我国“多规合一”的探索与实践

蒋跃进

我国“多规合一”的探索与实践

蒋跃进

“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把各项规划涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上

“多规合一”的基本内涵

“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把各项规划涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，各规划仍按各自相关专业要求编制完成，以满足提交人大审核或向上级报批的要求。通过“五个一”，即“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系，达到“多规合一”。

一般而言，“多规合一”可以表达为“3+1”、“3+2”、“3+3”项规划合一，前面这个“3”是指国民经济和社会发展规划（简称发展规划）、城乡总体规划（简称城乡规划）、土地利用总体规划（简称土地规划），后面的“1”“2”“3”各地并不一致，有环保规划，有产业规划，有人口规划，有交通规划等。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部四委、部联合发文开展经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划（简称环保规划）“多规合一”试点工作。目前开展“多规合一”就是发展规划、城乡规划、土地规划和环保规划“四规合一”。

我国空间管制的相关政策主要由国家发改委、国土部、环保部、住建部四委、部承担。国家发改委通过由发展规划延伸而来的主体功能区规划的实施，国土部通过全国土地利用总体规划的实施和对省、市、县、乡镇土地利用规划的分级审批，环保部通过由生态环境保护规划延伸而来的生态环境保护区划的实施，住建部则通过全国城镇体系规划的实施和对市、县城乡总体规划的分级审批，落实空间管制的相关政策。发展规划、城乡规划、土地规划和环保规划“四规合一”，有利于实现四委、部空间管制政策相协调。

“多规合一”的实践过程

（一）探索阶段：开路先锋“两规合一”

——“多规合一”的产生源于对城乡规划和土地规划衔接的探索。城乡规划和土地规划是我国空间规划的主要类型，分别隶属于住建系统和国土系统，都拥有各自相互独立的规划体系和分类标准，但这两大规划的核心内容均围绕土地的合理利用和有效管理展开。规划相互打架的焦点就集中在这两大规划上。可以说“多规合一”的产生就源于对这两大规划衔接的研究和探索。

《城乡规划法》、《土地管理法》均明确规定，城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的相应建设用地规模。但事实上由于长期以来两规在法律体系、编制体系、实施管理体系上形成的差异，导致城乡规划与土地规划两张皮的问题十分突出，两规中用地规模的矛盾、空间布局的冲突等不协调现象普遍存在。

1999年全国第二轮土地利用总体规划全面开展前后，很多专家学者和规划人员对城乡规划和土地规划协调、衔接进行多角度研究，发表了大量的文章，对两规的异同点、两规衔接的机制和路径等进行了探讨。

——“十五”后期以来，两规衔接从理论探讨进入到实践探索。“十五”后期特别是第三轮全国土地利用规划开展后，两规衔接从理论探讨进入到实践探索。2004年，浙江省着手构建两规衔接平台，建立两规衔接报告制度。2006年，浙江省建设厅和国土资源厅联合出台了《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》，要求各地加强“两规”衔接，并指定了第一批“两规”联合编制试点县市，具体包括宁海县、海宁市、武义县、龙游县、温岭市5县市。

2008年，武汉市同步实施两规的协调编制。同年，上海市首次将原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理职能进行整合，组建新的上海市规划与国土资源管理局，并开展“两规合一”的编制工作。

（二）起步阶段：典型代表“三规合一”

——“十五”后期，国家发改委部署了“三规合一”试点。2003年上半年，国家发改委部署十一五规划前期工作，原来的五年计划正式更名为国民经济和社会发展五年规划,更加注重生产力空间布局。发展规划从此向空间领域迈进,并力求建立可评估、可约束机制。2003年10月，国家发改委规划司正式启动了规划体制改革试点,江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点市县，开展国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规合一”试点。

时任国家发改委规划司副司长徐林表示，市县规划体制改革的主要目的就是促使作为基层规划的市县发展规划能真正成为引导并约束各类发展行为的有用的规划，与此同时通过制度完善，把地方的总体发展规划和其他专项规划通过一个制度衔接起来，进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。但当时国家发改委在指导思想上是要把城乡规划、土地规划作为专项规划纳入到发展规划体系中，在体制上遇到了阻力，试点之后没有在面上推广。

尽管当时处于三大规划最顶层的国家相关部门没有取得共识，但许多地方政府在规划和建设实践中深切感受到“三规合一”的重要性和迫切性。

——“十一五”以来，“三规合一”的改革引起部分省市极大重视。随后，“三规合一”的改革尝试陆续在国内部分省市开展，其中广东省的改革最具代表性。从2008年起，广东河源、云浮、广州三个试点城市陆续展开了“三规合一”规划编制与管理改革，在技术上与机制上进行了实质性的探索。河源市于2008年率先进行了规划编制改革试点，借助新一轮城市总体规划修编，开展了“三规合一”的改革尝试，编制完成了广东省首个以“三规合一”为标准的城市总体规划。2010年，云浮市根据广东省委关于"统筹规划城乡空间布局，推进三规合一”的工作要求，开展了"三规合一”规划体制改革探索。云浮市通过大刀阔斧的推进机构编制改革，重置行政资源，首创了“规划、编制、平台三统一”的“三规融合”规划行政管理机制。2011年12月24日，广州市第十次党代会提出“全面提升城市发展质量,优化城市空间布局，科学编制城市总体规划，促进三规有机衔接”的要求，随后由广州市规划局牵头开展了“三规合一”实践，广州的改革实践主要集中在“一张图”、“一个信息平台”、“一个协调机制”、“一个审批流程”、“一个监督体系”五个方面。

2009年，继重庆市规划部门主导的“三规合一”编制之后，重庆市发改委主导开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作,除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求。重庆市的“四规叠合”本质上还是“三规合一”工作的延伸，更进一步体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。

河南、湖南、山西、安徽等省的一些市县也相继开展了“三规合一”、“四规合一”工作。浙江缙云、江苏苏州、江西南昌、海南海口等地的一些乡镇自主开展了镇一级“三规合一”工作。

（三）发展阶段：上下共推“多规合一”

——“十二五”以来，国家顶层日趋重视“三规合一”、“多规合一”。随着全国各地“两规合一”“三规合一”等工作的相继展开，国家相关部门领导、专家对“三规合一”“多规合一”形成了共识，并通过多种途径上达至国家领导人。2012年9月7日，时任国务院副总理李克强在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中提出：在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”。在2013年12月12日中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”，形成一张蓝图，加以落实。

2014年1月24日，住建部下发了《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建规[2014]18号）。国土部副部长徐德明接受媒体采访时，强调：“国土部将在2014年选择部分市县，开展‘三规合一’或者‘多规合一’的试点。探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。”。2014年4月23日，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会。发布会上，发展规划司司长徐林表示，编制十三五规划还要进行“三规合一”或“多规合一”试点。

——为推进“十三五”规划改革，国家正式启动“多规合一”试点工作。2014年上半年，浙江、福建、江西、安徽、贵州等省相继下发文件，开展“三规合一”或“多规合一”试点。为探索“十三五”规划改革，2014年4月16日-20日，国家发改委规划司副司长袁喜禄带队，国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等相关司的干部参加，来浙江省开展市县空间规划体制改革试点工作调研，并与浙江省发改委领导和德清县、嘉善县、开化县政府的主要领导举行座谈。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。文件强调：开展“多规合一”，是解决市县规划各自为战、内容冲突、缺乏衔接等突出问题，促进市县规划得到有效实施的迫切要求；是实现县域空间集约、高效、可持续利用的重要举措；是改革现行规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。实施“多规合一”，对于加快转变经济增长方式和优化空间开发模式，促进经济社会和生态环境协调发展具有极其重要的意义。

——很多县市自愿开展“多规合一”编制工作。今年上半年，浙江省相关部门确定杭州市萧山区、湖州市德清县、嘉兴市嘉善县、衢州市开化县开展“三规合一”试点，发改规划[2014]1971号文将嘉兴市、德清县、开化县列入“多规合一”试点。据我们与浙江省县市区发改部门联系，初步了解到，还有十多个县市要开展“多规合一”编制工作。

“多规合一”的主要成效

从广州市开展“三规合一”工作情况看，主要成效可以概括为以下六个方面：

协调“多规”矛盾，谋划一张蓝图。广州市“三规合一”编制工作过程中，组织各相关部门协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里，使建设用地在统一规划边界后得到有效合理地扩张。在全市“一张图”的基础上，划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线等规划控制线，科学管控、统筹全市城乡空间资源。

盘活存量用地，保障全面发展。一是有效运用城乡统筹试点政策，全市调整多出建设用地规模128.32平方公里。对建设项目按轻重缓急排序落实建设用地规模，合计调入建设用地191.74平方公里。突出保障了重大民生和公益性基础设施项目，1100余项涉及民生和公益性基础设施项目建设用地规模全部予以保障。二是统筹划定工业发展的空间布局。全市划定产业区块95个、325平方公里，占建设用地比例17.74%，积极引导工业集聚进园发展，推动产业转型升级和集约用地。

践行生态文明，划定生态红线。广州全市划定城市增长边界约2440平方公里，首次在空间上明确了城市开发边界，控制城市的无序增长。将市域范围的水库、湿地、水源保护区、自然保护区、森林公园等重要生态用地，以及其周边控制区域划定为保护性生态控制线。目前共划定基本生态控制线面积4426平方公里，占市域总面积的60%。同时，通过划定基本农田控制线，与功能片区土地规划完全衔接。

构建联动平台，实现信息互通。广州市“三规合一”信息联动平台实现了发改、国土、住建三个部门数据共享与信息联动，为实施“三规合一”协调机制和控制线管控规定提供了技术保障，并与项目审批流程有效衔接，有利于提高城市规划建设和管理的科学化、精细化水平。通过海量数据分析，快速发现差异；通过源头管控，提升审批效率；通过“1+3”分布式架构（1个公共平台和发改、国土、规划3个业务子系统），有效支撑“三规”协调联动的平台特色，实现跨部门的数据共享、交换与更新。

应用工作成果，助力审批提速。广州市借助“三规合一”，整合流程，一门受理，并联审批，信息共享，限时办结。为大幅度减少审批环节，保障政府投资项目、重点建设项目和土地储备项目有序实施，在项目前期工作阶段，制定了年度重点推进前期工作的建设工程项目计划、土地储备计划，建立工程项目前期协调机制，运用“三规合一”成果进行规划协调，开展规划选址“规划控制线”检测等工作。确保各类项目符合“一图规划控制线”管控要求，为项目审批提速创造条件，极大地缩短了审批时限，为建设项目审批提供基础和技术保障。

形成一套标准，科学规范管理。在完成“一张图”工作基础上，为保障“三规合一”顺利运行和实施，同步完成了《广州市“三规合一”技术规定》、《广州市“三规合一”控制线实施管理规定》、《广州市“三规合一”运行管理实施方案》等技术标准文件，科学构建城市空间规划体系技术路径，保障“三规合一”深入推进实施。广州市相关部门还配合广东省相关部门制定《广东省市（县）“三规合一”工作规程》，为推广“三规合一”工作提供技术规范。

“多规合一”的工作要点

成立协调机构。为有效推进“多规合一”工作，需要成立“多规合一”工作领导小组，由政府正职或常务副职担任组长，相关政府副职担任副组长，发改部门正职担任副组长兼领导小组办公室主任，政府和党委相关部门领导为成员。“多规合一”工作领导小组办公室宜与发改部门合署办公。

编制工作方案。由“多规合一”工作领导小组办公室负责制定“多规合一”编制工作方案，明确队伍建设、规划原则、成果要求、部门分工、进度安排、经费预算等，提交政府办公会议审核。

明确规划成果。对应《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件精神，“多规合一”编制成果应当包括：综合发展规划、国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、统一的地理信息管理平台。

建立工作队伍。“多规合一”编制工作是一项涉及多部门、多专业、多学科的系统工程，规划成果上报还涉及到规划资质和专家评审，其中城乡总体规划要求由具备国家城乡规划甲级资质的单位参与编制，土地利用总体规划要求由具备国家土地规划乙级资质及以上的单位参与编制，综合发展规划是一项全新的规划，地理信息管理平台不同于一般的信息处理系统。县市域的“多规合一”编制工作需要借助大专院校、研究单位等专门机构的专家队伍。建立有专家参与并主导的“多规合一”编制工作队伍。

遵循规划原则。“多规合一”编制工作，不同于以往的规划。笔者提出以下四条原则：一是系统整合，确保衔接。对基础数据、预测数据、规划目标、土地分类标准和技术规程等，要作系统整合，达到统一数据，统一目标，统一技术标准（不同规划之间的相关分类、相关标准可以互换）。同时，外聘专家团队和地方相关部门必须对建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线等重要界线达成共识，以确保各规划能够相互衔接。二是求真务实，开拓创新。规划是否切实可行，关键在于规划是否体现当地特色。要在把握宏观背景的大局下，摸清吃透当地实情。同时，借鉴外地经验，结合当地实际，创新发展思路，创新发展项目，创新规划方法，创新技术手段。三是协同作战，合力攻关。来自不同单位、不同部门的人员组成“多规合一”编制工作队伍，这是一个新的整体，需要大家在“统一”的各个方面形成共识，需要大家在不同的岗位上实现密切配合，在此基础上发挥各自的专业优势，开创性地完成各自所承担的任务。在“多规合一”编制工作中还会遇到新的问题、产生新的矛盾，需要及时沟通、及时协调，需要建立联席会议制度，有许多方面需要合力攻关。四是着眼落地，后续跟踪。在发展战略、发展规模、追求目标、减控目标和各类控制边界的把控上，既体现积极超前，又做到适度可行，确保各项规划相互衔接、各项成果能够实施。同时，提交合格的“多规合一”编制成果后，外聘专家队伍还要为当地政府提供后续服务。

制定技术规程。对规划数据采集和处理、发展战略和目标的确定、用地分类标准的协调、“四条控制线”的划定、规划成果构成、规划主要图件构成、“一张图”的形成、信息平台和数据库建设等，作出明确的规定和要求。

创建信息平台。创建统一的地理信息管理平台。这是实施规划“一张图”成果的有效载体，是落实"多规合一”协调机制和控制线管控规定的技术保障。可采用“1+4”总体架构，即一个公共平台和发改、国土、住建、环保四个业务子系统。公共平台是信息联动的枢纽，统一管理和维护“多规合一"规划成果数据，为各部门空间管制提供统一的管控数据和检测功能，通过与各业务子系统的数据交换，实现跨部门规划信息和审批信息共享，并向各业务子系统提供选址查询、规划协调等功能服务。各业务子系统是信息联动的根基，在充分利用各部门现有信息化成果的基础上，将空间管控要求植入到部门规划编制和项目审批业务办理流程中，调用公共平台的管控数据和检测功能实施空间有效管控，并通过各自的工作库向公共平台提供本部门的规划数据和审批数据，供其他部门调用。

作者为浙江远见规划研究院院长、研究员