从战略上加强次都市区培育

秦诗立

从战略上加强次都市区培育

秦诗立

都市区培育及其辐射带动增强需较长时间,加上行政区经济向区域经济转变仍面临系列瓶颈,在都市区边缘经济较发达、城镇较密集、区域发展矛盾较多地区,探索培育次都市区,加强一体化协调合作与制度建设,既有利于在区域组织化程度提高中实现城市化质与量的并重水平,也有助于增强其与都市区间高水平对接的进程与能力,积极实现浙江全省乃至更大区域发展的转型升级,而亟需成为新型城市化的战略途径和有机环节,给予战略上的高度重视与强化建设。

次都市区培育意义重大

目前,“次都市区”尚无明确定义,这里主要指相邻县市有着类似主导产业,城市间经贸合作较密切,一体化发展动力强烈,但区域发展矛盾较多、综合实力较弱、发展层次较低,经济结构、商贸形态、管理水平尚不能称为都市区,同时与周边都市区有较远距离,尚需主要依靠自身力量来加快转型升级发展的区域。

次都市区与城市群有密切联系,也有根本区别。次都市区培育需以区域性城市群建设为基础,并同样需以区域公共设施、城镇新区、重要产业平台、生态绿地水系等的协调布局为基础,但次都市区更强调区域主导产业链的共建、都市型经济的共育,以推进块状经济向现代产业集群、县域经济向区域经济的升级;更强调区域中心城市服务功能的培育完善,及其对科技、人才、信息、金融等高端要素的吸引汇集,以有力推进区域发展的转型升级;更强调区域体制机制创新和政策规划引导,以积极解决好阻碍区域一体化的制度因素、观念束缚,实现共力、共赢、互促、互补发展。

相对国内城市群建设更重视“形”:画圈、修路,难以形成类似美国洛杉矶城市群、日本东京城市群的内在融合性;更重视大区域的战略规划,如长江三角洲地区区域规划、京津冀都市圈区域规划,而对次层级的区域一体化发展相对忽视。次都市区的概念提出与积极培育,不仅有助于解决我国,特别是浙江城市群建设缓慢、都市区发展水平仍较低、培育力度及其体制机制建设创新尚不足等问题,也有助于丰富城市群、都市区培育的动态性、多层性,推进提升新型城市化的水平与层次,而有着重要的战略和现实意义。

次都市区将长时间存在

目前,浙江规划有四大都市区,除杭州都市区较为成熟,已编制实施杭州都市经济圈规划,基本建立起区域协商合作体制机制,已形成较强的经济、金融、科技、人才等对外辐射带动能力外,宁波都市区对外辐射尚集中在港航物流领域,金华-义乌都市区集中在商贸、会展领域,温州都市区集中在资本投资领域,对周边地区的带动、提升均有待增强。与此同时,主要基于产业集群的共建、区位空间的毗邻,在四大都市区外围正形成一批经贸、人员、文化联系紧密,而在空间、产业、交通等的布局上存在较多矛盾,在人才、科技、信息、认证等的合作上不畅,尚不能主要通过对接都市区来实现升级、融合发展的城市群。例如,永康-武义-缙云、新昌-嵊州、慈溪-余姚、龙港-鳌江、长兴-吴兴-南浔、椒江-路桥-黄岩-温岭、柯城-龙游-金西等。亟待通过次都市区的培育建设,来加快、有效提升区域新型城市化的进程与水平。

浙江城市化尚处于加快发展阶段,次都市区作为城市形态重要的一种,将在较长时间内存在。对应,在经济全球化、区域一体化、要素市场化大背景下,加快次都市区培育,不仅有助于推进城市化进程加快,也有利于城市化体系的不断完善、健康演进。实际上,在我国、浙江城市化过程中,与其突出乃至强化直辖市-副省级城市(计划单列市)-设区市-县城这种按行政等级划分的城市体系,与其拘泥于特大城市-大城市-中等城市-小城市这种传统的按城市人口规模划分的城市体系,积极构筑、培育形成都市区-次都市区-中小城市的新型城市化体系,无疑更科学、合理,更符合城市化发展潮流所向、区域转型升级发展所需。

而随着都市区和次都市区各自发展水平的提升,特别是前者辐射能力的不断增强、后者对接能力的积极改进,新型城市化体系可能进一步演化为都市区-中小城市,实现形态上和功能上的扁平化,恰如目前欧美、日韩等发达国家那样。其中,中小城市指远离都市区,且受区位、资源、产业等限制,被迫需独立发展的城市;都市区则将成为城市化发展的主要载体与形态,并与经济的都市型化相结合、相融合,带领经济社会的全面现代化。

次都市区培育需聚焦三重点

作为新型城市化的战略抓手,规划、培育、建设次都市区,不仅需积极通过制定区域规划或签订系列地方政府间条约或协定,拟定共同的行动准则和协调一致的政策,来更好保障生产要素在“次区域”的自由化流动和基础设施网络、重大产业平台、生态环境保护等的布局优化,保障生产资源的高效配置和区域协调发展能力的有效提高,还需在较大范围构建区域主导产业集群,推进区域性中心城市培育和城镇体系健全,合力营造良好的宜居宜业、宜学宜游发展环境,增强科技、人才、信息、金融等高端要素的集聚发展,力促县域经济、低端制造经济向区域经济、高端制造经济和服务经济转型升级,有力提升浙江新型城市化的质量与水平。

次都市区培育需聚焦三大重点。一是理念上创新。次都市区规划不是传统意义上的城市群规划,也不是宏观层面上的区域规划,更需作为中观层面的新型区域规划来积极探索、制定和实施。中观层面指次都市区规划范围要适宜,一般由2-5个中小城市及其联系密切的中心镇组成;新型区域规划指次都市区规划在内容上既要有城市群规划的相关内容、要求,更需在次都市区战略定位研判、要素一体化促进、经济社会转型升级、协商协同体制机制创新等领域有大胆突破,实现规划“虚实结合、以需明实、以实为主”的基本理念与导向要求。

二是要素上共享。鉴于浙江次都市区培育的矛盾主要集中在经济现代化水平不高、资源要素对接不畅等方面,大力促进要素共享十分重要。要积极通过次都市区内各城镇协商制定统一的政策、标准等,来加强人才、金融、科技、信息、文化、物流、品牌、交通等要素的高水平集聚、无障碍化流通、一体化发展,营造都市现代服务功能和都市型经济培育的良好环境,扎实次都市区建设的要素基础。同时,要积极通过行政性协商、市场化途径等,推进土地、水、生态等资源的统筹开发与保护,推进产业功能区、专业市场、物流园区、医院学校、文体场馆等资源的统筹布局与共建共营,实现短板互补、优势共强。

三是体制上突破。一方面要积极破除“全能政府”、“全能市长”迷信,充分借鉴欧美、日韩等的成功经验,探索设立半官方的规划委员会,邀请省内外优秀专家、学者和官员组成。委员会可通过政府授权独立组织编制次都市区规划,并送人大进行审议,且有权对规划实施跟踪监测、听取政府规划实施情况,向人大提交规划评估报告,而成为城市间治理机制建设的重要部分;另一方面要探索量化次推进都市区培育的相关指标,如跨区域行业协会、慈善、环保等社会组织建设健全度,跨区域要素一体化水平、跨区域产业集群发达水平等,并纳入政府绩效评价与考核体系,成为积极推进次都市区共育的重要方向与动力。

总之,次都市区培育是现阶段新型城市化的重要组成,是助推和保障新型城市化健康发展、提升新型城市化进程和质量的重要途径,需积极探索试点创新,加快政策文件出台,加强“可复制、可推广”经验的积累提炼,并适时上升为行政性法规,以全面展开次都市区的培育、建设。

作者单位:浙江省发展规划研究院