政党协商与推进国家治理体系和治理能力现代化

周洪宇

（华中师范大学，湖北 武汉 430070）

政党协商与推进国家治理体系和治理能力现代化

周洪宇

（华中师范大学，湖北 武汉 430070）

当前，加强协商民主制度建设是我国政治建设的一个重要组成部分。党的十八大报告强调，要“加强同民主党派的政治协商”，这就给加强协商民主制度建设提出了明确任务。本文对政党协商在协商民主制度建设、推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位以及我国政党协商的现状与问题进行了详细论述，并就未来如何加强政党协商、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了对策与建议。

政党协商；政治协商；国家治理体系；国家治理能力

党的十八大报告明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的建设目标。为了实现这一目标，党的十八届三中全会对协商民主作了进一步论述，指出，加强协商民主制度建设是当前中国政治建设的一个重要组成部分。党的十八大报告还强调，要“加强同民主党派的政治协商”，这就给加强协商民主制度建设提出了更加明确的任务。加强政党协商，有助于强化协商民主制度建设、完善国家政治治理体系、提高民主协商能力、推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、政党协商在协商民主制度建设、推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位

（一）选举与协商是民主的两种重要形式

2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出，选举与协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”。选举是现代民主政治的标志，是最能直观地反映民主的形式。因此，选举民主（Electoral Democracy）是当代民主的典型代表方式。在现代大多数国家都实行代议制民主，而代议制民主实行的首要条件就是代表的选举。公民通过投票选举这一制度化的形式来选出代理人代理其行使国家权力，表达自己的政策偏好。因此，选举民主是实现民主的一种基本手段。同样，协商也是民主的重要形式，因为协商具有更强的包容性，能够改善民主决策的结果，提高决策的合法性。不同的社会群体可以通过协商的办法来表达各自的意愿，对各种不同意见进行友好的比较、权衡、商量，然后尽最大可能取得一致性意见。协商可以有效地预防因选举可能造成的“多数人暴政”，从而保障少数人的利益。

选举与协商这两种民主形式并无高低之分，在我国政治生活中相辅相成、相互补充、缺一不可。选举是民主政治的基本要求，没有广泛的选举就没有民主。但是，选举并不是民主的唯一形式，协商可以包容各方、平等交流、理性讨论，能够使我们的民主更广泛、更充分、更充满活力又保持和谐。同时，这两种民主形式又常常是互相联系、互相渗透、交织在一起的。在我国不仅选举中有协商，而且协商中也有选举表决。例如，在人民政协包括政协常委等一些重要人选的产生，都需要通过选举表决。

（二）协商民主与选举民主都是人民民主的重要组成部分

选举民主又称票决式民主，即国家领导人的任免和国家大事的决定，均采取投票的方式，按照少数服从多数的原则来决定。选举民主是人类历史上影响最深、流传最广的民主形式。协商民主又称为审议性民主、商议性民主，是指在政治共同体中，公民作为平等自由的主体，通过公共协商的方式或机制，从而获得集体决策的结果，达到理性结果的同时赋予决策结果合法性。“从根本上讲，协商（审议）民主要强调的是公民及其代表需要对决策制的正当性进行证明。”协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。

选举民主与协商民主是我国社会主义民主政治的两种重要形式，都是人民民主的重要组成部分。这二者不是简单的共存关系，更不是替代关系，而是在民主制度的框架下相互支持、相互补充、相互增强的关系。它们在目标、宗旨、原则、功能上有很多共同之处，这就决定了它们之间可以互相交融；二者之间各有利弊，可以取长补短、互相补充，发挥各自的优势，实现彼此间的良性互动，统一于中国特色社会主义的伟大实践。这种关系决定了在民主政治建设过程中，二者缺一不可，需要共同推进。我们不能把协商民主和选举民主割裂开来，不要一提到协商民主就说是政协的职能，一提到选举民主就说是人大的职能。二者是相辅相成的关系，在选举中往往含有协商的内容，在协商中又往往代表选举人的意愿。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国的政治实践就是这一点的有力证明。“中国特色社会主义的民主形式是选举民主与协商民主相结合。”人民代表大会制度作为选举制度是我国民主政治的基本形式，政治协商制度作为一种协商民主形式，也已成为我国政治生活中不可缺少的重要组成部分，二者的有机统一正是中国特色社会主义民主的特色和优势。

（三）政党协商是政治协商的重要内容

政治协商是中国特色的一种政治活动和制度安排，是社会主义协商民主的重要形式，是在中国革命和建设过程中逐步确立和发展起来的。作为政治活动，它是中国共产党实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径，也是各民主党派在国家政治生活中发挥职能和作用的重要途径；作为政治制度安排，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，由一系列具体的制度和程序所组成。《中国的政党制度》白皮书指出：“经过多年的实践，中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。”这表明，我国的政治协商包括两个层面的协商：

第一，中国共产党同各民主党派的协商，即政党协商。主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，各民主党派中央可向中共中央提出书面建议。

第二，中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的政治协商。人民政协中的政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。政协全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各民主党派、各人民团体负责人和各族各界人士代表参加的会议进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。

由此可见，政党协商是政治协商的重要组成部分，二者是包含与被包含的关系。党的十八大报告明确提出，要“加强同民主党派的政治协商”，这对于进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。二者又是交叉关系。政党协商中包含着政协协商的内容，政协协商中也有政党协商的实践。人民政协是政党协商的重要平台，中国共产党在人民政协同各民主党派的协商是政协协商中主导性的、最核心的内容。

（四）我国政党协商的主要内容

根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，我国政党协商的内容包括：中国共产党的全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。

（五）我国政党协商与西方政党协商的本质区别

在大多数西方国家，不论是实行两党制还是实行多党制，任何重大政策付诸表决之前不同政党领袖早已在事前进行过一连串的磋商和协商。但是，西方的政党是竞争性关系，是执政党与在野党的关系。“在西方两党制或多党制国家，尽管政党之间也存在着协商，但是，这种协商是偶然的政治行为，通常出于利益均衡、利益妥协、利益共享的需要，具有政党交易性质，协商内容很多涉及政党私利。”西方的政党协商仅仅是为了应对代议制民主的困境，其实质是利益集团之间的政治博弈，是权力较量与利益分配的竞争过程，是政党分肥。

与西方不同，在我国的政党制度中，中国共产党是唯一的执政党，各民主党派不是在野党，而是与共产党亲密合作的参政党。各民主党派与中国共产党的关系是肝胆相照、荣辱与共、合作共事的关系，而不是多党竞争、轮流执政、互为对手、彼此倾轧的竞争关系。这种团结合作关系，既有利于中国共产党与各民主党派在共同的政治基础上加强团结合作，通过平等协商形成科学决策，集中力量办大事；又有利于避免多党竞争、互相倾轧造成的政治动荡和一党专制、缺少监督造成的种种弊端，这与以竞争为特征的西方多党制政治体制相比形成了鲜明的对照，是区别于西方多党制的显著特征。我国的政党协商是中国共产党同各民主党派进行协商的民主形式。这一民主形式以我国的多党合作制度为制度载体，以中华人民共和国宪法为根本保障，以民主集中制为根本运行原则。实现人民当家作主是我国政党协商的根本价值取向，中国共产党与各民主党派之间协商的目的不是为了一己私利，而是为了国家和人民群众的公共利益。

二、我国政党协商的现状与问题

我国的政党协商产生于中国近现代革命斗争之中，形成于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立之时，并在社会主义建设和改革发展实践中不断成熟完善。“我们党同民主党派和无党派人士的合作是长期的，这一方针是早已确定了的。从抗日战争时期开始，我们党就实行了同党外民主人士合作的方针。”继1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》颁布后，中国共产党同各民主党派之间展开了全方位、宽领域、多层次的政党协商，扩大了公民有序政治参与，拓宽了社会利益表达渠道，推动了执政党的科学民主决策，从而促进了我国经济和社会发展。但是，由于诸种历史原因与现实原因，我国的政党协商制度在一些地方尚存在着一些问题和不足，需要在今后的实践中加以改进和完善，具体表现在以下几个方面：

（一）协商意识不够强

第一，有些地方党委的协商意识不够强。“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”部分领导干部在具体实践中却担心协商成为决策的绊脚石，认为协商是浪费时间、影响工作效率。有些地方和部门的协商存在着形式主义的倾向，在协商前已经基本形成了决议，协商只是走走形式、做做样子，名为协商，实际上只是通报情况。

第二，有些地方人民政协的组织协商意识不够强。具体表现在：一是缺乏建议协商的主动性。很多政协部门认为政协是“二线”，不是权力机关，如果主动提出协商有“争权”的嫌疑，因此，往往缺乏建议协商的主动性，很少主动建议相关单位将有关重要问题提交协商。二是缺乏监督协商意见办理的主动性。在现实实践中，人民政协往往把自己的活动限制在协商活动的准备和开展阶段，而忽略了对协商意见落实阶段的监督，这就会导致很多协商意见的办理不尽如人意。

（二）协商制度不健全

第一，实体制度不健全。具体表现在：一是协商内容上，相关文件尽管规定了执政党同参政党协商的内容主要是国家和地方的大政方针和重要事务，但是，对于哪些属于大政方针和重要事务并没有明确指出。二是协商形式上，相关文件尽管提出政党协商的几种主要形式，但是，并未对什么情况下采取什么样的协商形式作出具体规定。

第二，程序制度不健全。例如，在协商规划的制定环节，协商议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定；在协商活动准备环节，议题确定之后由谁通报参与协商单位和个人、什么时间通报；在协商活动开展环节，如何保证协商过程的和谐、顺利进行，如何保证协商主体的平等、自由；在协商意见反馈环节，应该由谁反馈、何时反馈，协商主体应该在协商意见反馈中起到什么作用等等。这些问题从目前的相关文件来看，中央尚未作出明确规定，各地方的规定也是千差万别，没有统一的标准。

第三，评价监督制度不健全。从中央层面看，相关文件均未涉及评价监督问题；从地方层面看，部分地方对政党协商的评价监督制度作出了规定，但是，仍过于笼统，缺乏明确的评价监督成效机构和明确完整的评价监督指标体系。

（三）协商保障不充分

第一，法律保障缺失。当前，对政党协商的范围、形式和法律效力等缺乏具体的、明确的法律法规规定，因此，导致在实践中存在着相当大的随意性。法律具有普遍性、规范性和强制性，只有将政党协商制度上升到法律层面，才能切实发挥其在社会主义协商民主建设中的重要作用。

第二，信息渠道不畅。公开性是民主的重要特征，民主党派要提高建言献策的水平和针对性，需要及时了解国情、政情等信息。当前，民主党派组织和民主党派成员获取上述信息主要是通过新闻媒体和网络等渠道。各级党委和政府的文件，除了直接涉及各民主党派的，一般很少送到民主党派机关或组织。而从新闻媒体和网络上获取的信息，往往不够及时、不够系统，甚至有时会有所误导。

第三，调研保障措施缺乏。当民主党派承担政协的调研课题时，由于有政协发给地方的协助调研函，因此，地方比较重视，调研可以顺利进行。但是，当民主党派自行组织调研时，有时则会遇到阻力，有的地方和部门甚至认为是“添乱”，不太愿意接待，因此，调研难以顺利开展。

第四，物质保障不够。目前，各民主党派中央和省、市级民主党派组织的办公场所和经费已经基本得到解决，但是，与当前政党协商的要求相比，经费仍然不足，办公条件也需要进一步改善。同时，各民主党派基层组织普遍存在着无固定活动场所和无固定活动经费来源的问题，导致活动难以开展。

三、加强政党协商，推进国家治理体系和治理能力现代化的对策与建议

（一）增强协商意识

第一，深化协商民主理论特别是政党协商民主理论研究。理论是行动的先导，没有理论上的自觉，就不会有行动上的自觉。

第二，强化协商意识教育。把协商民主理论特别是政党协商民主理论列入各级党校、干部院校、社会主义学院的教学计划，组织协商人员参加相关的理论培训和学习。宣传舆论部门要加强协商民主理论、政策和实践的宣传，勇于和善于同各种错误思潮开展斗争，增强民众的民主意识、法制意识，提高广大民众的民主协商能力和自我管理能力

第三，提高协商自觉。一是各级党委和政协应提高协商自觉，充分认识政党协商的重大现实意义，有效解决协商过程中出现的各种问题，及时处理和反馈协商意见，力所能及地为政党协商的顺利进行提供必要保障；二是民主党派应提高协商自觉，深入调查研究，积极参与协商，不断提高自身的协商水平。

（二）完善协商制度

第一，完善协商实体制度。要在调查研究的基础上做好顶层设计，对协商民主建设作出科学的战略定位，对政党协商作出全面的制度性安排和政策性安排：一是要对协商内容作出较为明确的规定，对于哪些属于重大方针政策和重要事务，要出台一个标准，划分一个大致的范围，将协商内容进一步细化，减少歧义和分歧；二是明确协商的形式，应对什么情况下采取什么样的协商形式，采取某一协商形式有什么具体要求和限制等作出详细的规定；三是明确协商的基本原则，各协商主体在协商的过程中扮演什么样的角色、肩负哪些职责等等，这些都应有明确的规定。

第二，完善协商程序制度。一是中央要对政党协商的程序作出明确规定；二是要完善现有协商程序制度，如完善协商议题的提出制度、通报制度、协商主体的知情制度、意见的办理制度等。

第三，完善评价监督制度。建立健全统一明确的评价监督制度和指标体系。

（三）规范协商过程

第一，推动协商主体平等。在协商的过程中，中共党员与各民主党派成员是平等的，都是政党协商的主体。要保证民主党派在宪法和法律规定的范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。

第二，推动协商过程公开。一是要实现所有协商形式的公开；二是要实现协商全过程公开，从协商议题的提出到协商活动的开展，再到协商意见的办理都要向社会公开；三是要拓展公开渠道，借助传统纸媒和新兴网络媒体等渠道对协商过程予以公开。

（四）加大协商保障力度

第一，法律保障。在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等文件的基础上，将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以法律法规的形式加以明确，使中国共产党与各民主党派之间的政党协商等制度上升为法律法规。

第二，信息保障。建立各级党委和政府政策文件送达民主党派的机制，在不违反保密规定的原则下，各级党委和政府的有关文件应明确送达同级民主党派组织。

第三，调研保障。各级党委和政府在提出协商议题后，应该给民主党派留出一定的调研、了解情况的时间。当民主党派自行组织调研时，相关部门应该给予配合和帮助。

第四，物质保障。中央应下发文件，明确要求地方各级党委和政府对民主党派组织开展协商提供物质保障，建立民主党派办公经费与地方财政收入挂钩的有效增长机制。

［1］埃米·伽特曼，丹尼斯·汤普森．审议民主意味着什么［C］／／谈火生，译．应奇，刘训练．审议民主．南京：江苏人民出版社，2007：4．

［2］秋石．中国特色社会主义民主政治的制度优势与基本特征——划清中国特色社会主义民主同西方资本主义民主的界限［J］．求是，2010（18）：9．

［3］陈家刚．协商民主引论［EB／OL］．（2007－05－19）．http：／／blog．sina．com．cn／s／blog＿4ce1fd21010009vf．htm l．

［4］邓小平文选（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1994：224－225．

［5］刘俊杰．我国党际协商民主存在的问题与对策建议［J］．中央社会主义学院学报，2013（2）：72．

［6］陈家刚．协商民主［M］．上海：上海三联书店，2004：336．

责任编辑：张秀红

Political Consultation and Accelerating the Modernization of National Governance System and Governance Capability

ZHOU Hong－yu
（Central China Normal University，Wuhan，Hubei，430070）

Itwas stressed in the Report at the 18th National Congress thatwe shall“enhance the political consultation with the democratic parties”．This is a clearly defined task for us to strengthen the construction of consultative democracy system．The writer discussed the importance of consultation between political parties in constructing consultative democracy system and accelerating themodernization of national governance system and governance capability，aswell as the current situation and issues of the political party consultation in China．The writer also provided solutions and recommendations on how to strengthen political party consultation and accelerate themodernization of national governance system and governance capability in the future．

political consultation；national governance system；national governance capability

D665

A

1002－0519（2014）04－0008－05

2014－05－30

周洪宇，男，华中师范大学教育学院二级教授，民进湖北省委会主委，湖北省人大常委会副主任，全国人大代表。