加快社会资本进入基本公共服务领域——以台州市为例

王侃 李丹 潘君超

加快社会资本进入基本公共服务领域
——以台州市为例

王侃 李丹 潘君超

台州是我国民营经济的发祥地，社会资本丰厚，民资办学办医基础条件良好且前景看好，尤其是在当前全面深化改革推进，创新社会资本投资机制的新形势和新背景下，进一步破除社会资本投资的体制机制障碍，拓宽台州社会资本投资领域和渠道，促进社会资本在教育、医疗、养老等领域的投入，对于促进台州投资创业便利化、扩大社会服务总体规模、满足人民群众多层次公共服务需求等具有重要意义。

发展现状

当前，台州社会资本以参股、独资、BOT、TOT等多种形式率先进入基本公共服务领域。2013年，社会资本在教育、医疗等领域的投资共为2.36亿元，比2010年增加了3.23倍，比重分别达到18.8%、16.3%。

——教育领域。2012年，出台《关于进一步加快改革做优做强民办教育的若干意见》（台政办发〔2012〕149号），台州对民办教育的支持力度不断加大，特别是在教师流动、自主招生、收费核准、以奖代补等方面政策含金量很高，有力促进了台州民办教育的持续健康发展。

——医疗领域。2013年底，出台《加快推进社会资本举办医疗机构的实施意见》（台政办发〔2014〕43号）等“1+4”配套政策，创新社会资本办医机制。2014年起，市本级财政每年安排500万元（暂定3年）作为奖补资金，用于兑现财税优惠政策、重点扶持民办医疗机构建设。

——养老领域。2014年8月，出台《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（台政办发〔2014〕37号），加快推进社会养老服务业发展。

此外，为畅通社会资本的进入渠道，按照“非进即入”原则，台州进一步深化行政审批制度改革，即将出台《台州市企业投资项目核准目录》，目录以外的项目政府不再审批。

主要问题

扶持政策尚未落地生根，社会资本可望而不可即。玻璃门、弹簧门现象依然不同程度的存在，究其原因是政策未落地生根。近年来省、市政府为了支持社会资本举办公共服务机构，出台了一些优惠政策，如民办养老机构优先安排建设用地，用水用电等与居民用户实行同价，免收相应的配套费等，可实际上很多政策没有执行到位，效果不理想。在医疗领域，政策规定社会资本可以平等举办医疗机构，符合条件的可以申报医疗保险定点单位，但实际上能够申办下来的民办医疗机构并不多。无政策难实施、有政策未实施，使社会资本在进入基本公共服务领域时步履维艰。

要素保障时常捉襟见肘，社会资本感慨有心乏力。公共服务领域投资存在投资金额大、回报期长、利润率低的特点，从而决定大多数中小规模的社会资本必须依靠融资来保障后续发展资金。而在实际操作中，社会资本投资主体往往由于资信度不高、信用评级缺乏和财务管理不规范等问题，不能满足信贷要求，相关资产在抵押、质押、担保上因为《物权法》和《担保法》等法规限制不得用作抵押。我国目前金融机构也没有出台扶持公共服务机构发展的金融业务。发达国家通常可为养老机构投资者提供10年以上、利率在5%左右的长期贷款，资金短缺成为困扰民办公共服务机构生存和发展的最根本因素。

身份待遇影响人才流动，社会资本唯有望洋兴叹。人力资源是教育、医疗等公共服务机构的核心竞争力。以教育和医疗服务为例，这两种服务的有效供给本质上取决于高质量的教师和医护人员。虽然政策规定民办学校的教师、非公立医疗机构的医护人员享受与公立机构同类人员的同等待遇，但公立机构属于事业单位，在人员编制、财政投入、职称评聘、社会保障等方面实行事业单位管理办法，这是无可比拟的资源优势。相比之下，社会机构大多数正处于起步发展中，因为资金问题无法给予队伍人员相当于公立机构的相似待遇，导致不少优秀人才在流动时更倾向于考虑公立机构。况且公立机构因与行政部门有着千丝万缕的联系，可以得到大部分财政补贴。如在学前教育领域，普惠性幼儿园持有上岗证的教师每年享受政府补助，但对于民办中高端幼儿园因为收费水平高于普惠性幼儿园从而取消对持有上岗证的教师补助，加重了中高端幼儿园的办学成本。因此，公立机构吸引并聚集了大量优秀人才，部分民办机构甚至成为公立机构的“培训基地”。社会服务机构因为人才少，严重制约了社会资本机构的发展壮大。

退出机制有待建立健全，社会资本期待科学监管。民办公益事业单位倒闭是一种正常现象，但台州对民办公益事业单位的退出大多以自发无序为主，退出机制在某种意义上还处于真空状态。由于缺乏健全的退出机制，投资人退出、单位的变更和终止、单位终止后剩余财产的归属等问题都会影响投资者的心态致使他们产生某些短期行为，为单位长远发展埋下隐患，并直接影响社会资本的进入。

发展建议

社会资本有进入基本公共服务领域的意愿和动力，公共服务有引进社会资本的需求和空间，二者能否有机结合并推动公共服务又好又快发展，关键在于消除体制机制障碍，形成促进社会资本投资参与基本公共服务领域建设发展的良好政策环境。

就政府而言，最重要的是严格落实好目前已出台的《关于进一步加快改革做优做强民办教育的若干意见》（台政办发〔2012〕149号）、《加快推进社会资本举办医疗机构的实施意见》（台政办发〔2014〕43号）等“1+4”配套政策、《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（台政办发〔2014〕37号）等文件精神，做好引导、监管和保障工作。

——准确定位、放宽放活。鼓励社会资本进入基本公共服务领域的前提是准确定位——“公立强保障，民办高大上”。公立机构要体现公益性、发挥托底作用，满足人民群众的基本需求，比如基础教育、医疗、养老等服务。而由社会资本发起的公共服务机构更要凸显特色，体现多样性，满足人民群众不同层次的需求，为市民提供个性化服务，让市民有更多的选择。比如鼓励和引导社会资本进入高端的医疗、教育、养老等领域。两者应优势互补、相得益彰。

应进一步鼓励和引导社会资本以兼并、收购、参股、合作、租赁、承包等形式进入基本公共服务领域。支持社会资本投资学前教育和义务教育，鼓励高中段学校通过公建民营、委托管理、混合所有制等多种形式办学；探索中外合作办学模式和公办民办学校之间组建教育集团。在各个县（市、区）保证建有一家公立医院的基础上，对其他存量医院可鼓励和支持其开展混合所有制改革，鼓励社会资本优先投向医疗资源稀缺、特需医疗服务以及中医医疗领域。支持社会力量设立医养结合的养老服务机构，提供高端健康养老服务。

——机制创新、良性互动。建立民办公共服务机构退出预警及干预机制、制定相关法律和实施细则，为民办公共服务机构的退出建立良好制度环境。健全风险应对机制，鼓励没有自有用房和重要固定资产的民办教育、医疗、养老机构，建立风险防范基金，参加商业保险。建立投资奖励制度，非营利性民办机构在扣除成本、预留发展基金和提取其他有关费用后，如当年仍有收支结合，经该机构决策层同意并经审计符合规定的，可从收支结余中提取一定比例用于奖励举办人。

严格落实公共服务机构人事新制度。民办机构的工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公立机构同类人员同等待遇，减少缴纳社会保险、职称评定方面的歧视，促进公立机构和民办机构之间人才双向流动。敦促民办机构为职工缴纳“五险一金”，符合条件的民办机构服务人员可纳入公益性岗位开发，给予相应的岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴。

——融资破难，优惠扶持。积极创新对社会资本投资参与公共服务的授信、审贷、还款模式。大力发展股权投资基金，引导和支持社会资本以各种形式参与公共服务，试点联合担保、知识产权质押等形式，扩大社会资本融资渠道。支持民办教育机构、民办医疗机构、民办养老机构以收费权和知识产权等质押融资，支持民办养老机构、营利性民办医疗机构以有偿取得的土地、产权明晰的房产等固定资产申请抵押贷款，财政出资的融资性担保机构优先为符合条件的民办教育机构提供担保。

在新增用地规划中预留一定比例的公共服务用地，社会资本享有与公立机构同等的供地待遇。非营利性公共服务可以划拨方式取得土地使用权，但不得擅自改变土地用途。鼓励社会资本将拥有使用权的土地和房屋投入公共服务领域，按照公共服务的内容和性质，分别给予不同的税费优惠和财政扶持。完善社会资本使用国有土地和房屋的管理办法。

同时，完善社会服务价格收费政策，适当减免行政事业性收费，用电、用水、用气实行民用价格，非营利性机构自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税，免征企业所得税和营业税。营利性机构享受一定税收减免优惠。对社会资本分红和利润等再投入公共服务的投资，给予各项税收抵免。

——专项补助，强化引导。逐步扩大财政资金扶持社会资本投资参与基本公共服务领域的资金规模，创新财政和支持方式，重点支持社会资本从事非营利性或微利活动，提高财政资金的使用效率。通过设立民办教育发展基金、民办医疗机构专项奖励补助资金、养老服务业专项资金，进一步发挥财政资金的保障性和引导性作用。

作者单位：台州市发展和改革委员会