跨太平洋伙伴关系协定与中国“走出去”战略

戴仁荣

（南京大学法学院，江苏 南京 210093）

自WTO多哈回合谈判陷入僵局后，美国、日本和欧盟等西方大国纷纷把目光转向优惠贸易协定（Preferential Trade Agreement，PTA①）上，一个以美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）为主体架构的国际贸易新格局正日益显现。在这个过程中，中国至今被排除在国际贸易规则制定之外，面临着被边缘化的风险。日前TPP发展已进入收尾阶段，TPP对中国“走出去”战略有何潜在影响？中国该何去何从呢？本文对此作一尝试性探讨，以期有所启示。

一、跨太平洋伙伴关系协定的产生与发展

为促进亚太地区的贸易自由化，新加坡、新西兰、智利和文莱在APEC框架内签署了“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（Trans-Pacific Strategic Partnership Economic Agreement，简称 P4），该协定自2002年开始酝酿并于2006年起正式生效。因P4成员国经济影响力有限，该协定起初并未引起世界其他国家的过多关注，而这一状况随着美国2009年的高调加入并开始主导TPP谈判随之发生巨变。之后，越来越多的亚太国家纷纷基于自己国家战略考量宣布加入进来。截至2013年年底，TPP先后经过了19轮谈判，成员国已有包括美国、日本、加拿大等经济大国在内的12个国家，人口占世界人口的50%以上，GDP总量占全球的近40%，贸易额占世界贸易总额的1／3，其影响力已不容小觑。而且，由于TPP具有开放性的特点，肯定还会有其他国家加入这一新的区域贸易综合组织中，韩国、印度、俄罗斯、泰国以及中国等国家相关部门都在研讨加入TPP的可行性。

按照美国贸易代表办公室（USTR）所说，目前TPP谈判已经完成所涉21个议题的65%，谈判已经进入收尾阶段。②但实际上，TPP谈判并不像美国和日本一再宣称得那么乐观，至少可从美国所预定的结束谈判日期从2012年底推迟到了2013年底可窥一斑，而且据专家估计2014年能否收官都尚不明朗。其中最大的难点在于TPP纲要文本所涉及的知识产权、劳工与环境标准、政府采购、竞争政策以及国有企业等条款在成员国之间始终难以协调一致。而且，从基础框架结构来看，TPP从原来的P4到现在的P12已经发生了巨大变化。最初P4成员国旨在创立一个“高质量”的贸易协定，实现货物贸易、服务贸易和投资的自由化，试图推行无条件的“一篮子协议”。可以说，因P4成员国基本上都属于发达国家或中等收入国家，实行较高水平的贸易自由化不存在较大的国内阻力。但随着TPP成员国的增多而带来利益协调的复杂性，TPP欲实现最初无例外的“多边一揽子安排”的谈判肯定会困难重重。

二、跨太平洋伙伴关系协定发展的动因——背后的中美亚太战略博弈

后金融危机时代，世界经济发展放缓，亚洲成为全球经济发展最为活跃的地区，西方大国尤其是美国把本国未来经济增长点投注到亚太地区，同时为应对中国的和平崛起，抑制中国有可能成为亚洲经济发展的中心，美国决心“重返亚太”，实现其“再平衡”战略。在经济领域，美国以TPP为抓手图谋牢牢把握住亚洲地区经贸规则制定的主导权，实现其亚太自由贸易区（Free Trade Agreement of the Asia Pacific，FTAAP）构想，建立“美国的太平洋世纪”。

有数据显示，美国参与并主导TPP并不仅仅出于经济考量，实际上美国从TPP获得的经济收益并不算大。例如，美国学者佩里（Petri）等根据福利分析计算出，美国通过TPP每年将获得约780亿美元的福利，GDP仅能增加约0.4%，出口约增加2.0%，增加就业机会限于3万人以内。[1]再比如，从TPP成员国构成来看，美国已经和澳大利亚、新加坡、智利等签署双边自由贸易协定，除日本外的成员国经济实力都不太强，很显然美国仍竭力推动TPP谈判必然另有原因。正如有学者指出，国际经济合作历来就不仅仅是经济协同，更是政治角力。[2]事实上，自20世纪80年后期发展起来的扩及全球范围的新区域主义皆带有明显的政治意涵。[3]TPP作为当前最大的跨区域贸易组织自然有一定的政治考量因素。目前中国经济总量已超越日本成为全球第二大经济体，对亚洲乃至全球经济发展起着举足轻重的作用，但中国至今都没有被邀请参加TPP谈判，显然这不是无意的忽视，其背后肯定有美国的政治考虑。有学者认为，TPP谈判的本质特征就是TPP各成员国在一定规则之下的决策较量，即推动其他国家接受美国版本的服务贸易、投资、知识产权等条款，这是一个典型的博弈现象。[4]中国当前被排除在外实际上使中国丧失了在国际经贸规则制定上的话语权，但TPP内容的目标指向又是一场“没有中国参与的有关中国的谈判”，这恰恰是美国亚太战略的用意所在。

中国其实也早已看出美国的战略意图，一方面一直跟进研究TPP发展的动态，另一方面也在制定自己的战略对策。针对美国主导的TPP的“围堵”，中国正大力构建自己的自贸区网络，其中在东亚地区推进区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）谈判和中日韩自贸区谈判。就当前发展趋势来看，一个不包括美国的RCEP与一个不包括中国的TPP并存有可能成为现实，但两者会不会相互竞争，进而演变为中美之间的竞争，将影响亚洲区域合作的未来。[5]可以说，亚洲区域经济合作正处在十字路口，面临着方向性选择，[6]而其未来命运在很大程度上取决于中美亚太战略博弈的走势。

三、跨太平洋伙伴关系协定给亚太地区经济发展带来的潜在影响

TPP谈判在美国的主导下开展得声势浩大，成员国数由原来的4个迅速增为12个，随着日本的加入，TPP的影响力大大增加，但TPP最终能否谈判成功取决于成员国经济、政治、外交以及军事等因素的总考量。不过，在美国主推下TPP谈判成功的几率仍比较大。而TPP谈判一旦成功势必会给亚洲区域经济合作原有的进程乃至发展方向产生重大影响。

1.在战略层面，TPP将有力冲击亚太地区现有区域经济合作机制

为抑制中国的和平崛起实施“再平衡”战略，美国决定“重返亚太”，试图通过主导全球贸易规则的制定权来分享亚太地区经济发展的红利。作为其实现亚太自由贸易区的优选路径，奥巴马政府把TPP确立为在亚太地区落实其经济政策的基石，以实现其“出口倍增计划”。可见，美国参与并主导TPP有深远的战略考量。在其大力推进下，TPP谈判已进入焦点议题的收官阶段。而不管TPP谈判最终以何种法律文本形式出现，一旦成功的话，势必给亚洲地区现有的“ASEAN+X”合作机制和正在进行的中日韩自由贸易协定谈判等带来强烈冲击。其中，受到影响最大的无疑是中国，因为中国并没有参与TPP谈判，而与中国有区域经济合作的中国-东盟自贸区（CAPTA）和中日韩自由贸易协定的成员国大多参加了TPP谈判。

2.TPP规则很可能会成为未来亚太地区国家区域合作的新模版

按照最初P4国家的设想，TPP是实行贸易高度自由化和投资便利化的区域协定，在美国2009年参加并主导TPP谈判后，其目标进一步定位为建立一个“面向21世纪、高标准、全面的自由贸易协定”。依据TPP成员国2011年11月在APEC峰会期间达成的“纲要文件”，TPP内容主要包括关税、贸易便利化、服务业、投资、国有企业、知识产权以及争端解决机制等21个条款，同时还专门设立了劳工条款和环境条款2个附件，目标于2015年全面实现零关税。从设定的标准和覆盖领域来看，TPP绝对算得上是超级优惠贸易协定，甚至已经超越了WTO的框架范围。考虑到美国的巨大影响力和TPP的开放性特点，将会有越来越多的APEC成员方和非成员方加入进来，届时美国实现其亚太自由贸易区的宏伟目标有可能变为现实。虽然中国目前加入TPP的时机尚未成熟，但中国不可能永远置之度外。其中的缘由如同中国并不是经济合作与发展组织（OECD）国家，但OECD不断推出新的准则，由于中国的主要贸易伙伴都在适用这些规则，迫使中国不得不接受并采用OECD规则。实际上，中国官方也充分意识到这个问题，所以中国政府相关部门一直在跟踪并研究TPP谈判的进展情况，并对其持开放态度，这从一个侧面也说明TPP影响确实巨大并存在成功的可能性。

3.TPP将给非成员国经济发展带来严重影响

依据WTO规则，TPP在性质上属于区域贸易协定，是作为WTO非歧视原则的例外而“合法”存在的。换句话说，TPP对非成员国实行的是歧视性贸易政策。正如中国社科院世界政治与经济研究所副所长何帆所言，区域贸易协定实则是一把“双刃剑”，在带来贸易创造好处的同时也可能带来贸易转移。[7]如此以来，造成的可能后果是TPP成员国和非成员国之间的贸易恐怕会难以为继，只能转移到区域内进行了。这样由原产地规则带来的贸易转移效应，使TPP非成员国对外贸易环境变得恶化，其对外经济发展空间可能会受到前所未有的挤压。

四、跨太平洋伙伴关系协定对中国“走出去”战略的启示

从目前参与TPP谈判的成员国构成来看，大部分谈判国都是美国在亚太地区的同盟国，这正是美国实施“中国除外”（Anyone But China）战略的一部分。面对TPP国际贸易新规则的巨大“冲击”，中国不应也不能静待其变，否则，中国实施多年的“走出去”战略会首当其冲遭受严重打压。因此，中国应积极主动采取相应对策。而且，换个角度而言，这未尝不是中国调整“走出去”战略和促进国内改革的一次契机。

1.在政府层面，中国需要总体设计具有中国特色的国内外自贸区网络

中国“走出去”战略离不开中国政府的大力支持，针对TPP给中国自贸区建设带来的巨大挑战，中国政府部门必须结合中国实际经济发展水平和全球经济战略考量对中国的自贸区网络进行顶层设计。目前，中国正在建设18个自贸区（已签署12个，正在谈判6个），涉及31个国家和地区，③已初步构建起横跨东西的周边自贸平台和辐射各洲的全球自贸网络，但总体来看，中国自贸区数量还比较少而且地域范围较窄。在国内，中国2013年10月成立的上海自贸易区尚属于试验阶段。为此，党的十八届三中全会提出要“加快自由贸易区建设”和“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，表明中央已意识到提升中国特色自贸区网络建设水平的重要意义。

（1）继续巩固和拓展中国与亚洲周边国家的自贸区建设并不断创新合作模式。在亚洲地区，中国最早建立的是与东盟国家为核心的自贸区，确立了“10+X”多种合作模式，但这些经济合作整体水平偏低，需要进一步整合升级。当前最为可行的做法是中国应积极推进全新的区域全面经济伙伴关系协定的谈判，作为未来可能与TPP相抗衡同时符合中国实际发展水平的自贸协定。此外，中国还应加快推进正在谈判的中韩自由贸易协定、中日韩自由贸易协定建设以及尝试打造“中印缅孟经济走廊”和“中巴经济走廊”等。

（2）积极发展与金砖国家的经济协作并在条件成熟时创立区域贸易协定。金砖五国同属于新兴的发展中经济体，在应对国际经济和政治格局的挑战时有着共同的利益诉求，但目前金砖国家都不是TPP的成员国，面临着来自TPP成员国的贸易歧视和贸易转移所带来的经济竞争压力。所以，中国应积极推动金砖国家的经济合作，在条件成熟时建设五国优惠贸易协定，以集体发声的方式增强其在国际经贸发展和规则制定中的话语权，以应对TPP带来的严峻挑战。

（3）适时进一步扩大中国自贸区的地域范围，打造多区域合作蓝图。目前和中国签订自贸协定的地区主要集中在东亚、东南亚、中美洲以及欧洲个别国家，还不适应中国企业“走出去”发展现状的现实需求，在一定程度上限制了中国企业扩大出口和海外投资的增长。因此，中国有必要寻求拓展自贸区建设的范围，构造多区域合作蓝图。2013年9月，国家主席习近平在出访中亚四国期间提出共同建设“丝绸之路经济带”，可以说正是此蓝图的一个创造性构想。

（4）中国应坚持“以开放促改革”的思路，积极尝试构建并推广国内自贸区。2013年中国成立的上海自贸区可以说是一次伟大的尝试，上海自贸区进行了一系列大胆改革，如接受中美投资协定谈判中的“负面清单”投资管理体制，并进行行政审批体制改革。这些改革措施很多都接近或达到了TPP条款的要求，实质上是我国通过自贸区的方式来检验对TPP条款的适应和抗压能力，为将来我国可能加入TPP或抗衡TPP做足准备。

2.在法律层面，中国相关法律法规需要借鉴TPP规则进行自我完善

中国经过入世13年多的改革洗礼，经过一系列修订或重新制定后已形成自己特色的法律体系，但离TPP高标准所要求的知识产权保护、环境与劳工标准、竞争性政策、国有企业等方面的立法标准仍有不小的差距。客观地讲，虽然TPP门槛过高，中国目前尚不能承受TPP高标准之重，但TPP的很多贸易规则有其合理性，在很大程度上代表了未来贸易的发展方向。[8]如根据相关统计，中国已经连续14年位居全球贸易摩擦目标国榜首，成为他国起诉反倾销和反补贴最多的国家，国际贸易争端案件一直居高不下。究其原因往往多为中国相关法律规定未能与国际规则标准相衔接，致使在中国企业“走出去”时很容易被别国以不遵守“国际游戏规则”为由引发贸易争端。因此，面对TPP新规则，中国需要认真思考和全面清理目前的市场规范和行业技术标准，站在下一个10年甚至20年、30年角度，重新制定与国际接轨甚至具有超前性的标准。[9]

当然，我们也需要客观地认识到，中国的立法不可能一下就能符合TPP高标准的规则要求，这也是中国目前不选择加入TPP的一个重要原因。由于TPP谈判尚未完成，TPP最终法律文本尚不得而知，但就2011年公布的“纲要文本”和各种媒介透露的TPP条款信息分析，美国主导下的TPP很多规则采取的是“美国化”超高标准，而且是毫无例外的“一篮子协议”接受方式，一方面使得TPP成员国内部对此分歧很大，谈判迟迟无法获得实质性进展；另一方面有些规则有失公平，如就TPP国有企业条款来说，新加坡、新西兰有国有企业，中国也有国有企业，但中国国有企业很多属于垄断部门，如不顾一国社会性质和经济发展水平上的差异而采用“一刀切”方式则有失公允。因此，中国在立法完善时应区别对待TPP条款内容，对那些反映国际贸易普遍发展趋势要求的规则，可重点去修改完善，否则，暂时不予考虑。如在知识产权保护方面，中国的立法水平确实还比较低，“走出去”的企业涉及侵犯专利权和商标权案件比较多，那么，我们应该合理借鉴TPP规则进一步提升中国对知识产权的保护水平。

3.在企业层面，中国企业需锐利改革提升自己的国际竞争力

TPP在某种意义上可以成为改革的外在动力或者压力，以TPP“倒逼”国内改革，这有利于提升我国企业的国际竞争力。[10]十八届三中全会提出要构建开放型经济新体制，这也为中国企业改革指明了方向和路径。如前所述，TPP旨在打造21世纪的全球贸易规则的新模板，待TPP实施时中国企业在“走出去”时必然会遭遇TPP规则的挑战。因此，中国企业应做到未雨绸缪，从现在起就养成企业国际化战略思维，锐利进行改革。在国家整体“走出去”战略指引下，改革的具体思路可从制度化、规范化和法治化等方面入手，主要包括大力进行产业结构调整和升级，不断提高产品质量，逐渐形成自主知识产权的有竞争力的国际品牌产品；建立健全与国际接轨的现代企业相关制度，如以国家自贸区网络建设为导向建立双边投资合作机制、构建“走出去”服务体系、建立“走出去”风险预警机制等；严格遵守本国法、投资国国内法及国际法的规定，遇到贸易纠纷或摩擦时积极寻求运用法律的手段，使企业运行切实走向法治化的道路。

注释：

①“新区域主义”下的区域性自由贸易协定因不再局限于地理位置的相邻性而多具有跨地区的特征，西方学界较多采用PTA的用语，本文亦使用PTA这一具有广义性质的术语，泛指关税同盟（CU）、自由贸易区（PTA）、过渡协议等形式。

②参见美国政府网站.http：//www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2013/September/Readout-Washington-TPP-discussions，2014-2-12.

③数据来源于中国自由贸易区服务网网站.http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，2014-2-16.

[1]Peter A Petri，Michael G Plummer.The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration：Policy Implications[J].PIIE Policy Brief，2012（6）：22-25.

[2]李晓玉.TPP协议“难产”究竟难在何处？[N].中国经济导报，2013-10-29（04）.

[3]殷敏.跨区域贸易协定的发展及我国的选择[J].法学，2012（6）：98-106.

[4]贾引狮.美国与东盟部分国家就TPP知识产权问题谈判的博弈研究[J].法学杂志，2013（3）：85-93.

[5]Beginda Pakpaha.Will RCEP Compete with the TPP[EB／OL].[2012-11-28].2014-02-20?.http：//www.eastasiaforum.org/2012/11/28/will-rcep-compete-with-the-tpp/.

[6]李向阳.2012～2013年亚太形势分析与展望[C].∥亚太蓝皮书[M].北京：社会科学文献出版社，2013：8.

[7]转引自刘玉海，高莹.上海自贸区：TPP规则逼近下的中国棋局[N].21世纪经济报道，2013-10-21（15）.

[8]Masahiro Kawai，Ganeshan Wignaraja.Asian Free Trade Agreements：Trends，Prospects and Challenges[J].Journal of Asian Economics，2013（3）：19-20.

[9]章昌裕.WTO困境下的国际贸易新格局与挑战[J].对外经贸实务，2013（12）：4-8.

[10]戴仁荣.TPP的演变逻辑及中国的策略选择[J].对外经贸实务，2013（12）：44-47.