土地权属纠纷案件给我们的启示----以建德市为例

建德市国土资源局 周荣春

土地权属纠纷案件给我们的启示
----以建德市为例

建德市国土资源局 周荣春

土地权属纠纷案件往往由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给土地权属的调处带来一定的困难。特别是在国家政策调整过程中，土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，而且往往缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已发生变化，难于认定。因此，处理土地权属纠纷案件，很多情况下需要政府依法行使行政自由裁量权，本着尊重历史，正视现实，从有利于国家建设、有利于生产生活、有利于管理和利用的角度来处理争议。随着中共中央、国务院“涉农”政策相继出台，农民对土地问题更加关注，土地权属争议、土地纠纷、村与村之间土地界址争议等问题，导致农民集体上访、越级上访时有发生。

一、历史遗留的土地问题导致农民集体上访

历史遗留的土地问题，大多发生在二十世纪七、八十年代，距今已有三、四十年的历史。如建德市大同镇富楼村与航头镇南八村土地权属纠纷，争议地块位于大同镇富楼村与航头镇南八村两村交界处（既是村界也是乡界），属滩地，地上没有种植任何农作物，无建筑物，争议地块面积4989平方米（折7.484亩）。由于挖沙取沙发生矛盾，双方于2001年11月提出申请要求解决两村交界处溪滩地的土地权属纠纷。原国家土地管理局（1991）国土籍字第171号文件中阐述：土地详查成果是进行初始土地登记的基础资料，形成的数据、图件可以作为申请土地所有权登记的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条和原国家土地管理局（1991）国土籍字第171号文件中阐述：土地详查成果是进行初始土地登记的基础资料，形成的数据、图件可以作为申请土地所有权登记的依据。我们认为1992年的土地利用现状调查资料齐全，界址清晰，争议宗地应确定为大同镇富楼村农民集体所有。本案的一大特色就在对1992年土地详查成果的运用上，这也是建德市第一次成功运用土地详查成果进行土地权属的确定，充分发挥了土地详查成果等地籍资料在实际工作中的作用。

二、库区移民安置产生的土地权属纠纷

三都镇政府与和村村民委员会土地权属争议宗地座落三都镇和村梓里办事处东侧，共计土地面积2000平方米，东至和村菜场西面通道，南至三浦公路，西至梓里办事处东边通道，北至围墙。争议地块处在上述范围内移民房的南面，面积760平方米，现状为空地。1960年至1962年间，因建设富春江水电站，需要对部分库区移民（小里村村民）进行安置，并建立了移民安置委员会，负责移民安置工作。当时在部分村共划出土地16亩，兴建移民房141间6086.53平方米，建筑占地4294.05平方米（折6.44亩），总投资89878.60元。后因移民不愿到和村落户，故移民房闲置约一年。1962-1963年，县委决定划拨移民房范围给梓里公社，因而梓里公社搬迁至移民房内办公，土地和移民房由三都区移委与三都区税务所签订了托管协议。从这以后，争议地块使用情况有原始凭据的仅为1987-1998年梓里乡政府（撤扩并后为三都镇政府）就该空地先后与11户农户和单位签订的土地租赁合同，承租户每年向梓里乡政府（三都镇政府）交纳租金。2001年1月，三都镇政府，将该宗地分成8块进行拍卖，得拍卖地价款44.4万元。和村村提出该宗地村里也有份，要求分拍卖款，和三都镇发生土地权属争议。一种观点认为该宗地属三都镇集体土地；另一种观点认为该宗地为国有土地。

根据国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章第四条规定“实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”和第十六条规定“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”以及第十八条规定“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。认为争议宗地属国有土地。建德市国土资源局专门组成调查小组进驻和村村，对土地权属问题进行深入的调查取证，并先后多次走访当地群众和老干部。在调解无法达成一致意见的情况下，对该案下达了行政决定书，确定争议宗地属三都镇集体所有。该案的关键在于确权的关键原始依据不足的情况下如何确定土地权属的问题。原三都区移民委员会使用和村村土地进行移民房建设，只有《统计表》的面积，没有具体范围或说明具体地点的图件，所以无法确定争议宗地是否属于移民房建设用地范围。从档案馆查找的土改时的《土地房屋所有证》的具体地块范围只显示“前街”，由于现状已完全改变，当事人除1人外均已不在世，所以无法确定争议宗地是否属于《土地房屋所有证》范围。并且《土地房屋所有证》的持有人也不全是和村村民。该范围早在1951年土地改革时，分别土改给了方某等六户农户。目前六户农户中有五户户主已过世，只有孔某老人在世。关键证人证言不足。4、档案馆资料记载1960年国家建造移民房时无条件征用了三都公社土地16亩，并且由移民委员会投资建造移民房。但是没有具体范围或说明具体建设地点的图件，所以无法确定争议宗地是否属于征用范围。

在以上关键证据不足的情况下，我们认为该宗地无法认定为1960年征用土地，原三都公社土地应确定为现三都镇农民集体所有。所以根据原国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》第三章第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”、第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的应视为现使用者所有”和第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有”的规定，争议地块属三都镇农民集体所有。

三、城市土地征用开发引发的土地权属纠纷

2001年4月12日建德市城市防洪工程建设指挥部（简称城防工程）申请调解与新安江村民委员会使用焦山沿江段（千岛湖大酒店后侧）土地与新安江村委发生土地权属争议一案，申请人与对方当事人要求就土地权属问题争议进行调解。

因建德市城防工程已进入二期工程阶段，需要使用焦山沿江段（千岛湖大酒店后侧）土地，面积18713平方米（折28.07亩）。新安江村民委员会提出使用该地块属本村农民集体所有，城防工程建设需要使用该地块时应按征用政策进行征用。据调查，该地块在1992年航摄详查时为水面，黄海高程在20.5米-23.4米，经核查浙江省水利志、富春江水利志：富春江电站水库设计以2年一遇洪水坝前水位24米(黄海高程)为淹没土地线，以5年一遇洪水坝前水位24.7米(黄海高程)为移民线。所以该地块属洪水淹没区。根据国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河流堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”而新安江村民委员会未能提供证明该地块属于本村农民集体的依据，只提供了1981年规划回填土地进行改田造地的规划图。建德市政府、国土部门工作人员通过现场勘查，走访群众，掌握了大量证据材料。经过反复研究讨论和审查，并征询相关专家意见，并根据国有资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，2001年6月5日，鉴于上述事实，经土地管理部门协调调解，双方达成如下共识及协议：该地块属国有土地；国有土地上的青苗及80年代造田造地的损失赔偿为贰拾万元，使该地块土地权属纠纷得到最终解决，各方此后均未复议也未起诉。

四、寻求法律援助以维护集体与个人的利益

土地权属争议产生的原因有很多，主要是因为土地使用权或所有权权属、土地界限划分不清而引起的。有的土地权属争议是由于历史上遗留的问题造成的；有的是由于土地登记制度及土地管理法律制度不完善引起的，如农村居民为使用宅基地而发生的宅基地争议，因国家建设征用土地而发生的征用土地争议等等，这类土地权属纠纷案件呈上升趋势。我们在调查土地权属争议、土地纠纷等案件时发现，农民集体上访反映土地问题，在问题一时得不到解决的情况下，不懂得用法律维护自己的合法权益。一涉及土地问题，只知道群体越级到政府上访、告状，给政府施压，要求解决反映的土地问题，不知道走依法申请和行政诉讼程序，要求解决土地问题，盲目上访，走了许多弯路，使反映的问题得不到及时解决。

综上所述，根据接待农民集体上访反映土地问题和工作实际，依据成因探究解决问题的对策，笔者有以下启示：

1.妥善解决历史遗留的土地问题

应本着“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，依照《土地管理法》和相关规定，确定土地所有权和使用权。历史遗留的土地问题，大多发生在二十世纪七、八十年代，人民公社和十年“文革”动乱期间。当时，大多数人民公社没有按照国家规定的审批程序和权限呈报给县级以上人民政府批准，用地手续不完善，但是鉴于特定时期的这类问题十分普遍，而且涉土地面积也相当大，处理的后遗症也较大。因此，处理这类问题时，既要尊重历史，又要从实际出发，妥善解决。

2.加大宣传贯彻法律法规的工作力度

一是市级、各乡镇（街道）要充分利用每年4月22日“地球日”、6月25日“土地日”、12月4日“法制日”，集中开展主题系列宣传土地法律法规活动。二是国土资源局要编制《国土资源管理法律法规汇编》印发农民群众应知应会的《土地法律法规知识问答》手册或宣传单，送法下乡。三是举办村、镇级以上干部土地法律法规培训班，使干部们“知法、懂法、用法”，使国土资源的法律法规宣传到千家万户，达到“家喻户晓，人人皆知”的目的。

3.严格依法行政、程序公开

国土资源部门是土地行政执法单位，要提升国土资源的管理水平和工作效能，就必须建立一整套的“依法行政，程序公开”的便民工作机制。实行国土资源管理“服务承诺制”和“收费标准公示制”；实行办理用地审批手续“流程图”，张贴在各村、乡镇、街道办公场所明显位置，为用地户提供方便。要依照《土地权属争议调查处理办法》制定简明的《土地权属争议受理办法》及“土地权属争议案件流程图”发至有关部门，为土地权属争议申请人提供方便和提供土地法律法规的咨询。

4.行政机关应正确行使裁量权

行政机关在行使自由裁量权时，应遵循五项原则。一是应遵循合法性原则。合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。就土地确权而言，遵循合法性原则即要求在进行土地确权的过程中，必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地确权的规定。首先，作为历史遗留问题，要坚持依法行政，积极引导群众通过法律程序解决问题。在处理这类复杂问题时，要以法律为准绳，尽可能应用法律手段，来观察问题、处理问题，做到以法服人，依法作为。其次，各级政府及国土管理部门应抱着“积极、慎重、负责”的态度，经过查阅相关地籍台账、现场勘查，准确掌握争议土地的地理位置、面积及土地利用演变情况，通过走访群众和相关见证人，调查取证，并对证据进行了甄别和印证，为准确适用法律裁决纠纷奠定了基础。二是应遵循合理性原则。合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性原则的内涵在于：行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。三是应保护当事人合法权益原则。保护当事人合法权益原则是指通过土地确权，确保相对人合法利益得到实现，它是政府实施土地确权行为的一个根本目的。四是应遵循保护土地资源和合理开发利用原则。保护土地资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地确权时应考虑有利于保护土地资源和合理开发，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地权属纠纷时，更应坚持保护土地资源和合理开发利用原则，以利于土地资源的保护和利用。五是应遵循有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施土地确权时，应本着促进争议各方搞好团结，保证社会稳定的原则进行土地确权。在案件处理过程中，有关人员积极向群众宣传有关法律政策，帮助群众按照《村民委员会组织法》和《信访条例》等法律法规选出代表，召开由村组干部和群众代表参加的座谈会，进行最大限度地沟通，消除群众的抵触情绪和片面认识。实践证明，只有我们依据法律政策来处理问题，一定能够得到群众的谅解和支持。

随着中共中央、国务院“三农”政策的相继出台，土地已成为农民反映的热点、难点问题。作为国土资源管理部门要始终不渝地为最广大人民谋利益，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。依照土地管理的法律法规，从实际出发，尊重历史，面对现实，妥善解决各类土地权属纠纷，为社会稳定作贡献。