关于征地补偿价格的思考与建议

杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

关于征地补偿价格的思考与建议

杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

目前，征地拆迁矛盾依然突出，征地难现象在各地不同程度存在。从九十年代的盼征地，抢征地，希望通过征地农转非变成居民户口、招工安置变成城里的工人，到如今拒绝征地，原因是多方面的，笔者认为本质上还是由于被征地农民对征地补偿的期望越来越高，与现行的征地补偿标准存在较大的落差。现就征地补偿提出一些浅见。

一、杭州市区征地补偿的实践和探索

1.法定征地补偿费标准

在实行征地区片价以前，征地补偿是根据土地管理法规定，按被征土地的原用途给予补偿，以年产值倍数法计算。补偿费包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项，其中土地补偿费、安置补助费的总和最高为征收前三年平均年产值三十倍。就以当前的粮食价格，以及农业生产现状，每亩地最多仅能够获取2000-3000元的种粮收益。也就意味着，在法定意义上，这两项费用的补偿在6万-9万元。

2004年以后，征地实行了“区片综合地价”（包含土地补偿费、安置补助费）。区片价既不根据原用途，也不按产值倍数，而是综合考虑人均耕地数量、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平等因素，以不低于原征地补偿标准、维护被征地农民合法权益等为原则，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远发展有保障。从各地来看，区片价大幅度地提高了原征地补偿标准。

杭州是进行征地补偿探索较早的城市，杭州的征地补偿标准在全国也是处于较高的水平，2009年实施的征地区片价标准为13-27万元/亩，青苗和地上附着物补偿采取包干统筹，按照征地总面积，以每亩4万元的标准补偿给被征地村（社区），并由其据实补偿给相应的所有权人，征地补偿标准实际达到了17-31万元/亩。2014年调高了征地区片价，新标准目前正在审批中

2.参保和留用地建设

对政府而言，征收一块地，除需支付征地区片价及青苗、地上附着物补偿外，还有在被征地农民参加社保和留用地建设上的投入。

杭州在社保安置上有两种做法。一是扩大征地农转非人员参加养老保险的范围，改变以往劳动年龄段内人员纳入参保、劳动年龄段外人员货币补助的补偿方式，将劳动年龄段以上人员也纳入参保范围。二是征地农转非人员不再参加“双低”保险，即低标准缴纳、低标准享受，而是与城镇职工基本养老保险接轨，缴纳费用更低，享受标准更高。

在留用地上，按照征收农用地（不含林地）的10%给予留用地指标，对历年核发指标总数不足15亩的，一次性补足15亩。留用地指标用于村集体发展三产，为被征地村带来长期收益及就业岗位。截至2013年6月，杭州主城区范围内累计核发留用地指标10890亩，已落实留用地项目用地近5000亩，出让留用地项目超过200个。没有条件建设留用地的，也可通过合作开发或将指标货币收购的方式获取可观的经济收益，据调查，留用地指标的市场调剂价已经达到了每亩200万元。

二、目前征地补偿中存在的困难和问题

尽管征地区片价在逐年提高，而且安置方式也逐步多元化，征地程序更加规范，但征地依然困难重重，主要表现在以下两方面：

1.农民对征地补偿标准满意率不高

被征地农民对政府制定的征地补偿标准不满意不是个别现象，即使像杭州这样在全国处于较高水平的城市也不例外。杭州据抽样问卷调查，市区（含萧山、余杭）农民对现行征地补偿标准的满意率仅为50%，对征地补偿标准不满意的调查对象中，期望值大部分高于现标准50%以上。出现上述现象的原因是：一是由于法定的征地补偿费只包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项，政府在社保及留用地建设上的大量投入被大众、媒体忽略，征地补偿的实际支付水平被低估；二是一些人将征地补偿标准与土地出让价格混为一谈，由于“地王”的不断出现，认为政府“低买高卖”，导致出现了政府在征收过程中剥夺农民利益的片面社会认知。

2.征地主管部门对于拒绝征地行为缺乏协调手段

虽然目前杭州市区的标准与其他城市横向比较已经处于高位，但由于被征地农民认为征地价格远远低于他们应该得到的补偿，因而拒绝配合办理征地相关手续。根据目前的征地程序，征地报批前必须完成“告知、确认、听证”，上报审批材料中应包含村民会议纪要和听证资料（需村里盖章确认），村里以不提供上述材料为手段拒绝征地。对此，征地主管部门并无太多的协调手段，只能通过当地政府协调解决。

3.地上附着物和青苗品种难以穷尽，标准难以确定

征地区片价只包含了土地补偿费和安置补助费两项，青苗和地上附着物补偿独立出来另行补偿。由于《土地管理法》及其实施条例均未对青苗和地上附着物补偿作出明确规定，浙江省实施办法中虽然列有专门条款，但仍比较原则。如省实施办法第二十六条规定“青苗补偿费按照当季作物的产值计算；树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”。被征土地上的青苗品种、地面附着物的种类很多，补偿标准难以逐一列举，而一些大型园艺基地和特殊养殖场，如何确定补偿价格，难度较大，原本可不作价补偿而通过合理的搬迁补贴予以解决，但由于受“按实际价值计算”原则的约束，仅支付搬迁补贴存在补偿不到位的风险，导致征地成本大大提高。

4.征地补偿标准争议协调流于形式，难以发挥作用

目前各地已建立征地补偿标准争议协调裁决制度，由于以下两个原因导致操作性不强。一是包含土地补偿费和安置补助费的区片价是刚性的，理论上是政府定价，没有还价的余地，因此，征地双方在补偿价格上的分歧无法用协调裁决制度予以解决。二是对青苗和地上附着物的补偿争议协调，法律法规规定太过原则，实际工作难以操作。由于评估标准不确定，对同一个补偿对象，不同的评估单位、不同的评估方法出具的评估价格差距甚大。如我省前几年一条高速公路征地，涉及一园艺公司33.5亩的苗木补偿争议，由法院指定的会计师事务所评估价为三千多万，从评估结果分析，其采取的是“收益现值法”。而具体到该案件，合理的计算方法应为“现行市价法”，即对竹林和苗木等的实际损失补偿，而不是对其预期利益的公司资产值的评估，其评估价二百万不到。

5.征地补偿费分配方法不一

土地管理法实施条例规定土地补偿费归集体经济组织所有，但是却没有对集体如何处置作规定。目前，各区、街道，甚至村与村之间的做法都不统一，有些村是将所有或大部分土地补偿费分配到征地农户手中；有些将土地补偿费平均分配给村中的所有农户；有些集体经济较为发达的村已经实现将成员手中的地全部有偿收回，遇到征地时，征地费全部归集体所有。征地补偿费在村集体内部的分配方式不统一，导致村民之间互相攀比，引发一定的矛盾纠纷，国土部门在处理这类问题时，由于缺乏可操作的依据，协调存在一定的难度。

种植户与承包户的补偿也存在纠纷。种植户在转包期内土地被征收，由于种植户与原承包方和村集体经济组织之间权利义务不明晰，种植户得到的补偿过低，引起一定的矛盾纠纷，种植户进而要求国土资源部门确定其应得的补偿价格。

三、对策与建议

征地主管部门现在面临的，一方面是媒体舆论、专家学者和被征地农民要求提高征地补偿的呼声日益高涨，一方面是征地的强制性、征地补偿标准的刚性特点，以及地方政府发展经济对用地需求较高。经验表明，解决征地问题不能一味以提高区片价标准为手段，还应该通过其他措施缓解征地矛盾。

1.加大宣传力度，保证舆论导向的正确性

将征地区片价及青苗、地上附着物补偿、被征地农民社保的政府投入部分、留用地等征地补偿政策，作为一个整体的土地征收补偿体系进行宣传，引导正确的公众认知。

2.适度提高征地区片价标准

有少数学者过度强调土地的集体所有权，甚至与国有土地相提并论，以此来博取眼球，制造噱头。但是，对农民权益的过度保护，会导致农民征地时漫天要价，或者提出与征地无关的要求，导致征地问题久拖不决，对城市建设有很大的负面影响。有些农户因获高额补偿而坐食利息，成为“食利阶层”，农民在对土地没有很大贡献的情况下获得了比城市居民和其他农民更多的额外财富，同样也是一种社会不公平现象。作为征地主管部门，必须综合考虑平衡好国家、集体、农民三者权益，土地开发成果向农民倾斜，应该是整体农民，而不是单个的被征地农民，而保障被征地农民的长远生计，主要通过社保、留用地途径解决，基于以上考虑，征地区片价标准宜随着社会经济的发展逐步提高，以适度为原则。

3.提高农民在土地增值收益中的分配比例

几乎所有西方国家都认为，土地增值收益不应该属于土地所有者。因为土地用途是国家设定的，农民对这块地的贡献充其量是培肥地力，进行农业生产。根据规划把一块地调整为工业用地或者房地产用地，是社会经济发展的结果，是全社会的贡献，所以增值收益不应该属于农民个人。

但毕竟土地是农民赖以生存的生产资料，我国是社会主义国家，在增值收益分配中，采取的是逐步扩大对集体土地所有权人的利益倾斜。目前，被征地农民参保所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则，政府承担的费用占参保费用总额30%；集体和个人占70%，在征地补偿费中列支。为体现农民在增值收益中的分配比例提高，确保被征地农户的生活水平不下降，长远生计有保障，可进一步提高政府的社保投入比例，以及征地区片价中安置补助费金额。

4.细化青苗和附着物补偿标准

实际征地中，青苗和地上附着物品种繁多，征地部门应会同农业、林业、物价、统计等部门进行调查、分析、定价，使得青苗和附着物补偿标准具有科学性和实用性。同时上位法应明确对价值较高的树木、苗木等的征地补偿是属于“迁移”还是“赔偿”。对于一些大型园艺基地和特殊养殖场，补偿价格难以确定的，应予以明确是否采取由中介机构评估的方式，及评估单位应具备的资质和其他准入条件，评估的具体计算标准等。

5.适时建立征地协商机制

为使征地补偿标准协调裁决机制在补偿的合法性认定，特别是合理性认定上发挥更大的作用，在合适的时间引入征地协商机制。大胆突破现行框架，改变政府定价的做法，将征地区片价作为最低保护价，引入征地单位与被征地者之间的谈判机制。征地双方出现争议时，启动协调裁决机制予以裁定。

6.尽快制定征地补偿费分配办法

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）要求省级政府制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）再次要求制定完善征地补偿费分配办法。为使国土资源部门对征地补偿费分配方案的指导和监督有法可依，有章可循，应尽快制定征地补偿费分配办法，进一步明确四项费用的用途、分配，防止被征地农民的合法权益受到侵犯。