《监狱法》的完善与刑事执行法的制定

王林平（天津市监狱管理局政策研究室主任）

《监狱法》的完善与刑事执行法的制定

刑事执行是刑事司法活动的最后一个环节，不仅发挥着对罪犯的惩罚与矫治作用，而且还检验着刑事侦查、诉讼和审判的质量。可以说，一部完善的刑事执行法律规范，在刑事法制中起着非常重要的作用。完善《监狱法》是逐步建立健全刑事执行法律规范，稳步推进刑事执行一体化进程的关键步骤。

一、《监狱法》的完善

《监狱法》作为刑事执行法律规范的主干部分，自1994年颁布实施至今已20年。这部法律为刑事执行活动提供了必要的保障。随着形势的发展变化，《监狱法》的部分条款不仅与几经修改的上位法——《刑法》、《刑事诉讼法》的部分规定产生了冲突，而且也难以应对行刑中不断凸现的问题。2012年10月26日，十一届全国人大常委会第二十九次会议对《监狱法》部分条款进行了修订。应该说，立法者在力促《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》规定之衔接性、一致性上，作出了卓有成效的工作，在解决实际工作中面临的焦点、难点和重点问题上，还有待于修正和完善。

（一）《监狱法》应增加的内容

1、减刑制度方面的内容。减刑存在着不可逆性，减刑制度这一缺陷，已成为学界与实务界的共识。曾有许多人提议建立减刑撤销制度，但均未被采纳。从实际工作角度看，减刑撤销制度势在必行。它不仅可以纠正不当减刑裁定，而且可以打击投机改造或采取非常手段骗取减刑的行为，还能调动罪犯改造积极性，提高教育改造质量，同时对提升法律的公正性有着深远的意义。减刑撤销是一种救济性措施，是通过监狱提请人民法院裁定来实现的。不难看出，减刑撤销提出的主体是监狱。它与人民检察院认为人民法院减刑裁定不当依法提出的抗诉有很大区别。

2、罪犯参加社会保险方面的内容。社会保障体系应覆盖全社会，惠及每个公民。目前，服刑人员尚不在现行的《社会保险法》参保范围内。随着《刑法修正案（八）》的施行，很多长刑期罪犯释放即已步入老年，几乎没有重新就业的可能，回归社会很可能面临老无所养、老无所医的窘境，极易形成新的社会不安定因素。对此，应引起重视，要协调相关部门研究解决，待时机成熟将其纳入法条。

3、对进入监管区人员进行安全检查方面的内容。监狱违禁物品的存在，很大程度源于进入监管区的人员。为了防止违禁物品流入监狱，消除安全隐患，《监狱法》应增设对进入监管区人员特别是外来人员进行安全检查的内容。同时，可对违禁物品的范围或种类加以界定。

4、关于时限方面的内容。法律是讲求时效性的，民法、经济法如此，刑事法律更是如此。纵观《监狱法》全文，先后出现了立即、即时、及时等模糊性时间概念，既缺乏时效性，也缺乏实际操作性，难以确保量刑权与行刑权的实施。具体体现在罪犯申诉、控告、检举的处理（第21至23条）,死缓减为无期、有期徒刑的规定（第31条）,关于追逃的规定（第42条）,罪犯服刑期间死亡的规定（第55条）等。

5、心理矫治方面的内容。心理矫治工作对教育改造罪犯发挥了极大作用，取得了显著成效。心理矫治已被很多实务工作者看作是继管理、教育、劳动之后的第四大改造手段。司法部先后在《监狱教育改造工作规定》和《教育改造罪犯纲要》中提出明确要求。司法部监狱局就心理矫治工作还专门下发了《关于加强监狱心理矫治工作的指导意见》和《关于进一步加强服刑人员心理健康指导中心规范化建设工作的通知》。应该说，心理矫治工作既有理论支撑又有实践经验和成果，对此，《监狱法》应作为一项重要内容加以补充，并独立成章。

6、教育改造方面的内容。当代行刑理论认为，监狱的职能在于通过教育手段成功实现犯罪人的再社会化。因此，教育的作用不可小觑。然而，现实中轻教育的现象在有的监狱还依然存在，三课教育时间经常被挤占，从而削弱了教育手段的改造功效。为了确保教育的针对性和有效性，要从法律上确立教育改造工作的中心地位。同时，要在原有教育内容基础上，增加出入监教育、心理健康教育、罪犯改造质量评估、监区文化建设等内容，还可将实践多年的5+1+1教育改造模式纳入立法。

7、劳动改造方面的内容。组织罪犯劳动是我国改造罪犯工作的一大创举，不仅意义重大，而且内容丰富，成果显著。因此，应将劳动改造从教育改造专章中分离出来，形成独立章节。并且在原有内容的基础上，增加劳动改造活动组织管理、劳动技能培训、安全事故处理、社会对劳动改造活动的支持义务等内容。

8、监狱警察职权方面的内容。《监狱法》第5条、第13条、第14条就警察的职权作了规定。从职责内容上看绝大部分是限制性条款。可以说对警察权力付予过少，且表述相当原则，不具操作性。这是警察因作为而侵权现象时有发生的因素之一。久而久之，一些警察不敢管、不愿管，遇事绕着走的状况也就由偶然变为必然。这不仅不利于处置和打击狱内违法违纪行为，而且大大削弱了警察的执法权威。因此，《监狱法》应增设相应条款，明确警察依法享有的各种权力，并加强对其权力的保护。

9、政府救济对象方面的内容。《监狱法》第37条第2款对人民政府应当予以救济的刑释人员规定为丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的。事实上，还有刑满释放的无法定监护人和亲属的未成年人没有考虑，这些人虽然不多，但更应纳入当地政府救济的范围。

10、未成年犯的教育、培训方面的内容。据调查，未成年犯几乎都没有接受完国家九年义务教育。也就是说，他们依旧是国家九年义务教育的对象。因此，《监狱法》应明确规定，将未成年犯教育纳入国家九年义务教育体系，由国家教育部门提供教育教学资源；未成年犯劳动技能职业培训列入国家劳动和社会保障部门关于社会职业培训规划。相关费用由国家财政列支。

（二）《监狱法》应细化的内容

1、减刑标准方面的内容。《监狱法》第29条规定：确有悔改表现和立功表现的可以减刑。此条款非常原则，不宜操作，在放宽了监狱警察执法自由裁量权的同时也增大了执法风险，长期以来为很多实务工作者所诟病。这也是导致同类罪犯、同等条件，因服刑地不同，减刑结果也不尽相同的原因之一。因此，应建立与减刑奖励相适应的考核体系，并入法。实现依考核结果确定减刑的标准化、规范化、一体化联动程序，最大限度地减少人为因素，确保减刑的公平、公正。

2、罪犯死亡处理方面的内容。《监狱法》第55条只对罪犯死亡鉴定问题作了规定，其他方面的问题却没有涉及。很长时间以来，罪犯死亡善后处理已成为监狱工作的一大难点。罪犯即便是因病救治无效死亡，也常常引起其亲属的缠访、索赔。严重影响了监狱的正常工作秩序。罪犯在执行期间死亡，就意味着对其刑罚执行的终结，在法律上必须有相应的规定，不仅要明确对罪犯尸体的处置，还要明确与之有关的事项，更要明确监狱的法律责任。

3、监狱分类管理、罪犯分级处遇方面的内容。监狱分类管理、罪犯分级处遇已实践了十几年，获得了一定的经验，也取得了一定成效，应适时将其纳入法条。要以法的形式确定监狱的戒备等级、关押主要类型，规定对罪犯实行分级处遇。并对分类、分级的标准，管理、处遇的方式予以细化。这既能调动罪犯改造积极性，又能节约行刑成本，还符合行刑个别化原则和发展趋势。

4、罪犯刑满释放的衔接与安置方面的内容。近年来，罪犯释放难问题突出，有的是无家可归、无亲可投、无业可就，有的是其亲属明确拒绝接纳。由于《监狱法》缺乏对刑满释放人员安置和救济的强制性规定，造成个别罪犯刑满而释放不出去。为了化解矛盾，避免超期羁押，监狱便出资予以安置和救济。其实，这早已超出了法律赋予监狱的刑罚执行职能范围。鉴于此，《监狱法》应规定接收安置单位职责及未履行职责的制裁措施，保证刑满人员释放有人接、安置有人管、就业有人帮。

5、关于追逃方面的内容。由于监狱对外没有搜查、设卡、询问、拘留等法定职权,在社会上追捕逃犯可谓困难重重,而且成本巨大。因此，为了及时有效地追捕逃犯,充分发挥监狱和公安机关各自的优势,《监狱法》应对追逃时限、责任分工等方面作出明确而具体的界定。

（三）《监狱法》应修改的内容

1、监外执行方面的内容。《监狱法》第三章第三节主题为监外执行，但其内容规范的完全是暂予监外执行。其实，监外执行与暂予监外执行无论是在外延上还是在内涵上都是有区别的。从外延上看，监外执行比暂予监外执行更广泛。监外执行包含了暂予监外执行，而暂予监外执行仅仅是监外执行的一部分。从内涵上看，监外执行应指非监禁刑的执行，包括依法被判处管制、宣告缓刑、剥夺政治权利、罚金、没收财产等刑罚的执行；而暂予监外执行则是监禁刑的变通执行，是指监禁刑经法定程序暂时采取的非监禁执行措施。有三种情形：一是患有严重疾病需要保外就医；二是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女；三是生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。当上述情形消失后，应予以收监，继续执行监禁刑。另外，从《监狱法》立法的体例看，把暂予监外执行与监外执行也完全等同化了。据此，章回主题应修改为暂予监外执行，与其内容保持一致。

2、罪犯权利义务方面的内容。随着我国法制建设的日趋完善，监狱对罪犯权利的保障也在不断加强。《监狱法》第7条集中概括了罪犯依法享有的权利和应尽的义务，还有一些权利义务散见于其他章节。有些监狱工作者提出，《监狱法》应尽可能详尽地列举罪犯权利；而另有学者及实务工作者认为，罪犯权利不宜逐条列举。但二者都对第7条“其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”的兜底条款表示异议。此规定源于“法律未禁止就是允许”这一法律思想。事实上，罪犯享有的权利范围并没有那么广泛。其实，法律未禁止的许多权利，罪犯在监狱中是无法享有的，也不可能享有。这是基于特别权利关系理论的支撑。因此，兜底条款不宜保留。

3、离监探亲方面的内容。《监狱法》第57条第二款规定了罪犯离监探亲奖励。从监狱工作实际来看，作为行政奖励的离监探亲范围过窄，也存在一定的风险，因此适用率极低，难以成为调动罪犯改造积极性的手段。司法部《关于离监探亲和特许离监规定》，初次使用了特许离监的概念，不妨将特许离监入法，替换离监探亲。既能解决罪犯家庭发生重大变故，急需本人回家看望或处理的情形，也消除了安全隐患，还符合人道主义精神。

4、狱内又犯罪处理方面的内容。《监狱法》第59条规定：罪犯在服刑期间故意犯罪的依法从重处罚。针对这一规定，有学者认为：此条款中所指的处罚必定是刑事处罚，而如何量刑是人民法院裁决而非监狱管理的范畴，此条款有越权立法之嫌。其实，此观点恰恰反映了对《监狱法》的地位和法律效力的质疑。这也正是《监狱法》的局限性或缺陷所在。这里的处罚应该具有双重含义。罪犯又故意犯罪是严重危害社会的行为，理当从重苛以刑罚，但由于该犯罪行为发生在狱内，因此，在追究刑事责任的同时，给予狱内最重的行政处罚也理所当然。

（四）《监狱法》应删除的内容

1、《监狱法》第34条第一款内容。该条款规定：对不符合法律规定的减刑、假释条件的罪犯，不得以任何理由将其减刑、假释。在对罪犯减刑、假释执法活动中，法律规定是唯一遵循的依据。任何理由，即：法律规定以外的理由，均不能成为罪犯减刑、假释的依据。作为执法者，应该通晓并恪守这一准则。除非故意为之。对明知故犯违规执法内容，可并入警察权利与义务条款。

2、《监狱法》第19条内容。该条规定：罪犯不得携带子女在监狱服刑。监狱是国家刑罚执行机关，是依法对判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚的场所。在这个大的前提下，服刑人员子女本身不是罪犯，根本不具备在监狱生活的法律依据，也就不存在被服刑父母携带在狱中的可能性。

二、刑事执行法的制定

一个国家的制度文明，首先在于立法文明；体制合理，首先在于立法先进。在我国，能否实现刑事执行一体化的体制，最关键的一步就在于能否制定出一部既立足国情、适合国情，又着眼长远发展、稳定而统一的刑事执行法。

（一）刑事执行法制定的必要性

1、多元化刑事执行主体需要规范。刑事执行主体的多元化导致管理的无序，职能的交叉。在现行的刑事执行体制中，拘役刑、剩余刑期三个月以下的有期徒刑由看守所负责执行；管制刑、单处的剥夺政治权利刑、宣告缓刑、假释、暂予监外执行，由社区矫正机构负责执行；剩余刑期在三个月以上的有期徒刑、无期徒刑、缓期两年执行的死刑，由监狱机关负责执行；立即执行的死刑、罚金刑、没收财产刑，由人民法院负责执行。这种体制导致了刑事执行主体的多元化。而多元化主体的格局势必导致管理上的不统一，衔接上的不协调。尽管在司法实践中，我们经常看到，为了加强对刑事执行活动的统一管理，解决刑事执行中的重点、难点问题，往往由人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门进行协调或联合发文，但这种情形却愈来愈不符合现代法治的要求。另外，人民法院既是审判机关又是刑事执行机关，公安机关既是侦查机关又是刑事执行机关。这不但容易分散审判机关、公安机关行使基本职能的精力，影响其基本职能的发挥，而且也影响刑事执行的效果。因此，必须以法的形式对刑事执行主体予以规范。

2、分散的刑事执行法律规范需要统一。目前，刑事执行法律规范过于分散，内容散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》、《社区矫正实施办法》以及有关部门制定的规章中。由于缺乏顶层设计，造成刑事执行法律规范形式上相对分散，内容上相对孤立，效力上相对较弱，给刑事执行活动带来一定的难度。因此，有必要将分散的、孤立的、尚有缺陷的刑事执行法律、法规、规章予以集中、完善，形成一部独立的、完整的、统一的刑事执行法典，从而最大限度地提高刑事执行的效率，确保刑事执行的效果。

3、刑事执行涉及的各种复杂的社会关系需要调整。任何一部法律，都是为调整某种社会关系而制定的。与侦查、起诉、审判阶段所需要调整法律关系的明确而单一不同。刑事执行，尤其是监禁刑的执行是一个长期复杂的过程，是需要社会各界共同参与的一项教育改造人的浩大工程。因此，刑事执行法律规范所需要调整的社会关系是极其复杂的。除调整监狱与罪犯、警察与罪犯、监狱与警察的法律关系外，还存在着大量的社会关系需要调整。如：在罪犯收监方面，需要调整监狱与法院、公安部门的关系；在罪犯看押方面，需要调整监狱与武警驻监部队的关系；在罪犯提回再审方面，需要调整监狱与法院、检察院、公安等部门的关系；在罪犯减刑、假释、保外就医、死亡处理方面，在罪犯教育改造、劳动改造方面，在罪犯刑满释放衔接、安置方面等，需要调整监狱与社会许许多多部门的关系。而目前的《监狱法》，显然不具备调整诸多社会关系的法律效力。这就需要一部完备的刑事执行法典，以实现调整这种复杂的社会关系的法律效力。

4、作为刑事执行法律规范的《监狱法》存在局限性需要弥补。监狱是国家刑罚执行机关，存在于广泛的社会关系之中，并且需要社会各部门的通力配合，才能较好地完成刑罚执行任务。然而，长期以来，《监狱法》将监狱与社会割裂开来，就监狱论监狱，它所能够规范的范畴也仅仅限于监狱内部和监狱自身。正如很多学者和实务工作者评价的那样，《监狱法》成了监狱的法和管监狱的法。现实也的确如此。《监狱法》对监狱以外的所有部门难以发挥其法律约束力。一般情况下，任何一部完备的法律规范都应具备制裁条款，可以说无制裁的法律很难发挥其效力。《监狱法》对调整的对象很少明确其法律责任，也很少有相应的制裁条款。《监狱法》的这种局限性或者说是缺陷，致使监狱刑罚执行工作遇到很多难题，难以解决，即使解决了，也煞费苦心，颇费周折。因此，这既是当前修改《监狱法》的必要，也是将来制定刑事执行法的必然。

（二）刑事执行法制定的价值

完备的刑事法律体系由实体性的《刑法》、程序性的《刑事诉讼法》和集实体性与程序性于一体的刑事执行法三大支柱构架而成。目前，《监狱法》作为刑事执行法律，只调整两个半主刑，其他的两个半主刑和全部的附加刑基本游离于本法以外。这就形成了刑事法律体系三大支柱两强一弱的不均等、不平衡状态。刑事法律体系三大支柱这种非对等权重状态，很难实现国家对制刑权、用刑权和行刑权三项基本刑罚权能的有效运用和统一调整。因此，制定刑事执行法，不仅是必要的，而且具有一定的价值。

1、确立刑事执行法律地位。《刑事诉讼法》承担的任务，最终要靠刑事执行来完成。这足以说明，刑事执行是相对于其他刑事司法活动而独立存在的一项刑事司法活动。刑事执行的这种属性，决定了它自身独特的重要地位。它的这种独特的重要地位必须有相应的法律规范来承载。而承载刑事执行这种独特地位的法律规范就是刑事执行法。刑事执行法承担着惩罚和矫治罪犯、使其成为守法公民的特殊任务。它与《刑法》、《刑事诉讼法》同为当代刑事法律体系的三大支柱之一，在不同领域发挥着不同的作用。三者相互依存，相辅相成，不能替代。因此，刑事执行法与《刑法》、《刑事诉讼法》，理应具备同等的法律地位，即：同为国家的基本法律，都由全国人民代表大会立法。只有这样，才能实现刑事法律的整体平衡，确保刑事执行的权威性。

2、规范刑事执行活动。刑事执行活动的规范程度，完全取决于刑事执行法律规范的规范程度。也就是说，规范刑事执行活动首先需要规范刑事执行法律规范。目前，我国刑事执行法律规范由不同的部门制定，散见于各种法律、法规、规章之中，其规范的内容包括所有刑种及宣告缓刑、假释、暂予监外执行的情形。可将这些法律、法规、规章汇总，吸收并采纳专家、学者以及实务工作者的意见和建议，以《监狱法》为主干，以监禁刑、非监禁刑为主要纲目，进行重新梳理、归类、补充、修改，同时，还应充分考虑我国目前刑事执行工作中的难点和突出问题，增加相应的法律责任和制裁条款，形成一部内容集中统一、完整规范，又便于操作执行、具有一定权威的刑事执行法典，确保刑事执行活动既规范又高效。

3、实现刑事执行一元化主体。刑事执行一体化是刑事司法活动发展的必然趋势。要变目前刑事执行主体多元化为一元化，必须从刑事执行一体化框架的顶层设计着手，进行司法体制改革：有关机构进行重组，有关职能进行调整，并以法律规范形式予以确定。也就是说，要有刑事执行法作保障。具体讲就是要组建刑事执行机构，内设监禁刑执行部门与非监禁刑执行部门，可分别由现有的部门改制，分工负责相应刑种的执行。监禁刑执行部门负责对拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行、死刑立即执行刑种的执行；非监禁刑执行部门负责对管制、单独处以剥夺政治权利、宣告缓刑、罚金、没收财产刑种和假释、暂予监外执行的执行。这样，才能实现刑事执行主体的一元化、职能的最优化、效益的最大化。

（责任编辑 赵海鸥）

司法部戒毒管理局管理处荣获中央国家机关“创建文明机关 争做人民满意公务员”活动先进集体荣誉称号

8月29日上午，中央国家机关工委在京召开了践行社会主义核心价值观先进典型首场报告会暨第二届“创建文明机关 争做人民满意公务员”活动先进集体表彰大会。会上，中央国家机关工委领导为司法部戒毒局管理处颁发了中央国家机关第二届“创建文明机关 争做人民满意公务员”活动先进集体奖牌。

2014年上半年，中央国家机关工委在中央国家机关各部门开展了第二届“创建文明机关 争做人民满意公务员”先进集体评选活动。司法部戒毒局管理处被中央国家机关工委授予“创建文明机关 争做人民满意公务员” 活动先进集体荣誉称号。

多年来，司法部戒毒局管理处始终坚持以人民群众满意为工作出发点和落脚点，在局领导班子的坚强领导下，坚决落实司法部的各项工作部署，始终将安全稳定作为硬任务，认真指导全国戒毒场所做好所政管理、安全防范、处置有关突发事件等工作，确保了场所持续安全稳定。面对重大政治任务，先后指导全系统场所圆满完成党的十八大、国庆60周年、上海世博会、广州亚运会等重大活动安保工作；面对急难险重任务，认真指导震后、泥石流灾区做好抗震救灾等工作；在对敌斗争前沿、维护稳定一线，敢于迎接挑战，积极指导新疆、西藏等边疆少数民族地区场所做好维护民族团结、反对分裂等相关工作，为维护社会稳定做出了积极贡献。

（本刊记者）