以中外合作产业园建设推动浙江产业升级

傅允生

以中外合作产业园建设推动浙江产业升级

傅允生

2008年国际金融危机以来，浙江加快产业升级的步伐。国际经验表明，产业升级需要大量高端资源，包括高端产业资源、高端人力资源、高端技术资源、高端产品资源、高端品牌资源和高端市场资源等。从全球视域看，高端资源和高端产业是发达国家的竞争优势，发展中国家由于高端资源缺乏，产业升级因此步履维艰。考察国内产业升级实践可见，通过中外合作产业园建设能够加快国内外高端资源整合，有效推动产业升级。目前，江苏、广东与山东都在加快中外合作产业园建设，对此浙江应该引起充分重视。

学习与借鉴苏州新加坡工业园建设经验

发展高端产业需要高端资源，在高端资源整合中重要的是要形成开放式整合载体和高效能整合机制。从产业集聚和规模经济的角度分析，以产业园建设为载体，以中外合作方式成批次引进发达国家高端项目，能够加大高端资源整合力度，大幅度提高高端资源整合效率与产业升级成效。高端项目是高端资源的集合体，成批次引进发达国家高端项目意味着可以根据国内省内产业发展基础和经济发展需要，有目标有选择地整合发达国家高端产业资源、高端人才资源、高端技术资源、高端产品资源、高端品牌资源和高端市场资源，从而优化高端资源结构，提高高端资源供给能力，扩大高端产业规模，提升高端产业发展水平。

相比较而言，东部沿海地区中江苏省在以产业园建设为载体，以中外合作方式成批次引进发达国家高端项目中成效明显。苏州新加坡工业园是改革开放后国内第一个规模化的中外合作建设的产业园，占地面积288平方公里，其中中国与新加坡合作开发80平方公里。1994年产业园开建以来引进世界500强企业近百家，3000余名海外归国人才在园区工作，各类留学生创办企业300余家。形成国家信息产业基地等十多个国家级创新基地，产业发展水平与GDP增长居国内前例，成为长三角北翼的产业发展高地和经济增长极。2012年苏州市实际利用外资91.65亿美元，进出口总额3056.92亿美元。同期，杭州市实际利用外资49.61亿美元，进出口总额616.83亿美元。苏州市对外开放水平远高于杭州市，苏州新加坡工业园建设起了关键作用。苏州新加坡工业园建设经验表明，通过中外合作工业园和科技园建设，成批次引进发达国家高端项目，是实现国内外高端资源整合，加快地区产业升级与经济发展的成功之路。

值得一提的是，新加坡工业园建设初定的合作对象是浙江宁波市。19世纪中叶宁波成为中国五大对外口岸之一，具有航运之利、通商之便和产业基础，在国内改革开放进程中是建设中外合作产业园的理想之地。宁波市在新加坡工业园建设上最终失之交臂不仅成就了苏州新加坡工业园，也意味着浙江与江苏经济发展路径的分离，浙江更加重视内源式发展，江苏开始关注外源式增长。在国内加快改革开放与经济全球化背景下，这种分离所形成的路径依赖效应会带来地区经济结构和经济发展战略的趋势性变化。或许，正是对契机把握的不同，在一定程度上导致了目前浙江与江苏在经济结构与产业升级上的差距。

与发达国家强调政府与市场分离不同，中国更注重政府与市场的结合。苏州新加坡工业园建设的一个重要特点就是地方政府发挥主导作用，它的成功运作表明，在国内现有体制条件下地方政府参与乃至主导中外经济合作有其现实性与合理性。与江苏省注重对外经济合作和着力引入外商投资不同，改革开放以来浙江一直重视以地方民营经济为主体的内源式发展，形成了具有浙江特色的以民营企业为主体，以劳动密集型制造业为基础的地方产业集群（或称块状经济）。这种产业结构的特点之一是形成容易升级难，这也是浙江经济增长先快后慢的重要缘由。近年来浙江为了加快产业升级，致力于将以劳动密集型制造业为主体的地方产业集群，提升为以技术密集型制造业为主体的现代产业集群。问题是产业如何提升？高端资源从哪里来？

显然，在自身高端资源积累不足的情况下，浙江需要借鉴江苏等省对外开放的经验，加强国际合作，实现内源发展与外源发展相结合的双轮驱动战略。包括抓住发达国家经济疲软、高端资源相对过剩、对外合作意愿增强的有利时机，通过中外合作工业园和科技园建设，成批次引进发达国家高端项目，走以产业对接为基础、资源整合为动力、产业升级为目标的开放发展之路。

加快中外合作产业园建设

多年来，浙江也在探索建设中外合作产业园，先后成立宁波北欧工业园，舟山中德科技园等产业园。2002年设立的宁波北欧工业园是宁波市镇海区政府与挪威杰拓投资公司合作建设的产业园，2007年改由挪威杰拓投资公司独资开发，占地面积466亩。舟山中德科技园于2013年初设立，由民营企业浙江友诚控股集团公司和德国RSBK公司负责开发与招商，规划用地面积5平方公里，计划分期开发与分批次引进德国等国家的高端制造业和高新技术产业项目。从实践看，宁波北欧工业园虽然建园时间较长，但是规模偏小，合作建设力度不大，缺乏规模效应与带动作用。舟山中德科技园目前处于成立阶段，产业特色、合作方式、运行机制与管理体制等有待进一步探讨。与苏州新加坡工业园建设相比，浙江中外合作产业园建设规模偏小，建设规格与地方政府参与程度偏低，对浙江产业升级与地方经济发展并没有产生明显的带动作用。这一方面体现了浙江注重发挥民营企业作用的特点；另一方面也表明浙江在中外合作产业园建设上还处在探索阶段。

借鉴江苏中外合作产业园建设经验，结合浙江产业空间布局与产业升级要求，浙江在中外合作产业园建设上需要强化产业空间布局与产业功能区建设规划。作为浙江经济发展的中心地区杭州市、宁波市和舟山群岛新区，有必要建设具有规模效应与带动作用的高层次中外合作产业园。从浙江地方产业空间布局与产业功能区建设的角度考察，杭州市作为浙江与长三角南翼的经济、科技和文化中心，有条件建设以高新技术产业为基础的中外合作产业园。宁波市作为浙江与长三角南翼的航运中心和工业中心，有条件建设以高端制造业为基础的中外合作产业园。舟山群岛新区作为国内首个自由贸易园区和自由港试点城市，有条件建设以生产性服务业为基础的中外合作产业园。如果杭州市、宁波市和舟山群岛新区三地经过若干年努力，建成以高新技术产业、高端制造业与生产性服务业为特色的高层次规模化的中外合作产业园，将会大幅度提高浙江高端资源整合能力和高端产业发展水平。同时，将对全省产业升级与经济发展产生巨大带动作用。

浙江各地区在相关条件具备的情况下，可以根据地方产业聚集区建设特点与发展要求，建设各具特色的中外合作产业园。在地方中外合作产业园建设中，要以地方产业集聚为基础，以高端资源整合和资源优化配置为手段，发挥优势，形成特色，重在实效，推动地方产业升级和经济增长。同时，要注重抓好地方中外合作产业园建设规划，把握政策力度，防止为追求政策红利而一拥而上，重复建设。需要指出的是，中外合作产业园建设是引进外商投资的一种方式，其特点和优点在于高起点，规模化，但是需要相关条件的配合。在相关条件不具备的情况下，地方政府没有必要去拼凑一个中外合作产业园，依然可以延续原先引进外商投资，鼓励企业加强中外合作的工作思路，推动高端资源整合和加快产业升级。

有必要加以讨论的是，在杭州市、宁波市与舟山群岛新区等高层次中外合作产业园建设中如何定位，怎样运作。从苏州新加坡工业园建设经验看，上升为国家级中外合作产业园是理想的选择。可供探讨的思路，一是建立独立的国家级中外合作产业园，二是与现有国家级高新技术开发区建设相结合，三是作为现有国家级高新技术开发区的一个相对独立的产业园。产业园开发与招商，是由企业还是由地方政府发挥主导作用是需要重点考虑的问题。从国内情况看，由于产业园开发与招商涉及到与地方政府职能相关的众多制度和政策，在现有体制下一般企业是难以把握与应对的。同时，在产业园开发与招商中还需要处理方方面面关系，企业作为管理者和协调人其权威性与协调能力也是不够的。加之，企业主导产业园开发与招商本质上是一种商业行为，是工业地产与商业地产开发，企业利益最大化与产业园利益最大化之间存在明显的利益冲突。这表明，在现有体制条件下，由企业主导中外合作产业园开发与招商是难以实现公平与效率目标的，因而是不合适的。

基于地方政府掌握着与中外合作产业园开发与招商相关的要素资源和政策资源，在中外合作产业园开发与招商中不存在利益冲突，地方政府在中外合作产业园开发与招商中有条件协调各种关系，因此由地方政府在中外合作产业园开发与招商中发挥主导作用是有其合理性的，或者说是体制约束下的理性选择。问题是地方政府在中外合作产业园建设中，如何进行自身角色定位，怎样发挥主导作用。就浙江而言，既需要借鉴苏州新加坡工业园建设经验，也需要结合浙江实际在理论与实践两方面加以进一步探索。同时，地方政府有必要根据中外合作产业园开发与招商工作需要，在产业园开发与招商的相关环节与相关企业合作，优化运行机制，提高中外合作产业园建设的市场化水平和工作效率。

作者为浙江社会科学院产业经济研究所教授