土地利用从粗放走向节约集约

杭州市国土资源局下城分局 严士兵

土地利用从粗放走向节约集约

杭州市国土资源局下城分局 严士兵

一、土地利用现状

下城地处杭州市中心，行政区域总面积31.46平方公里，其中建设用地总面积为27.05平方公里，占85.98%，总体以南部武林地区的城市中心为布局的核心，整个区域以运河和铁路为轴线向南北、向西展开土地利用，由南向北逐步从“成熟—发展中—快速扩展—未开发”的土地利用形态过渡。

从建设用地面积的构成来看，纯商服用地面积为4.83%，加上公共管理与公共服务用地，则达到23.23%，与商业服务业集聚的区域特征相符；基础性的居住职能是城市的基本特征，下城区集聚了各个年代的居住空间，有现代高层的，也有多层的，同时也存在许多保护性的历史街坊，其住宅用地比例是各类用地中最大的，达到30.48%；城市行政办公和公共建筑也有部分分布在下城区，其中机关团体用地面积占1.76%；此外，在铁路沿线和下城区北部区域有着大量的工业用地，整个下城区的纯工业用地比例为14.1%，仓储用地为1.99%；由于下城区近年来对于城市交通的重视，大量快速路和城市主干道不断竣工建成，现状道路用地相应地也有相当规模，达到22.78%；其余是一些配套性的公用设施和特殊用地，两者总计为0.13%左右；耕地和园地的总比例仅有2.15%。

从现状土地经济效益看，商服和工矿仓储用地产出GDP为105亿元/平方公里，实现地方财政收入12.68亿元/平方公里。从分行业企业利税分析看，服务业占地区生产总值比重达到92%，其中现代服务业比重达到68.89%。

杭州市下城区内有省级文保单位7处，文物保护点4处，拟保历史建筑及历史地段13处。各历史文化保护区按照“保护范围—建设控制地带—环境协调区”三级进行划分，以第二级——建设控制地带为标准，涉及面积大约47.5公顷，在此范围内的土地开发要特别注意按照城市历史文化保护的要求进行。

二、推进节约集约用地的成效

近年来，下城区在节约集约用地方面进行了积极的探索，通过土地的“优用、快用、活用、严用”，促进了区域经济社会又好又快可持续发展，保障了省、市、区重点项目的建设用地，推进了存量土地盘活，改变了用地单位的用地观念，打破了土地利用粗放格局。

（一）做优“孵化”工程，提质增量零增地

鉴于下城所处的特殊地理位置，突破传统招商引资的模式，实施“零地招商”，大力发展楼宇经济，努力挖掘存量资源的使用潜力，使原有建筑物为节约集约用地“孵化器”，向蓝天要空间、向空间要效益，零增地楼宇经济为下城区贡献了近六成的税收。

1.零增地楼宇经济取得新辉煌。全区已投入规模以上招商楼宇119幢，实现税收62.70亿元，每平方米税收贡献可比增长20.60%；实现税收超千万元楼宇73幢，超亿元楼宇20幢，其中超十亿元楼宇1幢；15幢楼宇入选全市50佳商务楼宇，数量和质量均为全市首位。

2.零增地集约用地取得新成效。以“服务型高新产业集聚区”品牌为指引，提升单位土地投资强度为目标，零增地招引以现代服务为主的优质企业和金融总部入驻下城，目前在下城落户的摩根士丹利基金等金融类企业有200余家，世界500强、全国500强和民营500强企业有40余家，高端企业的集聚效应，为集约用地提供了一定的目的支撑。

3.零增地节约用地取得新突破。在不增加建设用地的情况下，利用原有建筑发展特色街经济，其中丝绸城被命名为省级重点市场、武林路时尚女装街入选浙江省首批特色商业示范街、绍兴路汽车文化精品街区荣获“中国特色商业街”称号，实现了在土地不扩张情况下经济社会效益的大幅增长，为中心城区提高土地利用效率提供了颇有价值的实践启示。

（二）做实“盘活”工程，寻求突破拓空间

围绕“合理调整用地结构、推进产业结构高端化”目标，以两区多园为“活地”抓手，改革创新，寻求发展。

1.将原工业园区调整提升为科技园区作为集约型用地的突破口。依据“南精北快”战略，通过运用政策引导、科学规划和综合管理，将原工业园区调整为科技园区，其用地结构、容积率等方面都有了较大调整提高，园区面积增至315.76万平方米，商业建筑容积率由原来的1.1提升为2.5-5，建筑密度由原来的35%调整为45%-50%，依托园区建设创新，把原工业园区土地蕴含的财富和生产力释放出来。2013年，创新中国产业园企业入驻率达到85%，跨境贸易电子商务产业园成功探索国际小包出口快速通关、结汇模式，并在全国首批五个试点城市中率先实现实单全流程运作，以上两家园区均被命名为市级信息服务业特色产业园。电子商务产业园完成整体提升改造，实现产值20.39亿元，同比增长21.37%。

2.将工业企业搬迁作为节约用地的有效途径。下城区是率先进入城市化的主城区，土地资源开发早、密度高、容积率低，土地后备资源严重不足。依据“退二进三”战略，通过工业企业搬迁，既优化产业结构，提高环境品质，又腾出更多的土地资源用以加快发展高新技术产业和现代服务业。通过100余家工业企业搬迁，70余家专业市场提升改造，整理土地2600余亩。

3.将加大对服务业的扶持力度作为提高土地利用效率的重要手段。实现服务业增加值591亿元，同比增长8.70%，占地区生产总值比重达到92%，位列全省90个区（县、市）第一位，其中现代服务业比重达到68.89%。“3+3”产业实现增加值433亿元，同比增长9.15%，特别是信息软件、电子商务、物联网等三大新兴产业发展较快，同比增长15.15%。

（三）做精“挖潜”工程，改造提升促节地

坚持整体改造上实行分类指导，具体改造措施上实行一村一策相结合的方式，大力推进“城中村”改造。

1.整村搬迁节地。朝晖街道潮王村、东新街道灯塔村成为我区“城中村”改造完成整村农居拆迁的社区。以灯塔村为例，全村共拆迁农居303户，搬迁企业10家，整理土地600.15亩，扣除农居安置用地、10%留用地、企业拆迁安置预留用地、平衡用地计304.95亩，节地295.2亩。

2.集中安置节地。列入“城中村”改造试点的三塘、灯塔、西文三个村共有1112户农居，原农居占地面积为679.2亩。依据《杭州市城中村改造“一村一方案”规划》（下城区试点村），改造完成后人员入住高层公寓，4002人人均居住面积由94.4平方米提高到99.4平方米，公寓占地面积降为245.1亩，节地434.1亩，人均节约住宅占地72.3平方米。

3.平衡出让节地。依据“城中村”改造规划方案，对通过改造腾出的朝晖六区B地块、灯塔R21-02、03、04A、04B地块和西文PH-02、06、07、08、09地块等10宗土地将规划平衡出让，挖潜节地253亩。

（四）做深“倍增”工程，服务发展增活力

按照丰富内涵、提升品位、形成特色的思路，结合中心城区特点，深化改革创新，积极探索节约集约用地的新模式。

1.通过调研成果运用推进节约集约用地。组织力量围绕全区土地集约利用及潜力挖掘这一主题进行了专项深入调研，调研地块涉及工业仓储用地约600宗、集体用地约300宗、零星其他用地约120宗，总面积约1.5万亩。结合可行性分析，提出可供开发的潜力用地23块，总面积241.50公顷，为进一步深化农转居宅用地的潜力挖掘、集体工业用地的潜力挖掘和项目带动北部耕地、园地的利用等土地资源节约集约利用提供了基本素材，为解决区域土地资源的严重短缺与社会经济发展的巨大需求之间的矛盾献计献策。

2.提高核心商务区使用强度推进节约集约用地。依据“现代化精品中心城区”的发展定位，通过一系列的规划，将老城区不同建筑功能有机组合，拓展城市空间利用的强度和广度，持续有效的利用城市空间，形成了富有下城特色的商贸中心的品牌集聚型、金融中心的产业衍生型、文化中心的总部主导型、会展中心的会展参与型“四型”CBD业态，使“黄金地段”发挥“钻石效应”，土地利用效率得到了数倍甚至数十倍的提升。

3.坚持项目带动推进节约集约用地。牢固树立“发展至上、项目第一”的观念，把项目建设作为有限土地资源节约集约利用的主抓手，已建成的城北体育公园、三立时代广场、灯塔商贸大楼、新华广场等项目和开工的创新创业新天地东方茂、喜得宝地块综合体、香江国际大厦、华丰商城、永丰大润超市等项目及正在推进的百井坊、杭氧杭锅等项目，都是将土地节约集约利用贯穿始终，土地利用效率倍增提升。

三、坚持节约集约用地助推经济社会可持续发展

节约集约用地是破解国土资源工作难题、推进国土资源长效管理的一条有效途径。在今后的工作中，要紧密立足下城实际，围绕“旧城更新改造的整体开发、城市综合体开发与区域配套功能建设、综合型地铁上盖物业-车站综合体、工业用地的保护开发与再利用、历史建筑的功能置换利用与传统业态升级、加强土地混合利用与多中心建设、低效率用地的适度高强度开发、向垂直空间要效率-立体开发与地下空间利用”八大土地挖潜策略，在“科学编制规划，着力加强计划执行；加强部门协同，建立全程管理机制；实现动态监测，确保土地集约利用；强化奖惩机制，激励权利人积极性；发挥市场机制，提升集约利用程度；依托省市项目，争取政策稳步推进；加大制约力度，促进低效利用开发”七大举措上下功夫，认真做好国土资源节约集约文章，推动资源节约型、环境友好型社会建设。