社会管理创新视野下我国社会化养老的法律调整

王斐民

（北方工业大学文法学院，北京100041）

社会管理创新视野下我国社会化养老的法律调整

王斐民

（北方工业大学文法学院，北京100041）

养老保险分割管理的法律固化、养老资金筹集和运用的法律保障不足、养老主体法律性质不清和促进措施不力是我国养老体系法制建设中存在的突出问题。应通过社会管理创新促进社会化养老的发展并加强相应的法律保障。应以立法打破养老保险的分割管理局面，通过社会管理机制兼顾养老保险的基本性和不同群体的特殊性，平衡改革的效率与公平。应以立法鼓励社会和个人参与养老资金的筹集，促进多元化养老保险体系的建设，以实现养老资金保障的社会化。应加强社会管理创新及相应的法制建设，在政府引导下鼓励各种类型的社会主体广泛参与养老体系建设，实现养老服务的社会化。

社会管理创新；社会化养老；养老保险；法律调整

一、问题的提出

我国社会老龄化问题有两个突出特征。一是我国老龄化速度快、老龄人口规模大。根据全国老龄工作委员会办公室（以下简称：全国老龄办）发布的数据，“十二五”期间，我国老年人口将突破2亿，老年人口占总人口比例将超过15%；到2020年，我国老龄化水平将达到17.17%。①参见常红：《“十二五”期间中国老年人口将突破2亿》，http://www.cnr.cn/allnews/201007/t20100713_506728490.html，2014年3月4日访问。二是“未富先老”、“空巢家庭”问题突出。根据全国老龄办每5年发布一次的《中国城乡老年人口状况追踪调查报告》显示，2010年，全国老年人家庭空巢率达到了49.3%，城镇“空巢”老年人占54.0%，农村“空巢”老年人占45.6%。面对社会老龄化问题，传统的自我养老和家庭养老不足以应对。同时，国家和社会的准备不足。养老保险分割管理、养老资金不足、养老服务设施不足、养老服务专业人员缺乏或专业化程度不高、养老模式选择不明确、养老机制不健全等一系列问题均凸显出来，对政府的社会综合管理能力以及未来的养老规划形成了严峻考验。更为严峻的是，我国养老体系的法律保障尚存在多方面的问题，其中，法律固化养老保险分割管理体制、养老资金筹集和运用的法律保障不足、养老主体法律性质不清和促进措施不力是三个突出问题。

（一）养老保险分割管理的法律固化

我国养老保险制度存在两个严重的结构差异问题：一是城乡二元的结构差异；二是机关事业单位与企业之间的结构差异。

我国于2009年在农村为农民建立了新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保），并于2011年在城镇为城市居民（年满16周岁的非在校学生和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民）建立了城镇居民养老保险制度（以下简称城居保）。这种城乡居民分割设立的养老制度是我国渐进式改革习惯思维之产物，也是未进行认真的顶层设计就匆忙推出的改革措施。这种设计固化了参保人员的身份，阻碍了城镇化的稳步推进。伴随着这两种改革措施出台的政策与法律，固化了体制分割，不利于“人的城镇化”，不利于促进人口纵向流动，不利于增强社会安全感和提升社会公平感，也不利于吸引优秀人才参与我国各项事业的发展。为了解决这个问题，2014年2月，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金，同时出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，实现了两种基本养老保险制度的衔接和并轨。但是，这种统一不是一蹴而就的事情，在实际操作中仍面临一些问题。此外，机关事业单位和企业养老保险之间存在结构性差异。这个最近被人们高度关注的争议问题，值得深入研究，以期得出一个理性判断和政策决断。

（二）养老资金多元化的法律保障不足

在基本养老保险之外，仅有少数人购买了个人商业养老保险，企业年金和职业年金也只是在小范围内实施，并没有成为我国工薪阶层普遍认同的养老保险形式。企业年金和职业年金等制度由于没有得到立法上的促进（例如税收减免或者延期缴税），无法成为基本养老保险的有益补充。此外，综合个人所得税制没有建立，也无法考虑家庭为其成员购买商业性养老保险的支出在家庭应纳税所得额中给予一定额度内的扣除。

以房养老在一些地方实际上是通过遗赠扶养协议方式进行的，无法成为一种通行制度。国外成熟的以房养老保险制度，在国内未得到立法上支持，相应的保险品种没有推出。因此有必要进行研究，促进以房养老保险制度成为我国养老社会化的一个重要方式。保监会正在草拟的《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见（征求意见稿）》，有关参与型和非参与型保险产品的设计以及其他配套法律的障碍也需要从整体上进行考虑、研究，以便整理法律体系，保障以房养老保险制度的顺利出台和实施。

（三）养老主体社会化的顶层设计与法律规定不明确

现阶段，我国最主要的养老模式仍然是自我养老和家庭养老模式，其养老主体主要是自己和家庭。随着我国经济发展加速，城镇化加剧，子女异地工作越来越多，加上现行计划生育政策，“421”家庭结构的普遍存在，家庭规模变小，家庭养老功能开始外移。而且，随着城市化进程加快和生活观念发生转变等原因，老人普遍同子女分开居住，独居老人数量不断增长。人口流动性增强使得子女照料老人的难度增加。女性大量参与劳动，其照顾老人的时间越来越少。所以，自我养老和家庭养老已经不能解决我国严峻的养老问题，而其它养老模式未在我国发展成熟，很难发挥作用。首先，社区养老因存在服务人员专业化程度不够、养老资源较少等原因，很难满足社会需求。其次，市场养老可以提供专业化服务，市场化竞争可以保证养老服务的质量和效率，但其存在服务价格昂贵、养老服务缺少亲情、市场规模小等问题，不能惠及多数老人。最后，因我国“未富先老”和老人数量大，国家养老模式不可取，否则会步一些西方国家因实施高福利政策致使国家养老难以持续甚至陷于债务危机的后尘。如果不在养老模式问题上做出正确的顶层设计和立法确认，则有可能产生养老的房地产化、养老的严重市场化，加剧我国本已严峻的养老问题。

针对这一问题，有学者提出，我国应建立社会化养老服务体系，动员一切社会力量解决日益严峻的养老问题。②参见白友涛：《城市老年问题和社会化养老服务体系研究》，《中共福建省委党校学报》2007年第3期。另有学者认为，社会化养老有狭义和广义之分。狭义的社会化养老，主要是指养老服务供给的社会化，由社会通过专业化的养老机构、社区服务、社会互助等方式承担传统上由家庭或主要由家庭承担的养老服务，包括饮食提供、疾病照料、精神慰藉等。广义的社会化养老则是养老资金的社会化供给与养老服务的社会化供给的统一，是公民社会福利的重要内容，是现代社会福利制度的重要组成。③参见牛喜霞、秦克寅、成伟：《城市居民社会化养老意愿的调查研究——以淄博张店区为例》，《兰州学刊》2013年第7期。笔者认为，从实践看，我国乃至世界大多数国家的养老保障体系的建立，不可能脱离养老资金的筹集和管理问题，养老资金供给的社会化必然成为社会化养老保障制度设计的重要问题之一。本文以广义的社会化养老概念作为分析基础。

就养老服务体系而言，有学者认为，我国应该从社会管理创新理念出发，构建一个以政府主导，企业、集体、家庭、个体多元支撑的养老服务体系：一是以政府为主导、社区为载体、市场化供给为主要渠道、志愿服务为补充的多元化养老服务体系；二是补助性服务、预防性服务和发展性服务等在内的多样化的养老服务体系。④参见林娜、卢净：《“主动空巢”与社会化养老服务模式探究》，《中共福建省委党校学报》2011年第12期。笔者对此观点持赞同态度。但是，从国外和国内部分省市的城市养老保障实践观察，充分挖掘社会养老资源，以社区管理为核心，以社会志愿团体为引领，把家庭资源、国家资源、市场资源、社会资源结合起来，构建一个社区养老、代际互助、老有所乐、专业服务为一体的社会化养老服务体系，才是社会化养老服务的基本立足点。

就养老资金筹集的社会化而言，基本养老保险筹集应当突出其多元性特征。笔者认为，基本养老保险不仅应当来源多元，而且应体现其基本性特征，之外应当通过商业保险予以补充，体现出养老金真正的多元化。

综上，本文拟以社会管理创新的视野观察分析养老问题，以社会化养老为基本研究框架，提出社会化养老法律调整的建议，为建立多元、系统和综合的全民养老保险制度尽绵薄之力。

二、养老保险分割管理的法律固化问题与解决对策

（一）城乡居民养老保险分割管理及其统一后的法律问题与解决对策

2014年2月21日，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》，将新农保和城居保合二为一，合并成为城乡居民养老保险。该意见规定了城乡居民的交费标准，维持原来100元到1000元的10档标准，同时又增加了1500元和2000元的两档标准。这样无论是城镇居民还是农村居民，只要参保者有意愿，也有能力，他可以在这12档标准中自主地选择。这为建立中央统筹的国民基础养老金奠定了基础。⑤参见郭晋辉：《养老顶层设计方案难产中，政府被指不愿坦承暗藏危机》，《第一财经日报》2014年3月13日，第4版。2014年2月24日，人力资源社会保障部、财政部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，力促实现城乡养老保险制度衔接。按照上述规定，参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移。

尽管在制度设计上已经规定农民和市民中的流动就业者无论在何地参保，可在全国跨地区转移，并于符合条件时在当地领取养老金，但是对异地单位缴费的资金划转能否到位，流动人员能否按时足额领取非个人账户的养老金，在操作上和具体经办上仍面临诸多困难和障碍，这也是覆盖城乡各类群体社会养老保险制度运行中面临的难题，应当予以高度重视。

（二）城镇职工和机关事业单位基本养老保险制度分割管理的解决对策

城镇职工养老保险制度形成的历史较为复杂。1951年2月26日政务院发布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》首次规定了城镇职工养老保险制度。1953年，政务院连续发布《政务院关于中国人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》、修正后的《中华人民共和国劳动保险条例》、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》和一系列政策规定，确立了“国家保险制度”，其养老保障制度的本质特征是以国家为实施和管理主体的，国家和企业共同负担费用的一体化社会养老保障模式，即“国家/企业保险模式”。⑥参见陈之楚：《中国社会养老保障制度研究》，中国金融出版社2010年版，第174-175页。“文化大革命”期间，原来建立的保障制度受到冲击。改革开放后，由于“三资企业”、私营企业和乡镇企业的大量出现，原来实行的“国家/企业保险模式”的社会化程度开始降低，不能满足多元化市场经济主体的需要，而且阻碍国有企业改革和劳动力在不同所有制经济组织之间的自由流动，加之国家不堪重负，因此，从1984年开始实行养老金社会统筹，以均衡养老保险费用负担、减轻企业负担，从1986年开始引入个人缴费制度，以配合国有企业改革。但是，这一时期的社会保障制度，存在社会化程度低、养老保险基金管理分散等问题。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，拟逐步建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工储蓄养老保险相结合的模式。1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立多层次的社会养老保障体系。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，建立“社会统筹和个人账户相结合”的新制度，1998年调整个人账户与社会统筹缴费比例，至2000年实现了省级范围内统一缴费、统一管理和调度使用基本养老金的目标，为城镇职工养老社会化管理提供了基础。但是，有学者指出，20世纪90年代，城镇养老保险制度旨在培养和发展劳动力市场、补救国有企业改革的负面影响，维护社会稳定，但带来了养老金长期支付的风险，个人账户的空账运行规模越来越大。⑦参见赵曼、吕国营：《城乡养老保障模式比较研究》，中国劳动社会保障出版社2010年版，第104-105页。从2000年到2010年，国家针对这一问题进行了改革和调整。2000年，国务院发布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，改革重点在于做实个人账户，调整养老金计发办法，2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，扩大基本养老保险的覆盖范围，2005年到2008年，国家连续三年提高企业退休人员基本养老金，其后，国务院决定2008年到2010年继续提高企业退休人员基本养老金，并向有高级职称的企业退休科技人员以及退休早、基本养老金相对偏低的人员倾斜，以提高退休人员养老保险金总体水平。

机关事业单位养老保险制度则一直处于“只听楼梯响，不见人下来”的状况。1992年1月，国家人事部发布《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，要求机关事业单位的养老保险改革“要与干部人事制度改革和工资制度改革紧密结合起来”。当时中央政府推动机关事业单位进行养老保险改革的原因有三：一是机关事业单位人事制度改革的客观需要；二是养老保险制度的改革可以促进人员在不同部门间的合理流动；三是机关事业单位快速增长的离退休费用对财政的未来支付能力造成压力。然而，本次改革最终搁浅，原因在于：第一，机关事业单位本身不愿意失去已有的利益，事业单位人员对养老保险改革消极应对；第二，机关事业单位退休费用对当时财政支付的压力减小，改革动力不足；第三，本次改革的时机与分税制时机撞车，地方财政在收入被大块拿走的情况下无暇顾及对养老保险制度的投入，并认为这样改革成本太高；第四，1992年前后机关事业单位与企业养老保险待遇相差不大，倒逼改革的力量小。

随着经济的发展，我国整体收入分配格局开始失衡，机关事业单位工资收入高于企业职工，作为二次收入分配调控手段的养老保险制度，继续拉大了收入差距，社会上要求改革的呼声越来越大。对于政府而言，大量事业单位人员离休、退休对财政产生了极大压力，所以，国务院2008年2月29日通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。舆论根据方案改革的内容，对此次改革的判断是：事业单位养老保险制度改革是要向企业看齐。同样，本次改革也遇到了巨大阻力，有学者归结其原因有三：一是事业单位人员不愿改革并引发早退休潮流；二是公务员不参加养老保险改革，引发了有关公平的争议；三是本次改革动机不明，财政难以支付的说法不足信。⑧参见吴连霞：《中国养老保险制度变迁机制研究》，中国社会科学出版社2012年版，第76-95页。这次试点改革推进五年，仍没有任何实质进展。⑨参见罗娟：《养老金改革被指空有声音，五省市试点5年无进展》，http://finance.eastday.com/m/20140322/u1a7992624_1.html，2014年3月26日访问。

2014年国务院《政府工作报告》中明确把“改革机关事业单位养老保险制度”列为2014年工作重点，似乎建立机关事业单位基本养老保险并逐渐与企业基本养老保险并轨势在必行，但是如何并轨则是一个有争议的问题。笔者认为，并轨应当考虑以下几个问题：一是并轨是否意味着进行一揽子的合并、统一？二是建立机关事业单位养老保险的资金缺口如何予以弥补？三是作为其前提的事业单位分类改革、工资改革如何推进？四是基本养老保险与职业年金之间如何协调？对于这些问题，笔者的看法如下。首先，统一的顶层设计必不可少，在方案确定之后，应通过明确的法律或者行政法规予以推行。其次，基本养老保险是强制性的社会保险，因此在并轨后应突出其基本性，各类退休人员在领取基本养老保险金方面可以有一定差异，但是差异不应过大。这有利于实现社会基本公平，也有利于减轻企业负担，避免形成养懒汉的社会机制。再其次，不同收入群体的特殊养老需求和单位福利可以通过企业年金、职业年金以及商业保险予以满足，社会管理创新应当体现这种养老保险的基本属性并考虑不同群体的特殊性，并为之提供多元化的服务。最后，并轨之后机关事业单位基本养老保险的资金缺口的填补，应以法律明确其资金来源，否则容易引起各种争议。

三、养老资金多元化的法律保障

国家基本养老保险采用现收现支的方式，当老龄人口大量出现、工作年龄人口相对减少时，必然导致公共养老金支付总额持续上升和公共养老保险费缴纳总额下降的问题。⑩See Oliver Enrentrau:En Route to sustainability:History,Status Quo and future Reforms of German public pension scheme. Inter-economics(2005),pp225.我国现阶段，退休洪峰的临近与基础养老保险基金的不足，导致基本养老保险收不抵支的风险越来越大。从2013年开始，中国迎来了1963年生育高峰导致的女性退休高峰（50岁），一些地方社保经办机构已经或多或少感觉到突如其来的支出压力，尤其是东部发达省份的结余并不能用来弥补中西部省份的缺口。①参见前注⑤，郭晋辉文。所以，分散国家的养老责任，通过各种方式鼓励社会和个人参与养老资金的筹集，国家利用有限的资金，逐步提高基本养老保险的保障水平，并对弱势群体进行倾斜补贴，形成基本养老保险制度与其它形式的养老保险相配合的格局，实现养老资金保障的社会化，才有可能应对巨大的养老压力。

我国基本养老保险从最初只覆盖国有企业职工和城镇集体企业职工，逐步扩展到城镇灵活就业人员，再覆盖到农村居民和城镇非就业居民。从法律意义上讲，城乡居民养老保险就是我国的国家最基本养老保险制度。但是，我国目前实行的国家最基本养老保险金制度存在保障水平低和覆盖面有待提高的问题。

1.提高基本养老保障水平的法律保障

基本养老保障水平低、不能满足基本生活需求是各地普遍存在的问题。以郑州市为例，根据郑州市城乡居民基本养老保险待遇测算办法，一位参保人即使按照最高档次1500元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限为15年，其退休后月领取个人账户养老金也不过为161.87元，加上基础养老金，合计为226.87元。这个金额不足以支付基本的生活费用，也远远低于城市最低工资标准。根据欧美发达资本主义国家基本养老保险坚持“广覆盖、低水平”的原则，我国国家基本养老保险的“低水平”无可厚非。但是，“低水平”的基本养老保险，仍然应该满足老年人最基本的生活需求。我国的基本养老金供给与现实的市场消费水平相差甚远，国家基本养老保险金的水平仍需提高。与德法相比较而言，英美国家的养老保险替代率很低，甚至低于部分发展中国家的水平。即使如此，英国基本养老保险提供的养老金也占到其社会平均工资的44%左右。②See Giulian Bonoli:The Politics of Pension Reform,Cambridge University Press,2000,pp55.我国基本养老金所占其社会平均工资远远达不到这个比例，而且这个数额还不计算通货膨胀所造成的损失。这直接导致了我国基本养老保险中的逆向选择：很多年轻人不愿意缴纳社会基本养老保险，或者选择最低档次的社会养老保险，或者计划40岁之后缴纳基本养老保险金；相反地，中老年人对养老保险却非常热衷。针对这种状况，笔者认为应当提高社会保障水平，应在法律上规定基本养老保险金月领取额不得低于当地月社会平均工资的50%，并严格贯彻多缴多得的原则，根据其全部缴纳月数和月缴纳额合计确定其月领取养老金的数额。这不仅有利于人们体会社会公平感，也有利于提高养老保险的统筹区域。

2.提高养老保险覆盖面的法律保障

《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》规定，城乡居民基本养老保险的参保对象是年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险，但是其实际覆盖率仍有待提高。根据官方统计，截至2013年底，全国新农保、城居保（即合并后的城乡居民基本养老保险）参保人数为4.98亿人，其中领取待遇人数为1.38亿人，统一后的城乡居民养老保险参保人数大致如此。目前，国家基本养老保险未能覆盖的人群中，大多属于最为弱势的人。在养老保障领域，对弱势群体的救助是很多发达国家养老制度体现公平性的举措之一。我国有关的政策法规中，也体现了相应的救助理念。《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》规定，对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。《养老机构管理办法》第6条规定，政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。上述规定均体现了对弱势群体进行特殊救助的理念。但是，我国这种对弱势群体的保障还存在不足，笔者认为可以借鉴英国的经验予以完善。英国对弱势群体的保护力度比较大，形成了专门的制度，主要由英国《社会保障法》予以规定。具体而言，其采取的主要措施有：（1）保留基本国家养老保险，而且养老金根据社会物价水平，以一定的指数比例进行调整；（2）实施“最低收入保证制度”（minimum income guarantee），旨在为所有的养老金领取者（无论是否缴纳了足额的保险费）提供相当于社会救助水平的最低收入，确保为所有收入没有达到国家规定的最低收入标准的养老金领取者提供补贴，使其养老收入至少不低于最低收入线；（3）逐步用国家两级与收入关联养老保险取代与收入关联国家养老保险，国家两级与收入关联养老保险旨在提高中低收入被保险人的养老保险利益。国家两级与收入关联养老保险分三阶段实施：从2002年开始，该保险确保被保险人的保险利益不低于每月175英镑或每年9000英镑；该保险依靠政府补贴将伤残人员和有沉重家室拖累的人员纳入其覆盖范围；之后，该保险在2007年之后成为费率基本统一的，对所有年龄在45岁以上国民开放的养老保险。③参见侯立平：《欧美养老保险改革及启示》，西南财经大学出版社2008年版，第104-107页。因此，笔者认为，我国社会贫富差距比较大，所以在养老金体系的构建过程中，应该更加注重基本养老保险制度的再次分配功能。笔者建议，我国应逐步形成城乡居民养老保险以及机关事业单位、企业等与收入相关联的养老保险这样两种类别，通过征收制度向低收入者进行倾斜分配；完善最低收入保障制度，保障老年人的生存权。

（二）商业养老保险的法律调整

为了鼓励和规范保险公司的养老保险业务，保监会2008年1月1日开始实施《保险公司养老保险业务管理办法》。该办法规定了养老年金保险制度（包括个人养老年金制度和团体养老年金制度）和企业年金制度。该办法规范了保险公司的养老保险业务，但是，我国目前商业性养老保险发展仍然不足。笔者认为，其原因是多方面的。第一，机关事业单位人员退休福利待遇有国家保障，这部分人员不愿意购买养老保险，更多地选择储蓄等形式筹集养老资金。第二，城镇企业职工有城镇职工养老保险保障，加上较强的储蓄观念，商业保险未能成为其选择偏好。第三，城乡居民养老保险所保障的主要是低收入人群，因此其基本不会选择购买商业保险。第四，在广大的农村地区，土地能够为养老提供最基本的生活资料，加上根深蒂固的家庭养老观念在以往并未受到太大的冲击，农民连参加国家基本养老保险的动力也没有，更不会主动购买商业保险。第五，我国现有分配制度的不公平，导致全国工资水平过低，不符合经济发展的实际情况，而物价的上升和生活成本的提高又抵消了大部分的收入剩余，使得大部分国民没有财力顾及以后的养老问题。第六，普遍存在于国人心中的对商业保险的偏见与误解。

笔者通过比较德国、美国、英国和香港的养老制度发现，英国和德国商业养老保险的经验较为适合我国。在1975年之前，英国仅存在国家基本养老保险金制度，并且面临着越来越严重的养老资金不足的问题。为了解决这一问题，英国从1975年起对养老保险体制进行了持续改革，其大概可以分为三个阶段。1975年英国议会通过了《社会保障法案》，把职业养老保险融入与收入关联的国家养老保险（state earning related pension scheme）的范畴，若购买了政府许可的职业养老保险的被保险人可以选择“协议退出”国家基本养老保险（最初只允许收益确定型养老保险“协议退出”国家基本养老保险），但是其养老金给付水准至少不能低于与收入相关联的国家养老保险的基本养老金给付水准。如此，不仅提高了养老金的月给付额度，而且减轻了政府基本养老金的给付压力。这一时期可谓其第一阶段。1986年修订的《社会保障法》降低了与收入有关联国家养老保险的养老金给付率，达到了降低“最低保证养老金”的目的；将缴费确定型职业保险纳入“协议退出”国家养老保险的范畴；推出具有私人性质的“个人养老保险”（personal pension），即工薪阶层可以协议退出与收入相关联的国家养老保险，也可以不参加由企业提供的职业养老金计划，建立完全属于自己的个人退休储蓄账户，实行完全的积累制，由作为账户管理方的保险公司或者银行负责运营。这一时期的改革，使英国形成了国家基本养老保险、职业养老保险和个人养老保险三足鼎立的格局，实现了养老资金的市场化转变，社会养老保障的责任部分从公共部门转移给了私人部门。这是英国养老保险体制改革的第二阶段。20世纪末，英国国家养老保险和私人养老保险份额分别占60%和40%。21世纪初，英国政府决定，至2050年时，国家养老保险的份额下降至40%，私人养老保险上升至60%。这一时期是其第三阶段。英国养老保险制度改革对于我国的启示意义在于其通过不断的制度创新和设计，构建了完善的三级养老保险体系，实现了养老保险的多层次化，实现了养老资金筹集的社会化。笔者认为，英国基本养老保险和其他两级之间的灵活转换解决了重复缴费的问题，第二级保险和第三级保险尽可能多的调动了个人财富向养老保险储备的流动，极大地充裕了养老金的社会储备，减轻了政府财政压力，逐步将养老责任从政府转移给社会，将政府责任和企业责任、个人责任捆绑在一起，实现政府和社会责任共担，最大限度地实现了社会公平要求，而且使老人能够获得更高的养老金给付，保证更加优质的老年生活。这对于我国构建城乡居民基本养老保险、机关事业企业职工基本养老保险以及年金、个人商业保险之间的关系提供了新的视野。还有学者认为，以德国为代表的西欧国家大力鼓励基金型商业养老保险的发展，对我国个人商业养老保险的发展也具有借鉴意义。其主要措施有：一是政府直接对养老储蓄补贴，所有购买政府认可的商业性养老保险项目的人均可享受养老储蓄补贴，补贴款项由政府部门直接注入投保人的储蓄账户；二是“特别支出”免税待遇，用于购买国家认可的商业性养老保险的储蓄额可以作为“特别支出”，免缴个人所得税。德国2001年通过《养老保险改革法案》，将所得税优惠措施应用到职业养老保险领域。通过现金补贴、所得税减免、所得税延期缴付等措施，德国购买商业保险的人数开始上升，效果明显。④参见陈飞飞：《人口老龄化与德国法定养老保险制度改革》，《德国研究》2006年第4期。

农业经济发展不稳定、不均衡的现实，导致针对农业的贷款风险较大，农业银行在提供相关服务时的保障性能较弱，与农业发展的实际需求不匹配，很多时候主要是控制风险，限制准入，从而破坏了扶贫积极性；同时，由于货币政策的支持力度跟不上，导致农业银行扶贫动力有限。

在我国，为了鼓励企业年金和职业年金的发展，2013年12月6日，财政部、人力资源社会保障部发布了《国家税务总局关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号），就企业年金、职业年金的个人所得税优惠问题作了相应的规定，单位（包括企业和事业单位）根据国家有关政策规定的办法和标准，为在本单位任职或者受雇的全体职工缴付的年金（包括企业年金或职业年金）单位缴费部分，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人根据国家有关政策规定缴付年金的个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂不从个人当期的应纳税所得额中扣除。但是，我国的上述激励措施并未产生预期效果，笔者认为，原因有三：一是我国个人所得税优惠措施对于企业年金鼓励和促进措施实施较晚，而且力度不够；二是企业年金所得税优惠存在门槛要求，只有符合一定标准，才免缴个人所得税，促进力度不够；三是我国的个人所得税优惠措施仅适用于年金，至今没有关于个人养老保险方面的税收优惠措施。

基于我国国情和域外经验，笔者认为，促进我国商业化养老保险的法律路径有三：一是改革收入分配制度，提高国民的工资收入水平，使更多的人能够有能力购买商业养老保险；二是加大企业年金、职业年金的税收激励，并通过个人所得税税收减免、抵扣等激励措施，鼓励个人和团体购买商业养老保险；三是对商业养老保险进行正确的宣传和教育，赢取民众的心理认同。这样才能真正达到减轻政府的养老保险给付压力，同时保证国民养老保险水平提高的目的，国家也才有可能将更多的资金用于对伤残、低收入者等弱势群体的救助，满足社会管理创新视野下社会化养老的要求，促进人们的公平感的提升。

（三）以房养老的法律保障

在国外已经出现、我国将要试点推行的还有以房养老的养老资金筹集模式。2013年9月13日，国务院颁发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中提到了要开展住房养老保险反向抵押（即“以房养老”）的试点工作。2014年“两会”期间，民政部部长李立国表示：“关于住房养老保险反向抵押的试点工作，将尽快地制定（试点）政策，民政部门要会同相关部门，依托保险公司开展这项试点工作。”⑤转引自秦夕雅：《金融机构将尽快制定“以房养老”试点方案》，《第一财经日报》2014年3月10日，第7版。在我国，以房养老面临着房屋价格不稳、产权期限限制、住房按揭贷款限制等多方面的问题，因此，要采用以房养老的方式，除了保监会出台相应规章之外，还应当对相关的法律法规进行通盘考虑，为住房养老提供适宜的法律环境。

四、社会化养老的法律调整

社会管理创新要求政府通过自上而下的赋权行为，使社会组织参与社会的管理，发挥国民的自我管理能力，以弥补政府管理的不足。社会管理创新视角下的养老社会化，同样也需要在政府的引导下，鼓励各种类型的社会主体的广泛参与，推动养老主体多元化发展，实现养老服务的社会化。在养老机构的设立资质、审批以及经营管理方面，我国目前主要有四个行政规章：一是民政部发布的《养老机构设立许可办法》（2013年7月1日起施行），对养老机构（公立养老院和民营养老机构）的设立程序和条件作了规定，并明确规定该办法不适用于城乡社区日间照料和互助型养老场所；二是民政部发布的《养老机构管理办法》（自2013年7月1日起施行），对养老机构的服务内容、内部管理、监督检查、法律责任等事项作了规定；三是民政部发布的《光荣院管理办法》（自2011年3月1日起施行），对光荣院的管理作了规定，以做好抚恤优待对象集中供养工作，服务军队和国防建设；四是民政部发布的《农村五保供养服务机构管理办法》（自2011年1月1日起施行），对农村五保供养服务机构的管理作了规定，以提高供养服务能力和水平，保障农村五保供养对象的正常生活。此外，由民政部主编、住建部和发改委批准，并于2011年3月1日开始实行的《社区老人日间照料中心建设标准》和《老年养护院建设标准》，对社区老人照料中心、老年养护院的建设内容、项目构成、规模面积、选址布局、建筑标准和相关设施等事项作了规定。由此可见，在养老机构管理方面，对城乡社区日间照料中心和提供“社区+居家”养老服务和机构等，我国法没有进行规范，存在立法的空缺，不利于社会公共养老资源的统一配置和管理；同时，政府对养老主体的激励措施不够。

（一）公立养老机构的法律调整

公益养老机构是地方政府依据民政部规定的基本条件，规划、建立一批公立养老院、光荣院和五保供养机构，主要向长期在当地生活和居住的老人提供最基本的养老设施，其经营的资金来源依靠政府财政拨款、老人的养老保险金和子女为赡养老人所缴纳的费用。公立养老机构突出其公益性质和社会福利性，减少其盈利性目的，更多地救助和吸纳养老保险收入较低的老人以及孤寡、没有子女的老人，因此，应当通过立法统一规范各类公立养老机构，明确公立养老机构的法律地位、法律性质以及经费保障、服务标准。

（二）民营养老机构的法律调整

民营养老机构以营利为目的，面向全社会提供养老服务，通过业务开拓和市场竞争，为老人提供比较优质的服务。目前，我国民营养老机构数量并不多，还有很大的发展空间。在国外，有很多以营利为目的的养老院或养老社区为老年人提供优质的养老服务。如丹麦流行的自主养老社区（DIY），老人可以自发的组织朋友一起居住，一起钓鱼养花，经营个性化的工艺车间、小农场等，共享公寓、餐食，共同租用特别的照料服务。另外，欧洲的异地养老模式也很风靡，西班牙南部由于房地产价格低廉、阳光充足，加上功能齐全的养老设施、良好的公共医疗卫生服务、保险服务等功能，备受北欧国家的青睐，如挪威的卑尔根、奥斯陆、贝鲁姆等城市先后在此开设了大型的养老公寓。⑥参见刘金华：《中国养老模式选择研究——基于养老生活质量的视角》，西南财经大学出版社2011年版，第19-20页。笔者认为，我国疆域辽阔，地方政府可以根据区域特色，通过政府规划和财政支持来鼓励建立各种类型民营养老机构，提供灵活多样、自主动态的养老服务。这种政府行为应以立法的方式予以规范，以防政府提供的支持未能有效用于养老服务，却为房地产商所利用。

（三）社区养老的法律调整

从社会管理创新的角度看，社区是我国未来养老社会化的最重要主体。社区养老与传统的家庭养老相比，具有更大的优势，更注重老年人心理和情感上的需求，更能提高老年人的生活质量。社区养老主要依托社区，政府主导、社会支持、企业资助，由社区整合各种力量，对老人提供基本的生活照料、物质支援、心理支持、整体关怀，是典型的社会化养老模式。

社区养老也是西方发达国家的一种重要的养老模式，但是不同国家具有不同的特色。美国的养老社区规模大，有各种各样的俱乐部组织活动。日本为老年人提供无障碍设施的老年人住宅产品、具有看护性质的老年人住宅产品、能和家人共同生活（二代居）的住宅产品，这些住宅产品与其他租售性质的住宅产品混合在一个生活区内，突出自助自理。欧洲大多数国家政策倾向于让老人居住在独立的公寓中，融入城市风格、社区功能和生态目标，使得老年公寓不显孤独。⑦同上注，刘金华书，第19页。社区养老模式实行最完善和最成功的应属我国香港地区。在港英当局统治的20世纪70年代，香港就开始发展长者社区支援服务，协助长者尽量留在社区和家庭中安享晚年，同时为护老者提供支援的一系列服务。总体而言，长者社区支援服务可以分为三类：长者中心服务、长者社区照顾服务、其他支援服务。长者中心服务为长者及其护老者提供地区和邻舍层面的社区支援服务，以便长者及其护老者在邻近其住所的中心接受多元化的服务。长者中心服务通过长者地区中心、长者邻舍中心、长者活动中心提供。长者地区中心通过一系列的地区层面的社区支援服务，帮助长者在社区过健康受尊重的生活，并与其它关怀长者的地区和中心建立联系，保持合作，受到政府的长期资助，长者地区中心还附设有长者支援服务队。为了使不愿入住院舍的体弱长者可以继续留在熟悉的社区环境中生活，社会福利署开展长者社区照顾服务，包括长者日间护理中心和改善家居及社区照顾服务或综合家居照顾服务，前者为体弱且日间缺乏家人照顾的长者提供照顾、护理、复康运动和社交活动；后者是让体弱者在熟悉的家居及社区环境中接受到入户护理和照顾服务。其他社区支援服务包括护老者支援服务、长者度假中心、长者家居环境改善计划、长者折扣计划、老有所为活动计划。⑧参见刘芳主编：《香港养老》，中国社会出版社2010年版，第111-124页。我国香港地区的社区养老模式对祖国大陆城市具有很好的借鉴意义。首先，可以以一个或数个居委会为单位，设立养老服务中心，重点为社区的老人提供日间照料，并适当的设置相应的老人住宿设施。因为在城市社区中，老人一般都有自己的住房，老人可以在节假日、夜晚和子女家人一起生活，同时为孤寡老人或者行动不便的老人提供夜间照料和看护。其次，以城市或区县为单位，形成专门的老年人医院，专门为老人提供日常的医疗保健和身体检查，集中利用医疗资源和医疗设施为老人提供医疗服务，并配合医疗保险上门为老年人提供医疗服务。最后，可以以城市或区县为单位，统一招募或者管理养老服务志愿者，包括老年志愿服务者，其提供养老自愿服务计入全国记录系统，在其自己需要养老服务时，无论其身在何地，优先享有志愿者服务，并可以免费享受一定数量的社区养老服务。在农村，在留守老人比较多的行政村，以村委会为组织依托，成立村民自治的养老自主服务中心，以养老保险、子女给老人的赡养费、政府补贴、集体补贴提供资金支持，雇用农村闲散劳动力，或者由老人的子女协商，轮流看护，集中为老人提供日间的生活照料，并为有特别需要的老人提供夜间照料和看护。如此，可以集中资源和人力，解决农村留守老人的看护问题，也可以提供一些农村公共服务岗位，增加农村就业。

（四）居家养老的法律调整

现代型的居家养老与传统的居家养老有很大的区别，现代型的居家养老主要依托社区的养老服务设施和组织，老年人的养老生活主要不是靠家人照顾，而是来自于社会化的服务，包括通过长期工、短期工、钟点工等形式雇人到家侍奉老人，社会医疗、卫生、保健、文化、体育、娱乐机构随时为老年人提供服务。⑨参见同前注⑥，刘金华书，第20页。笔者认为，无论在城市还是农村，以社区养老服务中心为依托的居家养老将是我国今后重点发展的养老模式。城市中，可以利用便捷的资源，由老人自己决定购买各种上门服务，还可以和就近的社区建立联系，由社区养老中心为本社区的老人提供就近的上门服务。在农村，也可以利用村民自主养老资源，为老人提供适量的家庭服务。这些养老模式中涉及的服务关系的设定、人员的选择、价格确定、服务标准等亟需法律有明确的规定，以保证居家养老、社会关系的稳定。

（五）养老服务主体的政府激励措施以及相应的法律上的安排

发达国家大都有相应的投资、税收激励措施，以鼓励养老产业的发展和壮大。目前，我国在养老市场开发的鼓励措施方面，主要的规范性文件有《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》以及民政部为了贯彻实施该意见而出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》。其鼓励民间资本对养老机构和服务设施进行投资的措施主要有：（1）财政补贴，主要包括养老机构建设和运营补贴；（2）税收优惠，包括免征养护服务营业税，对符合条件的非营利性养老机构或服务设施自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，其免税收入不计入所得税应纳税收入，社会向民间资本举办的非营利性养老机构进行捐赠，按规定享受相关税收优惠政策；（3）价格优惠，民间资本举办的各类养老机构或服务设施按有关规定，要与居民家庭用电、用水、用气、用热同价；（4）其它方面的政府资金支持，包括建立养老服务长效投入机制和动态保障机制，将民间资本参与运营或管理的养老机构纳入多种形式的专项投资的资助范围，民政部门福利彩票公益金加大对民间资本提供养老服务的扶持力度。笔者认为，上述激励措施中未对社区养老及与之相关联的居家养老进行鼓励，忽略了我国最主要的养老模式，因此政府激励措施以及相应的法律上的整体安排中应加大鼓励这种以自主、自助、志愿服务、社区服务为特色的养老模式。

（责任编辑：郑平）

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1005-9512（2014）06-0009-11

王斐民，北方工业大学文法学院副教授，法学博士。