思考·

构建国家信息共享平台为实现国家治理体系现代化服务

童 超

（珠海市天人科技有限公司，广东 珠海 528467）

国家治理体系是一个有机整体。我国现行的治理体系和治理能力与中国特色社会主义建设事业的需求相比，还相对滞后。当前，构建国家信息共享平台具有紧迫性，是为实现国家治理体系现代化服务的一项重要任务。

信息共享平台；国家治理体系；现代化

习近平总书记在党的十八届三中全会上指出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。中国是社会主义国家，又是发展中的大国。我国现行的治理体系和治理能力与中国特色社会主义建设事业的需求相比，还相对滞后。面对现代化进程中出现的复杂情况和国际局势的挑战，如果不全面深化改革，那么局部存在的治理危机有可能转变为影响全局的危机。国家治理体系是一个有机整体。当前，构建国家信息共享平台具有紧迫性，是为实现国家治理体系现代化服务的一项重要任务。

一、全面建设小康社会新阶段，亟须推进国家治理体系和治理能力现代化

经过36年的改革开放，中国特色社会主义建设取得了举世瞩目的成就，我国改革开放和经济建设进入到全面建设小康社会新阶段。这个阶段，我国进入经济增长换档期、经济转型期、社会矛盾凸显期，社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显，社会不公平现象突出，生态环境急剧恶化，不稳定因素急速增多。凡此种种，都意味着我们在国家治理体系和治理能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。

我国现行的治理体系和治理能力与中国特色社会主义建设事业的需求相比，还相对滞后。制度不确定性，是指碎片化的制度安排之间相互影响而产生的不同的问题解决方式与办法的后果的不确定性。现代社会的公共管理被一系列纵横交错的制度安排分隔为不同的领域和层级。各部门及不同部门之间、中央政府与地方政府之间、各地方政府之间，通过一系列具有横向关系的垂直部门相互联结在一起，每个部门分别由不同的组织化的利益相关群体所掌控，不仅导致政府部门职能交叉、政出多门，责任不清、问责无源，更导致相互掣肘、难以协调，有“利”则竞争，无“利”则相互推诿的矛盾与冲突。伴随深刻而全面的社会转型，大量前所未见的民事—社会—公共问题急剧增生，这就要求对成型于计划时代的社会管理体制进行改革和创新。考虑到社会管理是一项复杂性和常态性任务，依据现代国家治理的通则，需要落实到一个政府部门来承担相关职能，而且这个部门应该按大部制构建，以结束现今管理分散化、碎片化的局面。

在当今我国的相关制度安排中，民生福利保障职能“碎片化”特征十分明显。这种“九龙闹海”式的治理结构难免导致政出多门、推诿扯皮等问题，既不利于降低行政成本，更不利于保障和改善民生，亟待优化整合。大量实践探索与理论研究显示，发达国家的政府正在努力求助于协同、合作与协调的理念及其一整套实现结构、机制与过程，重塑国家治理体系。他们已经清楚地意识到，在日益复杂的环境下，没有与其他社会组织或资源的协同努力，根本无法实现公共治理的各种目的与目标。各种探索、经验以及理论反思已经清楚地表明，如果希望能够有效应对21世纪日益凸显的各种巨大挑战，各国政府必须开发持续协同能力；未来属于那些能够有效协同各种社会资源的社会与政府。在2008年举行的“澳大利亚政府2020高峰论坛”上，如何构建协同治理成为热点话题，协同治理被视为未来促进国家治理体系创新的“核心理念”。要实现国家治理体系和治理能力现代化，应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。要形成合力，就需要对称的信息，也就需要共享的信息平台。

二、信息技术现代化是提高国家治理体系和治理能力现代化的一项基础性工作

推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此，应坚持以网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增值效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。我国转型时期国家治理的主要内容包括：一是维护社会和市场秩序；二是防范、处理天灾人祸等社会风险；三是调和、处置社会纠纷和冲突；四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群；五是引导和监管基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域。这些工作纷繁复杂、千头万绪，如果就事论事、头痛医头，只会是事倍功半，所以，必须分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点、切入点、突破点、着力点。

知识的多样性与相互渗透性导致社会分工呈现出一种纵横交错、相互嵌入和无限递归的网络结构：每一个小的分工网络都嵌入于较大的分工网络之中，而较大的分工网络又嵌入于更大的分工网络之中；同时，每一个小的分工网络又在横向水平上相互嵌入或重叠，同一水平上的分工网络相互渗透和相互纠缠。既定的社会分工形成既定的网络结构，因而也就形成了既定的社会地位网络，即由网络结点所构成的全体及其之间的关系。这就需要大的信息共享平台来支撑，共享平台拥有大数据，大数据更多地体现数据的价值。各行业的数据都越来越多，在大数据情况下，必须有效保障业务的顺畅，有效地管理分析数据，能让领导层作出最有利的决策。随着电子信息技术的快速发展和广泛应用，社会信息化程度不断提高，数据信息已成为现代社会不可或缺的宝贵资源和财富，政府各部门之间数据信息共享的需求日益增多。如何实现各部门间数据信息资源共享，对提升政府各部门工作的能力和行政效率，推进改革开放和经济发展的作用日益突出。但是，由于各部门利益诉求与价值取向的不同，加之政府信息建设缺乏统一规划与制度保障，造成数据信息资源支离破碎、重复建设，信息资源难以有效整合、充分共享。现代科学技术的发展导致社会的网络化特征日益明显，从而使不同问题的“共时性”日益突出。现代交通技术、网络技术和通讯技术将具有不同发展水平的社会纳入到同一交往与碰撞的共时空框架中，各种不同发展水平、不同文化和不同制度的社会形成了一个日益敏感的共振系统。

信息技术现代化是提高国家治理体系和治理能力现代化的一项基础性工作，它主要是指利用电子计算机和现代通信手段实现获取信息、传递信息、存储信息、处理信息、显示信息、分配信息等相关技术。依托云计算、物联网和互联网等新兴技术，以信息技术高度集成、信息资源综合应用为主要手段，对内提升政府内部行政效率，对外提高对公众的服务水平。因此，构建国家治理体系现代化，需要建设国家信息共享平台，形成全面覆盖、动态跟踪、信息共享、功能完善的国家信息服务体系，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国家治理体系和治理能力现代化。只有建设国家信息共享平台，实现从各部门各自为政到各部门横向联动，从权责不清向权责清晰，从消极迟缓向积极主动的工作方式转变，才能达到政治清明、政令畅通、执行力到位的国家治理体系现代化。

从世界各国来看，建立统一的公共信息资源开放共享网站，集中开放可加工的数据集，已经成为一个国家信息技术现代化的重要指标。例如，新加坡数据开放网站是世界上发展最为完善的公共信息资源开放共享网站之一，目前已经汇集了来自68个政府部门和机构的8600多个数据集，实现了全国范围内的整合。这些网站具有几个特点：一是具有指导性的开放共享原则，即数据简易访问原则、可共同创造原则、及时发布原则、可机读格式原则、原始数据原则。二是具有简洁清晰的页面，整个页面仅由菜单栏、数据查询区块以及常用数据概览区块组成。三是具有庞大的数据体系，包括数十类、近万个数据集，数百个应用程序。四是具有多样的数据查询方法。五是具有查询式的服务指南，包括门户功能服务指南和技术查询服务指南。

当前，国家信息建设落后的突出表现是国家缺乏信息共享平台，我国政府部门各自为阵，形成信息孤岛。例如，信访信息的处理，我国各级公、检、法、人大、政协、信访局、纪检委、政法委等单位均负有接访群众的职能和义务，当信访案件需要几个部门协同处理或者是当事人多头信访时，由于各信访部门之间沟通不及时、信息不对称，形成信访案件多头管理或无人管理，或各个部门答复不一致的现象，容易引起群众的误解，导致更多的上访、越级上访等不和谐现象。目前，我国信访工作呈现出一种不健康的倒金字塔模式，群众不信任当地政府，认为自己的问题只有到中央才能得以解决，这就导致越来越多的群众涌向上级信访部门寻求帮忙。然而，上级部门很难对地方情况做到了如指掌，只能找到地方政府了解情况，在这样的过程中就难免出现信息滞后或不准确、不真实的现象。由于国家信息共享平台的缺失，政府各职能部门只能使用各自为阵的处理方式，严重影响国家治理体系和治理能力现代化。

党的十八大、十八届三中全会明确了社会信用体系建设的方向和目标。国务院总理李克强1月15日主持召开国务院常务会议，部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境，会议原则通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，并要求：全面推进包括政务诚信、商务诚信、社会诚信等在内的社会信用体系建设。

在国家发改委和中国人民银行的牵头下，最近，由国家信用体系建设联席会议各成员单位编制完成的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）（送审稿）》（下文简称《纲要》）已上报国务院，国务院常务会议已原则通过。《纲要》提出，下一步，全国社会信用体系建设将按照“一套组织体系、两个顶层设计、三大关键举措、四大重点领域、五大推进载体”全面展开。其中，四大重点领域是指加快推进政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信建设。国家层面的社会信用体系建设的相关工作分解为三个阶段完成，即2014年6月前、2015年和2017年，每一项工作都明确了牵头与配合的中央部委，权责清晰。［1］

以珠海横琴社会诚信体系建设为例，系统在开通初期，由互联网网站和政务外网网站分别为公众和行政机关提供服务，信息的采集有涉密网、政府内网，但由于各部门各自的纵向网无法与各部门横向相连，无法即时获取各部门的信息，因此，就严重影响了诚信体系的建设。

三、构建国家信息共享平台的意义和举措

由于国家信息化建设过程中，我国各部门各自为政的纵向网络已完成，因此，为了保证国家信息安全，国家保密局2000年发布实施《计算机信息系统国际联网保密管理规定》，明确要求：“涉及国家秘密的计算机信息系统，不得直接或间接地与国际互联网或其它公共信息网络相连，必须实行物理隔离。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发国家信息化领导小组〈关于我国电子政务建设指导意见〉通知》要求建设和整合统一的电子政务网络。电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离。因此，我国各部门之间横向信息无法互通互联，形成了信息孤岛。所以，无法真正建设国家信息共享平台。在实现国家治理体系现代化的同时，构架国家信息共享平台显得越来越重要。目前，我国具有自主知识产权的信息安全交换技术，已于2013年研制成功，获得国家发明专利，可以实现涉密网与外网和因特网之间的数据在物理隔绝的条件下，实现信息安全交换。因此，该技术的应用，突破了建设国家信息共享平台的技术瓶颈，打通各部门之间的信息孤岛，符合国家保密局《计算机信息系统国际联网保密管理规定》要求，从而使建设国家信息共享平台成为可能。

（一）构建国家信息共享平台意义重大

第一，构建国家信息共享平台需深度应用新兴技术，呈现出国家治理体系现代化，并且能够服务和改造我们现在的政府服务体系。它的核心内容包括资源整合、信息共享、业务协同，提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平。目前，关键是机制创新，通过信息技术的广泛应用和管理服务的理念发展，真正实现政府各部门的信息共享及业务协同，为社会各机构及公众等提供高效、便捷的服务；为国家信息共享平台的建设发展提供支撑，提高国家治理体系现代化水平。

第二，充分运用新一代信息技术，推进跨部门的政府服务与资源整合共享、业务协同联动和决策科学支撑，打造以公民和企业为核心的政务信息化公共服务平台，进一步加强公众与政府的互动。

第三，集信息收集、事件处理、数据分析、检索研判、情况报送和考核监督等功能于一体，有效整合社会管理工作部门、综治成员单位等的信息资源，实现社会管理的网上全程跟踪督办、各部门信息互通和有效联动，满足从国家、省、市、区／县、镇街到村居七级社会管理工作需求。

第四，便于国家领导随时查阅相关的信访信息，及时发现可能影响社会稳定尤其是可能引发群众上访的苗头，做到早发现、早调解；及时发现重大矛盾隐患，督办相关部门及时处理。

第五，及时对国家信息进行相互通报和协调处理，从而整合信息资源，调动相关部门形成合力的工作局面。

第六，对重要的线索，系统能够自动识别，优先处理，并及时作出提醒、督促的信号。同时，系统可以自由组合生成多种表格，及时、准确对数据进行分析，为领导决策提供信息服务。

（二）根据我国的国情，构建国家信息共享平台建设的措施

第一，法律保障。全社会共享共用公共信息资源，必须有充分的法律保障。公共信息资源开放共享是全社会成员共同为之努力的事业。这一过程包含多个环节，涉及政府部门，公共信息资源提供单位、公民、企业等法律主体的多个法律行为及其之间的法律关系，需要从公共信息资源开放共享的法理设计出发，为公共信息资源开放共享奠定坚实的法律基础。

第二，组织保障。协调机制方面，在国家层面上由国家指定部门，负责信息共享平台建设的统筹规划和组织。各部门、各地方要建立相应的组织协调机制，按照总体规划和要求，制定地方、行业的管理制度，根据职能分工推进，落实各项工作。

第三，技术保障。一是成立政务信用信息标准化建设委员会，负责推进政务信用信息的分类、信息内容和数据格式等标准化建设工作，制定社会信用体系相关标准，并在各政府部门推广和应用。二是成立征信标准化建设委员会，负责非政务信用信息内容、数据格式等标准化建设工作，制定征信业标准，并推广应用。

第四，资金保障。国家信息共享平台建设资金需求应列入中央财政预算，以保障各部门政务信用信息系统建设和信息标准化建设资金需求。各地方、各行业要加大资金投入，根据国家信息共享平台建设需要，将经费纳入本级（或本部门）预算，保障电子政务系统建设资金需要。

第五，加强制度保障，增强部门协作，充分挖掘和使用政府信息共享平台，努力构建服务型政府。梳理完善有关法律法规和规章制度，积极推进政府职能部门利用共享平台协同工作，重构部门业务流程，推进跨区域、跨部门、跨层次的信息集成和无缝隙信息共享，充分利用政府信息共享平台资源的价值。

第六，建立“首席信息官”（CIO）制度。无论中央政府还是地方政府，抑或是各有关部门，都要配备既熟悉机关事务又精通互联网的领导干部担任首席信息官，协助领导班子推进政务信息化工作。部门内设机构如司处也配备主管信息化工作的干部，他们要随时沟通情况，及时反映舆情和处理网上问题。这将在组织上和机制上有力地保证机关信息化服务与处理能力。

［1］方家喜．发改委：国家信用体系将建立公民将有信用代码［N］．经济参考报，2014－05－05（1）．

责任编辑：王文京

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1002－0519（2014）04－0089－04

2014－05－21

童超，男，珠海市天人科技有限公司董事长，致公党中央海联委委员，珠海市侨联副主席。