更好发挥《发展规划纲要》的统领作用

刘亭

更好发挥《发展规划纲要》的统领作用

刘亭

无论是从内容还是程序，都可以看出发展规划纲要在整个规划体系中发挥的统领作用是非常明确的

我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要编制的前期研究工作，正在紧锣密鼓地推进之中。按照惯例，明年秋天举行的党的十八届五中全会，其中心议题将是形成执政党对“十三五”规划制定工作的《建议》。在其指导下，由国务院组织编制并经两会审议通过的五年《发展规划纲要》，是指导国家经济社会发展和社会主义现代化建设的宏伟蓝图和行动纲领，也是国家实行宏观调控的基本依据和重要手段，它应在国家规划体系中更好地发挥统领作用。

现有国家规划体系非常庞杂。怎样把握《发展规划纲要》在其中发挥的作用？这里可以化繁为简，概括为所谓的“三、四、四”。第一个“三”，是指国家规划体系主要包括三大系列：一是由各级发改部门牵头编制的发展规划；二是由住房和城乡建设部门牵头编制的城乡规划；三是由国土资源部门牵头的土地规划。这些规划，虽由不同部门牵头编制，但一经同级政府审议通过，都是国家规划体系的组成部分。

进一步分析，第二个“四”，是指现有发展规划系列主要包括四大品种：一是总体规划，即五年经济和社会发展规划纲要；二是专项规划，即以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划；三是区域规划，即以跨行政区的特定区域发展为对象编制的规划；四是主体功能区规划，即以国土空间开发活动为对象编制的规划。

再进一步展开，第三个“四”，是指现有发展规划系列中的总体规划（即发展规划纲要）的制定，历经四大步骤：一是由发改部门牵头开展规划前期研究，向党委、政府提交规划纲要的《基本思路》；二是由党中央主持编制，经全会专题审议通过的关于发展规划纲要制定工作的《建议》；三是由政府牵头编制规划纲要文本，提交《发展规划纲要（草案）》；四是召开两会，组织审议草案，由人大权力机关作出相关决议。经修改完善后的文本正式发布，即为《发展规划纲要》。

无论是从内容还是程序，都可以看出发展规划纲要在整个规划体系中发挥的统领作用是非常明确的。但由于种种原因，在我国规划工作的实践中，其统领作用发挥得并不理想，还存在着不少问题。一是期限上，发展规划短而城乡、土地等规划长，前者难以指导后者。二是在内容上，发展规划偏重目标和任务，空间开发约束性偏弱。三是在地位上，发展规划缺乏专门的法律支撑。四是在审批上，发展规划审批层级低，其它空间规划审批层级高，存在着层级上的错位。五是在时序上，发展规划五年一编，但其它规划的编制或修编时间选择较为多样和随意，难以与发展规划衔接。

按照十八届三中全会精神，以及习近平总书记提出的“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”的要求，结合“十三五”规划的编制和执行，需进一步深化国家规划体制的改革。通过出台《发展规划法》，增强其中长期发展战略导向，和空间布局及国土开发约束力，将其定位为国家规划体系中的顶层规划。并配套健全以其为龙头的、覆盖政府全部规划的统筹协调机制（甚至成立跨部门的国家规划委员会），通过实现规划体系、空间布局和技术标准“三个有机衔接”，基础数据、信息平台和审批管理“三个集中统一”，逐步经“多规融合”最终实现“多规合一”，做到一张蓝图绘到头、一本规划干到底。

对此，当前要注重做好以下四项工作：一是加强发展规划理论和方法的研究。要组织力量对涉及发展规划的重大基础理论问题、核心内容方法等进行专门研究。二是明确发展规划的法律地位。建议由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制工作的法律或法规。三是增强中长期战略导向和空间规划功能。建议将“十三五”规划纲要改革提升为发展战略规划，规划期限调整到2030年，增加空间布局和开发管治要求，强化关系区域长远和全局发展的重大战略内容。四是改革地方发展规划审批制度。市县城市总体规划等的规划审批权，可下放到市县政府，以增强地方规划的自主权和统筹权，提高政府效能。

浙江省政府咨询委学术委副主任、研究员