党内选举制度的历史回顾与展望

魏菜菜

(华侨大学 公共管理学院 福建 泉州 362021)

一、党内选举制度的历史回顾

(一)党内选举制度的发展阶段

马克思主义创始人马克思和恩格斯十分注重党内选举制度的建立。在1847年改组正义者同盟为共产主义者同盟时，马克思就认为，同盟这一个由选举产生并且可以随时罢免的各委员会组成的组织是完全民主的，对个人独裁起到堵塞作用。在随后由马克思和恩格斯共同起草的《共产主义者同盟章程》中更是提出了，可以随时撤换从基层到中央委员会各级组织中由选举产生的选举者。由此可见马克思、恩格斯对党内选举的重视。革命导师列宁在创建新型无产阶级政党——布尔什维克党的过程中，也非常重视党内选举制度，将党内选举制度与党内民主结合起来。列宁认为，党内选举是党内民主的重要表现形态，指出全体党员对党内委员会的委员的选举、无产阶级政治运动的问题的讨论和决定、党组织的策略方针的确定等一系列问题可以按民主原则来实现，党组织按民主原则建立。1917年十月革命胜利后，列宁在俄共(布)中央采取了党内的工人民主制这一新的组织形式。中国共产党以马列主义作为指导思想，在对中国的革命建设和社会主义建设中不断地积累经验，逐渐丰富理论，为党内民主建设的中国共产党自创立之日起，就对党内选举制度进行了规定，并在党的发展中不断进行充实和完善。

1.新民主主义革命时期(1921-1949)，党内选举制度开始形成并得到重视。1921年，中国共产党的第一次全国代表大会召开，并选举产生了中央局，在大会通过的纲领中首次规定了党内选举的方式，并对执行委员会的产生作了规定。党的二大党章中对中央执行委员会进行了明确的规定，在全国代表大会中选举五人组成中央执行委员会，另选三人作为候补委员，代理委员离职后的工作。中央执行委员的任期也有规定。三大、四大党章延续了二大党章的精神，对中央执行委员会进行了修改，创立了中央局，规定了“总书记”作为中央委员会最高领导人。1927年的中共第五次全国代表大会的党章在党内选举上的最大贡献是明确具体地规定，党的委员会由党代会产生。中央委员会及监察委员会及其他都由党的全国代表大会产生，“中央执行委员会”改为“中央委员会”，从中央委员会中选举一名正式的中央委员为总书记，并选举正式的中央委员组成中央政治局，指导全国的政治工作。中共六大的党章中对民主集中制的选举原则进行了规定，较为全面地规定了中央委员会的设置和职责等。但是，党内选举制度的建立并非一帆风顺，一些人在选举制度的建设过程中大搞家长制，破坏了党内民主，使得党内选举制度建设遭到严重的损坏。

抗日战争时期，我们党在对第二次国内革命战争的经验进行总结的基础上，根据当时国内外形势和国家主要任务的变化，对党内选举工作提出了更高的要求，明确了党内选举的一些规则性东西。1938年，党的六届六中全会上有了具体的选举规则，要求在党取得合法地位之后，党的领导组织应普遍通过选举来构成。1945年召开的党的第七次全国代表大会对党内选举的建立向前迈出了一大步，在党内选举时将高度民主和高度集中结合起来，自由地对候选人进行提名、讨论，使党代表对候选人充分了解。党的七大则更详细地规定了选举的过程，将762 名来自全国各地的代表先按照地区的不同划分为八个代表团，再对八个代表团进行划分，分为50 多个小组，由各小组先提名单，在此基础上提预选的候选名单，通过无记名投票，层层选举。这种比较民主的选举方式在党的历史上还是第一次。它强调了对选举人的选举自由和选举意志的尊重。在解放战争时期，党中央于1948年9月召开了党的代表会议，选举和补选了党的各级委员会，对任命制进行了改革，健全了党内选举的民主集中制。

2.建国后至改革开放前(1949-1978)，党内选举制度有了新的发展，但也走过弯路。建国后，中国共产党成为全国范围内唯一的执政党。党中央在党内选举制度上进行了许多新的探索。1951年中共第一次全国组织工作会议上，刘少奇对党内选举制度中党员选举的问题做出了规定，在党内一年进行一次选举，培养党员的选举经验;选举产生党的各级会议的代表。1956年中共八大上邓小平专门阐述了党的代表大会常任制，并对党内选举的具体制度和程序作了更为详尽的规定，使党内民主选举制度具备了更强的可操作性，对党员的批评权、否决权、罢免权等基本民主权利予以肯定。八大创新了党内选举方式，取消了原来自上而下产生候选人名单的旧方式，第一次实行了由参加会议的各代表团提出候选人名单的方式。这种自下而上的民主选举方式更能体现党内民主，充分保障了党员选举权的真实行使，有利于调动广大党员参与党内事务的积极性和主动性。选举方式的变革及选举程序的完善是八大对党内民主制度建设的有益贡献。八大后到1957年底，整个党内选举工作呈现出良好的发展态势。但是1958年开始，由于“左”倾错误思想的影响，党内民主开始呈现出正确与错误两种倾向，这种状态一直持续到1966年“文化大革命”开始。八大二次会议后党的代表大会常任制停止实行，党的代表大会制度和选举制度也受到严重冲击和扭曲。九大、十大的党代表选举工作十分混乱，地方各级党委没有重新建立起来，许多党员的组织生活还未得以恢复。九大代表的选举受当时条件的限制，并不符合党内选举制度规定。十大在“左”的理论指导下继续了九大的错误。这严重破坏了党内选举的民主集中制原则，使得党员和群众的选举权遭到破坏。

3.改革开放以来(1978年至今)，党内选举制度不断完善。文化大革命的结束并没有使党内选举制度的不合理得以改善，它仍处于曲折发展时期。十一大的召开延续了九大、十大的错误。十一大的党章决定恢复中断的党的纪律检查委员会，在纪委的选举产生问题上，它仍然强调纪委要由党委选举产生。1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》在“文革”之后第一次提出，党内选举要充分体现选举人的意志，并从体现选举人意志出发对党内选举进行了一系列具有深远影响的制度设计，包括根据党章的规定，各级党组织定期召开党员大会和代表大会;党的各级委员会要按期改选;对代表和委员的更新进行规定;选举人的意志要得到充分体现;差额选举和无记名投票。它在党的历史上首次提出了差额选举，成为党内选举制度的一个重大突破。十二大前后，党内选举制度建设的重点转移到探索如何提高党内选举质量、扩大党内民主等方面。1987年10月党的十三大在坚持民主集中制的原则下，其代表的产生一律实行差额选举，规定了差额的比率，从根本上改变了过去实际存在的等额选举现象。十三大首次用党章的形式把实行差额选举的办法确定下来，作为全党必须遵照执行的法规。经过不懈的探索和努力，党内选举制度建设取得了实质性的进展。选举可以实行候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举的办法进行预选，产生候选人名单后，再进行正式选举。十四大、十五大继续坚持十三大以来的选举制度。伴随着党的十六大的召开，中国共产党更加注重党内基层民主选举的重要性，党内基层民主有了长足的发展，逐步扩大了基层党组织成员直接选举的范围，形成了“两推一选”村党组织领导班子;“两推直选”村党组织书记;“公推直选”乡镇党委领导班子;“三荐一选”党代表;自下而上推荐提名候选人。全国各地在党内选举工作中始终坚持大胆探索，总结积累了一些有用的经验，使基层党组织和地方党委选举工作也更加规范有序。

在新的世纪，党的十七大报告中进一步提出了“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”。党的十八大报告更进一步提出要“完善党内选举制度”。这就要求我们必须对党内选举制度的历史演进过程进行回顾，从而总结经验，为改革和完善党内民主制度提出确实可靠的措施，促进党内民主进程的发展。

(二)党内选举制度的发展特征

中共党内选举制度的发展是逐渐完善的过程。首先，它受马克思列宁主义的影响，民主集中制的应用对党内选举的发展起到了不可磨灭的影响。其次，它受过阻挠，走过弯路，是在曲折中的发展。最后，它的发展与我国革命和社会主义建设有重大的关系。随着我国民主发展，党内民主也正在不断地前进。

二、党内选举制度的改革展望

中国共产党1921年成立自今，党内选举制度正在经历由无到有，并逐渐完善的过程，随着我国民主的逐步完善，社会主义核心价值体系的不断健全，党内选举制度也将不断进步。

(一)对候选人提名制度的完善

党内选举制度中，候选人的提出与最终确定，最能体现选举人的意志。建立健全“上下结合”的候选人提名制度，使选举人的权利得到充分体现，在此基础上对候选人的提名，应该增加个人自荐、代表联名推荐等方法和环节。在候选人介绍制度的问题上，选举单位党组织和党代表大会主席团应该对候选人的个人资料和能力等进行充分的了解与分析，包括五种方法:第一，对不同类型参加人员的民主推荐票进行分层分类统计;第二，综合分析选票;第三，多重复筛选;第四;选拔突出人选;第五，差额考察法。

(二)逐步扩大直接选举的范围和层次

选举包括直接选举和间接选举，它们都是选举的重要形式。将直接选举的范围逐步加以扩大。随着全体党员文化素质和政治经验不断提升，选举设置和技术的不断完善，在一定程度上直接选举成为可能。直接选举可在一些小的范围内，如在基层党委和在各部门机关党委实行直接选举。建立健全党员大会制度，发展直接选举，这是现在基层党内选举的一项重点建设项目，是与十七届四中全会中的“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的决议精神相吻合的。

(三)坚持完善差额选举制度

在人大选举中，著名宪法学家吴家麟教授曾经说过:“没有差额的选举，不是真正的选举;没有竞争的差额，不是真正的差额选举。”差额选举是选举人表达民主意志的重要形式。党内选举中为了使选举人的投票能够充分表达自己的意志，提供更多的选择空间，使选举人真正确实的享有党章赋予的知情权、参与权、选举权和监督权，提高党内选举的质量，应逐步扩大差额选举的范围和比例。在这样竞争的选举氛围下，被选举人才能真正的意识到自己肩负的使命，才能更好地发挥优势，密切联系党员群众，将对上负责和对下负责统一起来，为党的事业做出贡献。

(四)坚持完善党内选举程序

合理规范的党内选举程序是保证选举成功的关键性因素。第一，坚持权利平等原则。以一人一票制的方式对党内代表进行选举，从现实上确保全体党员的平等地位。第二，党内竞争性民主选举模式的引入，对候选人不单单是文字的介绍，让其在公开场合进行自我介绍、发表竞选演说，利用媒介对候选人进行宣传介绍。第三，采取无记名投票方式，充分利用现代科技手段，禁止用口头或举手表决方式代替无记名投票。

(五)建立健全党内选举监督机制

在党内选举中，目前我党并没有独立于选举工作的监督机构和专门力量对选举工作进行有效监督。为了完善选举制度，应当建立健全党内选举的监督机制，一是设立监督委员会，将党员和各界群众号召起来，在选举工作进行的全程进行监督，对选举过程中出现的违法违纪现象，由党的纪律检查委员会负责监督。二是询问和质询制度，组织单个党代表或多名党代表联名运用书面的形式对选举机构提出质询，选举机构必须对这些质询予以答复，如果对选举机构的答复不满意，可以要求上级纪检机关进行审查。若质询的问题属实，则必须进行追究。三是弹劾罢免制度。选举制度和弹劾罢免制度是不可分割的一个整体，是实现党内民主的重要形式，党员群众有选举权和被选举权，就要允许党员群众有弹劾权。弹劾罢免制度的建立，对于在选举中产生的那些不称职的党代表或领导人可以及时撤换或调整，促进党的建设的正常运行。

总之，对于党内选举制度的改革和完善，是推进党内民主建设的重要任务，是我们必须积极加以调整的一项重要内容。我们应正确把握当前和今后一段时期改革党内选举制度的主要任务和着力点，借鉴中外党内改革制度的实例，按照党中央的要求，紧密结合本地实际，不断加强对改革和完善党内选举制度的理论探索与实践创新。

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