中共政法委制度的历史考察

钟金燕

(本文作者 中共中央编译局助理研究员、博士后 本文是其博士论文《中共政法委制度研究》的一部分，指导教师王续添教授北京 100032)

中国共产党政法委员会 (以下简称“中共政法委”)是中共为了实现对政法工作的领导而设置的一个功能性的职能机构。政法委是“省、自治区、直辖市、一、二、三类市党委必设机构，一、二、三类县党委的应设机构”①国家机构编制委员会:《中央机构编制委员会关于地方各级党政机构设置的意见》(1993年8月28日)。，基层乡镇和其他部门一般不设此机构。②军队亦设有政法委。2007年，军委印发《关于进一步加强军队政法工作的意见》，要求全军团级以上单位的政法工作领导小组改为政法委员会。但军队政法委不属于本文讨论的对象。中共中央政法委员会 (以下简称“中央政法委”)是中共中央领导和管理政法工作的职能部门，从宏观上组织领导中央政法各部门的工作，指导各省、自治区、直辖市党委政法委的工作。地方政法委服从本级党委领导，并接受上级政法委工作的指导。以中共政法委为中心，政法机关形成了一个“上下贯通、左右联动”的政法网络。20世纪90年代以来，国内学术界开始了对政法委制度的研究，已取得了一定成果③涉及政法委历史演变的主要著作有林中梁:《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，中国长安出版社，2004年;封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》，人民出版社，2008年。论文有李铭:《起点·逻辑·落脚:中共政法观研究 (1949—1966)》，中国人民大学2010年硕士论文;张凤岭:《党委政法委员会制度研究》，中国政法大学2007年硕士论文;刘勇:《政法委制度的历史沿革》，中国政法大学2010年硕士论文等。。这些研究对新中国成立之后政法委制度历史演变阶段的划分大致相同，然而，新中国成立之前政法委制度的“前身”是什么?现有的研究却存在分歧④例如:刘勇将政法委的“前身”追溯至1949年前的中共中央法律问题研究委员会及之后成立的中央法律委员会。;另外，新中国成立之后政法委制度历史演变的总体性特点是什么?如何通过政法委制度进一步审视中共对执法、司法机关的统一领导?现有的研究对此尚缺乏系统的审视。揭示中共政法委之“前身”，考察政法委制度历史更迭和转换的特点及内在逻辑，正是本文力求有所突破与创新之处。

一、制度演进的历史轨迹

历史学家钱穆曾言:“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源”①钱穆: 《前言》， 《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店，2001年，第2页。。中共政法委制度源于新中国成立之前中共长期领导政法工作的传统。30年代中华苏维埃政权时期，中共强调要通过政法机关的党组领导政法工作，而非事事躬行，然而，在实践中却不自觉地行使本应由政法机关行使的权力。例如，在谢步升案中，中共直接干预了司法机关的审判。在严酷的战争环境下，中共还通过兼具行政、司法双重性质的临时性、非临时性国家机构——肃反委员会、国家政治保卫局，有效地掌控了执法、司法权，实现了对政法工作的统一领导。40年代陕甘宁边区政权时期，直接干预政法工作的惯性依然存在，例如，对黄克功的死刑判决便经过了党中央的决定。值得注意的是，此时中共对司法机关的特殊性有了新的认识。《陕甘宁边区宪法原则》强调:“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”②汪世荣:《新中国司法制度的基石》，商务印书馆，2011年，第71页。。为防止司法独立脱离中共领导，中共通过法官、院长的任免，对司法机关实施政治领导。

新中国成立之后，纵观中共政法委的发展过程，以改革开放为分水岭，分为两个阶段，其性质大致经历了从50年代的政府“办事机构”，到60年代中共的“工作部门”、80年代中共的“工作部门”，再到90年代以后中共各级党委“职能部门”的过程。

1．改革开放之前 (1949年至1978年)

(1)萌芽阶段 (1949年至1954年)。政治法律委员会分党组干事会 (中央)、政治法律委员会分党组 (地方)、党委领导的政法联合办公室 (基层)及中共政法党组、党委政法口，是各级中共政法委的缘起。

在中央。1949年9月27日，《中央人民政府组织法》规定政务院设立联系与指导性的委员会，如财政经济、文化教育、人民监察委员会及政治法律委员会③参见《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年，第76页。。10月21日，政务院政治法律委员会宣告成立，其职责是指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作④参见《董必武年谱》，中央文献出版社，1991年，第348页。。

在地方。大区 (后被撤销)、省 (自治区、直辖市)、地区 (市)三级人民政府内，普遍设立了政治法律委员会 (以下简称“政法委”)。1951年11月4日，政务院政治法律委员会主任董必武指出:“大行政区及省的政法委员会，应即按照政务院关于省以上成立政法委员会的指示，迅速成立”⑤《董必武政治法律文集》，第200页。。此后，大区政权组织如华北行政委员会、华东军政委员会、中南军政委员会、西南军政委员会、西北军政委员会都设立了政治法律委员会⑥参见《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，中共党史出版社，2000年，第193、214、230、245、258页。。1952年11月，中央人民政府决定将大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。原属于大行政区人民政府或军政委员会的政治法律分委员会仍然保留，改为行政委员会的政治法律委员会。⑦参见《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社，1992年，第421—422页。至1952年司法改革期间，省级以上政府，都建立了政治法律委会员。董必武指出:“县一级设立政法联合办公室的工作没有做 (已经请示过周总理，可以不做)。”⑧《董必武政治法律文集》，第301—302页。1953年10月20日，政务院批准了江西省关于专、市、县级人民政府组织政法联合办公室的请示，并建议各基层政权也建立类似的机构，实现党委对政法工作的统一领导⑨参见《政务院、华北行政委员会等单位关于组织政法联合办公室问题、迅速清理积案和做好军人转业安置等问题的指示》，北京市档案馆藏，档案号014－002－00075。。

作为政府性质的政治法律委员会被赋予联系与指导公、检、法机关的重要职责，这是由当时行政权、司法权不分的政治格局造成的。1954年宪法颁布之前，司法机关基本设置在政府之内，这为行政机关内部的政治法律委员会指导司法机关 (法院、检察院)提供了便利。

这一时期，中共通过在政治法律委员会内设立分党组，实现对政治法律委员会的领导。

在中央，1949年11月9日，“政务院之政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会4个系统，设4个分党组”①《中国共产党组织史资料》第5卷，中共党史出版社，2000年，第82页。。政治法律委员会分党组干事会，须将业务情况及时报告给政务院党组干事会，以获得政务院党组干事会的指示。不仅如此，政务院政治法律委员会还必须及时向中共中央请示与报告。这是在中央层面，中共强化对政法工作领导的开始。在地方，如天津市，“1951年3月14日，在市政法委员会中建立分党组，受市政府党组领导”②《中国共产党组织史资料》第5卷，第250页。。

在尚未成立政治法律委员会、政法联合办公室的基层政权中，中共一般通过两种方式实现对政法工作的领导。其一，中共政法党组。1952年7月，中共厦门市人民政府党组之下成立政法分党组，加强对政法三机关的政治领导。③《厦门政法志》，厦门大学出版社，1997年，第136页。其二，中共党委政法口。政法工作接受党委的归口领导。例如，“建国初期，由武昌县县委副书记、县长王秀生兼公安局长，并分管政法工作”④《江夏政法专辑》，1996年，第190页。。

从上观之，1954年宪法颁布之前，中共对政法工作的领导呈现全方位的特点，既有外部的统一领导，也有对各政法机关实施内部的领导，这是基于对政法工作的重要性所做的选择。

(2)初创阶段 (1955年至1966年)。1954年宪法规定行政、司法机关分别对国家立法机关负责，并规定法院“独立进行审判，只服从法律”。倘若保留指导司法机关的政府政治法律委员会，将与新宪法精神产生冲突，其撤销不可避免。

在中央。1954年9月，根据《中华人民共和国国务院组织法》，国务院对原政务院的组织机构进行较大的调整。财经、文教、人民监察委员会被撤销，政治法律委员会即告结束。⑤参见《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，第72页。政治法律委员会的分党组也随机构的撤销而被撤销。政治法律委员会的部分职能由随后成立的国务院第一办公室行使。1959年6月，该办公室被撤销，设立国务院政法办公室。但在1960年12月国务院工作部门设置图中，政法办公室已不复存在。⑥参见《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，第148、183页。

在地方。1954年6月19日，中央人民政府委员会公布《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。11月，6个大区的行政委员会全部撤销，⑦《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，第191、192页。设在大区行政委员会内部的政治法律委员会自然皆被撤销。省、市、县一级人民政府内部的政治法律委员会亦被撤销。

政治法律委员会撤销之后，除个别基层还存有中共政法口或政法小组，中央、省、市级政权中，随着政府性质的政治法律委员会及设在其内的中共党组的撤销，中共对政法工作的统一领导出现了真空。在台湾国民党当局扬言“反攻大陆”，大陆“镇反”后多年未有的反革命组织活动又重新出现的背景下，中共希望通过在党内设立某类组织，实现对公、检、法等政法机关强有力的统一领导。

1955年10月《中共中央批准中央组织部1955年8月1日给中央的工作报告》建议:“中央及省委和大城市的市委在可能时，应设立政法工作部。”⑧《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社，2000年，第341页。其间成立的有中共天津市委政法工作部、内蒙古自治区委政法部等⑨参见《中国共产党组织史资料》第5卷，第248、312页。。1958年6月10日，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，该通知要求大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分，各小组直接隶属于中央政治局和书记处。政法小组历任组长依次为:彭真、罗瑞卿、谢富治。①《中国共产党组织史资料》第5卷，第70页。在地方，绝大多数的省份建立了省委政法部或政法领导小组。至此，中共实现了对政法机关的统一领导。

(3)撤销阶段 (1966年至1976年)。“文化大革命”初期，政法工作受到严重破坏。中央政法工作领导小组被撤销。②参见《中国共产党组织史资料》第6卷，中共党史出版社，2000年，第78页。在地方，如北京市、黑龙江省、浙江省、安徽省、河南省、广东省、陕西省、甘肃省的政法小组 (领导小组)亦被撤销③参见《中国共产党组织史资料》第6卷，第136、208、238、248、289、320、388、398页。，部分省份取而代之的是革命委员会政法组。“文化大革命”后期，部分省、市如北京市、天津市、江西省、青海省等逐渐恢复中共政法小组。④参见《中国共产党组织史资料》第6卷，第141、149、275、413页。

(4)恢复阶段 (1976年至1978年)。“文化大革命”结束后，各地公、检、法机关的建设及国家法制建设离不开中共的领导与统筹，在此背景下，各地中共政法小组逐渐恢复。

在中央，1978年6月，中共中央决定成立政法小组，组长由纪登奎担任，副组长由黄火青、赵苍璧担任⑤《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，中共党史出版社，2000年，第237页。。在地方，北京市、河北省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江西省、安徽省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区等，均在“文化大革命”结束后重新恢复中共政法小组⑥参见《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第364、425、484、522、555、587页，以及《中国共产党组织史资料》第7卷 (下)，中共党史出版社，2000年，第617、747、697、773、807、836、867、901、935、1004、1036、1100、1130、1163、1188页。;虽然有些地方没有恢复中共政法小组，但恢复了党委“政法口”。例如，1978年，山西省省直机关分为办公厅、党群、工交、财贸及政法共11个口⑦参见《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第436页。除山西省外，还有上海政法口 (1977．1—1981．10)、江苏省政法口领导小组 (1977．6—1980．4)。参见《中国共产党组织史资料》第7卷 (下)，第617、647页。。

2．改革开放之后 (1979年至今)

(1)快速发展阶段 (1979年至1988年)。1980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央决定:彭真、黄火青、江华、赵苍璧、程子华、魏文伯、武新宇、黄玉昆、刘复之为中央政法委员会委员;彭真任书记，刘复之任秘书长。⑧《中国共产党新时期历史大事记》，中共党史出版社，2009年，第27页。中央政法委员会在中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题⑨参见《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第238页。。对于这段历史，刘复之回忆道:“中央政法委员会给中央当参谋，调查研究，提出意见，提出工作计划;做组织工作;做秘书工作，承办中央交办的事情。不是一级机构，不要太大”⑩《刘复之回忆录》，中央文献出版社，2010年，第306页。。中央政法委一经成立，便着手组织政法机关加快审理林彪、江青两个反革命集团案件的工作。3月17日，时任中央政法委书记的彭真任“两案”审判指导委员会主任，统一领导对林彪、江青反革命集团的审判工作。⑪参见田酉如:《彭真传略》，人民出版社，2007年，第341、343页。

在地方，“文化大革命”后期已恢复的省、市、县级中共政法小组、政法口，此时纷纷改名或建制为“中共政法委员会”。 “文化大革命”后期未恢复设立政法小组的省、市、县级政权均在此时建立中共政法委员会。

中央、省、市、县级政权统一建立中共政法委的主要原因是出于维护社会秩序的需要。“文化大革命”滋生了一大批打砸抢犯罪分子。“文化大革命”结束之后，社会影响极坏的恶性案件接连发生，严重妨害了人民群众的正常工作和生活。社会治安的恶化引起了中央的高度重视。1983年8月，《中共中央关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》要求:“各级政法委员会和政法公安机关，应当成为各级党委和政府领导这场斗争的强有力的参谋、助手和办事机构，在各级党委和政府的统一指挥下，具体地执行各项战斗任务”①《中共中央关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，中发〔1983〕31号，1983年8月25日。。根据中央的精神，各地政法委一俟建立，便投入到打击各种刑事犯罪的运动中。如襄阳政法委于1983年6月成立，8月19日至11月，便着手开展“严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役第一仗”，“严打”一直持续到1986年②政协襄樊市襄阳区委文史委员会、中共襄樊市襄阳区委政法委员会合编: 《襄阳政法史 (1948．10—2003．6)》，2003年，第39—40页。。在这个过程中，政法委的制度化进程加快，办事机构逐步建立起来，作用日益凸显，各级政法委成为“党委的一个工作部门”③参见《三中全会以来重要文献选编》下册，人民出版社，1982年，第1104页。，职能得到了扩展。

(2)短暂波折阶段 (1988年至1990年)。1988年前后，按照党政分开、政企分开的原则，开展了各级国家机构改革。1988年5月，中央下文决定撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。中央政法领导小组的职能是指导和协调政法方面的工作④《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第238页。，一般不开政法工作会议，不发文件。部分省、市党委政法委亦撤销，但省级以下的多数党委政法委并未撤销。例如，北京市宣武区委政法委员会未被正式撤销，但办事机构和人员大幅减少，只留1名干部负责指导和协调政法方面的工作⑤参见中共北京市宣武区委党史资料征集办公室编:《北京宣武改革开放30年专题文集》(上)，中央文献出版社，2008年，第360页。。事实上，政法委的撤销只是短暂的。1988年至1989年，全国各地出现不同程度的动乱。刚刚担任了中共中央总书记的江泽民指出:“政治体制改革的目的，是为了加强和改善党的领导，决不是削弱和淡化党的领导。”⑥《十三大以来重要文献选编》 (中)，人民出版社，1991年，第581—582页。在此背景下，各级党委政法委的撤销便因此搁浅。

(3)巩固完善阶段 (1990年至今)。1990年3月，中共中央决定恢复中央政法委员会⑦《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第238页。。1990年4月2日，中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》:“各地党委政法领导机构的名称统一为政法委员会，并加强必要的建设”;还规定，“各地党委政法委员会的职责任务，可以参照中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区、直辖市党委确定”⑧《十三大以来重要文献选编》(中)，第1006页。。中央的精神得到各地的响应，各地政法委于1990年左右恢复。1995年6月7日，中共中央明确指出:“各级党委政法委员会是党领导政法工作的职能部门，担负着十分重要的职责，任务日益繁重，必须从各方面加强工作，充分发挥其职能作用”⑨参见林中梁:《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，第33页。。2006年，中共中央再次重申:“各级党委政法委是党领导、管理政法工作的职能部门和重要组织形式”⑩。迄今为止，各级政法委无论在自身建设，还是在各项工作、职能作用上，普遍得到加强，名称、职责、人员编制及内部机构设置上逐渐规范。

二、历史演变的主要特征

政法委从“协调、指导”政法机关的机构发展到“领导”政法机关的机构，从非制度化的中共“政法口”到制度化的中共政法委;从无办事机构的中共政法小组到有办事机构的中共政法委，其发展呈现制度化的趋势。

1．机构职能扩展与重新调整

改革开放之前，无论是政治法律委员会还是中共政法小组，机构职能较少。1951年5月11日，彭真指出，政治法律委员会的任务是:“负责指导与联系民政、公安、司法、检署、法院、监委等机关的工作，并处理相互间的组织与工作关系”⑪。地方亦是如此。浙江省政府政治法律委员会的职能是“指导政法各部门的业务工作”⑫。中共政法小组成立之后，其职能由指导与联系”转变为“领导”政法机关。部分地方的政法小组或政法部开始了协管政法干部的探索。例如，河北省于1956年1月设立了政法部，其职能主要是分管对应的政府部门的干部①参见《中国共产党组织史资料》第5卷，第260页。。

改革开放之后，各级党委政法委职能变化体现在三个方面。

变化之一，新增参谋、维稳、社会管理创新职能。1980年初，政法机关尚未恢复元气，此起彼伏的“严打”斗争缺乏领头者，各级政法委制定详细的“严打”策略，在法律与政策适用方面，提出针对性建议，为同级党委决策提供参考，此后衍生出政法委对重大问题进行信息收集、传达、调查研究等制度，政法委由此成为同级党委的得力参谋与助手。1995年中共中央明确规定各级党委政法委员会的主要职责之一是“组织协调指导维护社会稳定的工作”②参见林中梁:《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，第178页。，此后逐渐形成了政法委 (或综治委)牵头协调，政法机关、政府职能部门共同参与，社会各方整体联动的维稳机制。近年来，各级政法委还承担了流动人口服务管理、社会矛盾排查化解、非公有制经济组织和社会组织服务管理、社会治安防控体系建设等领域的社会管理创新职责。

变化之二，协管、监督职能增强。80年代各级中共政法委普遍成立之后，政法委协助党委管理政法机关领导干部的做法日益制度化。主要有三类方式:一是由党委政法委员会组织考察，提出政法部门领导干部任免意见并征求党委组织部意见后报党委审批;二是由党委组织部和党委政法委员会共同组织考察提出任免意见，报党委审批;三是由党委组织部考察提出任免意见，征求党委政法委员会意见后报党委审批。受法官专业能力不足、地方或部门保护主义的不利影响，执法不严、司法腐败的现象屡禁不止。90年代开始，中共试图通过赋予和强化党委政法委的执法监督权来解决这些问题。1998年中共中央政法委员会《关于加强党委政法委执法监督工作的意见》颁布以后，各级中共政法委的执法监督工作呈全面铺开之势，执法监督逐渐成为各级政法委的一项基本职能和重要工作内容。

变化之三，协调职能重新调整。1979年中共中央取消党委审批案件的制度后，在要求法院应就重要事项向党委请示报告的同时，为加强和改善中共对司法的领导，1982年中共中央书记处又进一步作出决定，要求党委不要讨论具体案件，但对于案情疑难、争议较大的案件，可由政法委员会协调各方面意见，最后还是由人民法院依法判决③参见《江华司法文集》，人民法院出版社，1989年，第276页。。目前，县级以上的政法委只能在涉军或重大、敏感、疑难或者社会关注度较高的案件上发挥协调作用，对法院受理的大部分民事、刑事案件，一般不予以协调。

2．内设机构增多、差异性逐渐明显

改革开放之前，无论是政府性质的政治法律委员会还是中共政法小组或政法部，内设机构均较少。政务院政治法律委员会成立之初，下设办公厅、参事室、人事处④参见《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，第76页。。地方政治法律委员会的内设机构亦较少，例如浙江省政治法律委员会设办公室，办公室内设秘书组、检查组和政策研究组⑤《浙江省人民政府政治法律委员会》，浙江省档案馆藏，档案号J157。。1956年至1980年，中共政法小组存在时期，内设机构和人员比较少。改革开放以后，随着政法委职能的扩展，其内设机构呈现两大变化。

变化之一，从横向来看，各地政法委的内设机构数量呈增长趋势。例如，1983年8月济南市政法委成立之初，内设3个机构，分别为秘书科、政工科、调研室。1996年11月，内设机构5个，分别为办公室、调研宣传处、执法监查处、干部处，市综治办设立综合处。2001年，机关内设机构增至6个，分别为内设办公室、调研宣传处、执法督查处、政治部;市社会治安综合治理办公室内设综合处、矛盾排查指导处。⑥《济南政法委志 (1948—2001)》，2002年，第11、22、33页。总的来看，内设机构的增长呈现一定的规律性。先是办公室、研究室、政治部(处)、执法监督室，随后是维稳办公室、队伍建设指导室、610办公室等等。另外根据工作的需要，政法委还与其他机关合署办公，这些机关的办公室一般设置在政法委机构之中。例如，1991年3月，中央社会治安综合治理委员会办公室设在中央政法委员会①参见《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第238页。。在地方，如广东省委政法委机关与省委维稳办、省社会治安综合治理委员会办公室、省防范和处理邪教问题办公室、省禁毒委员会办公室合署办公，同时还承担省加强信访和维护社会稳定协调领导小组办公室部分工作②《省委政法委机关合署内设机构》，广东政法网，2009 年11 月 28 日，http://www．gdzf．org．cn/wzzn/200911/t20091128_71740．htm。。

变化之二，从纵向来看，中央与地方政法委的内设机构差异性逐渐明显。从数量上来看，中央、省一级，因为工作范围大，任务重，内设机构较多。从性质上来看，各个地方政法委根据实际需要，内设机构不尽相同。易发生走私的城市，如深圳政法委设立了打击走私办公室;铁路沿线的重要地区，如山西长治市政法委设立了铁路护路联防办公室;流动人口较多的地方，如北京市宣武区政法委设立了区流动人口和出租房屋管理委员会办公室。按照规定，“各级党委工作部门的内设机构由党委决定，上级以至中央的部委不得干预”③林中梁:《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，第53页。。这样，地方党委实际上拥有了较大的自主权，这是不同级别党委政法委内设机构差异较为明显的重要原因。

3．组成人员增多、分类愈细

改革开放之前，以政府政治法律委员会为例，人员组成分为三大类:

第一类是政治法律委员会的领导。在中央，一般设主任一名，副主任若干名。1949年，董必武担任首届政治法律委员会主任;副主任是:彭真、张奚若、陈绍禹 (王明)、彭泽民、罗荣桓、吴溉之、张志让、李六如、蓝公武、罗瑞卿。④参见《中国共产党组织史资料》附卷一 (上)，第76页。在地方，主任与副主任还兼任其他部门的职务。以北京市政治法律委员会为例，主任是张友渔，时任北京市人民政府副市长;副主任是王斐然，时任北京市人民法院院长⑤《北京市政法委员会主任、副主任名单和启用印信的报告》，北京市档案馆藏，档案号014－001－00001。。

第二类是政治法律委员会委员。在中央，1949年，政务院政治法律委员会成立之初，委员有20名左右，民主党派、无党派人士较多。在地方，“专署同县设政法联合办公室，是否要民主人士参加，则看具体情况” 从北京市来看，1953年北京市政治法律委员会的组成人员就包括了中共、民主党派、无党派以及各团体的人士⑦《北京市政法委员会主任、副主任名单和启用印信的报告》，北京市档案馆藏，档案号014－001－00001。。

第三类是政治法律委员会机关工作人员。在中央，周恩来指出，“政务院及其所属机构工作人员由三部分人组成:一是长期参加革命工作的老同志，二是前国民党政府的旧职员，三是在旧社会里被埋没的知识分子和新教育出来的学生”⑧《周恩来年谱 (1949—1976)》上卷，中央文献出版社，2007年，第7页。。作为政务院的所属机构——政务院政治法律委员会，其工作人员自然由上述三部分人组成。在地方，如北京市政治法律委员会的干部“大部分是从各行政部门调来，对政法理论知识和业务知识都很缺乏”⑨《北京市政法委员会主任、副主任名单和启用印信的报告》，北京市档案馆藏，档案号014－001－00001。。由于中共认为政治法律委员会之类的政法机关，是人民民主专政的机关，政治清白、可靠是录用的大前提，而大凡受过高等教育者，其家庭出身难免受到政治审查的羁绊，受此条件的限制，地方政法委机关中拥有初中或小学文化学历的工作人员占绝大多数。

改革开放以后，中共政法委的组成人员增加至五类:

第一类是政法委书记与副书记。中央政法委一般设书记一名，副书记二名，秘书长一名。地方政法委一般设书记一名，副书记二至三名，其中或设常务副书记一名。

第二类是政法委委员。政法委委员一般包括党委分管政法工作的负责人即政法委书记，政府分管政法工作的负责同志，法院、检察院、公安部门、国家安全部门、司法行政部门的主要负责同志，人民解放军的有关负责同志、主持政法委机关工作的负责同志 (如秘书长)。其中，政府分管政法工作的负责人必须是政法委委员。早在1990年，中共中央就明确规定:“各级政法委员会都要有同级人民政府负责人中的一位副职参加”①《十三大以来重要文献选编》(中)，第1006页。。其他部门的负责人是否纳入政法委委员之中，中央未做统一规定，各地方的做法不一样。有些地方包括民族宗教、民政部门的负责人，如1981年，宣武区委政法委主要由区公安、检察、法院、司法行政、民族宗教、民政等部门的负责人组成②参见《北京宣武改革开放30年专题文集》 (上)，第359页。;1997年，深圳政法委吸收了武警指挥部指挥长为政法委委员③参见张政锦，刘傅海主编:《深圳政法年鉴1998》，海天出版社，1998年，第1页。。

第三类是政法委机关人员。机关工作者是指党委、人大、政协、人民团体中除工勤人员以外具有行政编制的工作人员。1993年中共中央组织部发文规定，中央、地方政法委员会机关参照试行《国家公务员暂行条例》④参见中国共产党中央委员会组织部:《中国共产党机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉实施方案》(1993年12月8日)。。

第四类是政法委聘用人员。例如，济南市政法委“聘请了部分原市级领导和原政法部门等老同志为特邀执法监督员，企业界、新闻界、律师界、教育界等知名人士为执法监督员，并颁发执法监督员证书”⑤中共济南市政法委员会: 《济南政法委志 (2002—2009)》，2010年，第91页。。聘用的执法监督员不占政法委行政编制。

第五类是其他人员。主要是工勤人员 (行政附属编制)，例如:深圳市政法委总编制人员为34名 (不含书记，其中行政编制30名，附属编制4名)。

改革开放之后政法委组成人员呈现新的特点:

特点之一，来源更加集中。改革开放之前，军人、工人、店员、农民皆有可能进入政治法律委员会工作。80年代，邓小平认为，政法工作与军队干部的特长较为接近⑥参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第286页。，有相当数量的部队转业干部就职于各级政法委。原政法机关的工作人员也可能调入政法委，如深圳市政法委，“人员基本上是从公安和其它政法部门选调的业务骨干” 近年来，中共日益重视依法治国，要求各级政法部门“在同等条件下要优先考录政法院校毕业生”⑧《十五大以来重要文献选编》 (中)，人民出版社，2001年，第824页。，所以除军队转业干部、原政法机关工作人员外，政法院校毕业生亦是目前政法委工作人员的来源之一。

特点之二，人数逐渐增多。每一次新增职能，便带来人数的扩张。中央政法委人数呈增长趋势。1990年，中央政法委员会恢复之初，机关行政编制30人;1994年3月，内设办公室、研究室两个职能局和中央社会治安综合治理委员会，行政编制为38人;1994年11月，中央政法委机关增设队伍建设指导室，行政编制由38人调整为50人。⑨《中国共产党组织史资料》第7卷 (上)，第238—239页。地方亦是如此，例如济南市政法委机关编制总额从2002年的32人增加至2009年的46人⑩参见《济南政法委志 (2002—2009)》，第39—44页。。

特点之三，素质逐渐提升。各级政法委通过招录大学毕业生，或以各种形式的在职进修，提升了人员的学历与专业素质。例如济南市政法委，“2002年以来，有35人 (次)参加了中央政法委、中国法学会和省委政法委、省市委党校以及市直各部委组织的各类培训。42名在职干部职工全部达到大专以上学历，其中本科学历占73%，研究生占14%。2名同志通过了全国司法资格考试”⑪《济南政法委志 (2002—2009)》，第197页。。

特点之四，政法委书记的身份变化较大。

年4月2日，中共中央明确规定，“政法委员会书记要由同级党委中的一位常委或副书记担任”①《十三大以来重要文献选编》(中)，第1006页。。1995年9月19日，中央政法委在下发的《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》中明确规定:地方各级党委政法委员会书记，一般应由一名党委常委担任。近些年的趋势是，从2007年开始，特别是2010年底以来，省级党委副书记兼任政法委书记的规模明显扩大。此外，由于公安部门在历次“严打”“专项整治”工作中，发挥主力军的作用，所以政法委书记兼任公安部门主要负责人的情形较为普遍，然而，此模式却引发了诸多问题，2010年4月，中共中央组织部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅 (局)长。据统计，截至2011年10月，省委政法委书记还在兼任同级公安厅 (局)长的省份已经只剩下9个。②刘惠生:《十一个省级党委完成换届》，法制网，2011年11月22日，http://www．legaldaily．com．cn/zmbm/content/2011－11/22/content_3112759．htm。

三、政法委与当代中国政治发展

中共政法委制度不是超越时间和空间的独立实体，它深深地嵌入在中国政治历史环境之中，研究中共政法委制度，对于当代中国政治发展具有重要的现实意义。

1．中共民主执政理念的变迁与政法委的历史沉浮

1951年，中共领导人彭真指出: “党的领导是方针、政策的领导，具体工作由政府部门、公安机关做”③彭真:《论新中国的政法工作》，第52页。。无论是政治法律委员会党组，还是党委内部分管政法工作的“政法口”，都不能直接干预各政法机关的工作。然而，“由于当时巩固政权、恢复经济和改造社会的任务十分繁重，需要在各个方面加强党的领导，所以在一元化领导方式下党政不分、以党代政的问题并未得到很好的解决”④《中国共产党历史》第2卷上册，中共党史出版社，2011年，第175页。。例如，北京市政法委员会政法组曾经直接介入政法机关的工作，甚至具体涉及量刑轻重的问题⑤“张××干涉其女儿婚姻自由案的量刑问题。决定:张××在贯彻婚姻法运动之后，以活埋威胁其女儿，干涉婚姻自由，性质恶劣，可判处张××徒刑一年，但不能认定为预谋杀人或杀人未遂”。《北京市政法委员会第十八次至三十七次联合办公纪要》，北京市档案馆藏，档案号014－001－00004。。1958年中共成立各级政法小组之后，党政不分的情形愈加严重。当时，中共的一些领导人觉察到了党政关系中的这种不妥之处，要求“把应由党委各部门办的业务工作交给党委各部门去办，把应由政府办的工作交给政府去办，不要包办代替，并取消分管书记的名义”⑥《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社，2000年，第885页。。但是，由于当时特定的政治形势，这些正确的思想未能得到贯彻。政法小组最终陷入全面包办政法工作、直接干预司法工作的窠臼中不能自拔。

改革开放以后，以党政分开为主要内容的政治体制改革被提上议事日程。中共十二大提出党政分工的设想，各地虽然恢复了党委政法委，虽然与改革开放之前成立的中共政法小组一样，都是党委分口管理政法工作的机构，但是，政法委的地位被重新认识，领导方式由直接变为间接，集中于管方针、政策，管干部、管思想政治工作，而不是事事包办。中共十三大提出:“各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委”⑦《十三大以来重要文献选编》(上)，第37页。，中共各级党委开始逐步撤销与同级政府部门“对口”重叠的政法委员会，进行了党政职能分开的初步探索。80年代末，中共从强调党政分开的思路转为强调规范党政关系，改善党的领导方式与执政方式的思路。在此背景下，党委政法委不仅没有被全面撤销，而且得到了全面加强，但出现了两个重要变化:一是为了避免重蹈党政不分的老路，1999年中央下文强调:“各级政法委员会的书记，一般不得兼任同级其他政法部门的领导职务”⑧《十五大以来重要文献选编》(中)，第829页。;二是为了改进党对政法工作的领导，契合中共对党政关系认识新理念，中共重新定义政法委的工作内容与运作逻辑。各级党委政法委的工作是政策性的工作，不代替政法部门依法行使职权;它是宏观的组织领导和协调，是总体性的、综合性的，不代替各部门的具体工作。

马奇、奥尔森指出:“意图的转变对于研究制度变迁具有特别重要的意义。”①〔美〕詹姆斯·G．马奇、约翰·P．奥尔森著，张伟译:《重新发现制度》，读书·新知·生活三联书店，2011年，第66页。政法委的建立、短暂撤销到恢复的曲折历史以及自身运作逻辑的转变，既与一定时期政治精英的主观认识有关，更重要的是与执政党对政治发展的构想与设计密切相关，可以预想的是，中共民主执政理念的转变势必激活政法委制度变迁的程序。

2．中共政策治理的传统与政法委的制度化

新中国成立之初，旧法悉数被废除，立法机构尚未建立，无法可循的现象比较突出，政策成为治国安邦的重要依据。中共中央关于政法工作的政策与指示，在纵向上依靠各级政府政治法律委员会逐级传达至下级政府政治法律委员会，并由下级政府政治法律委员会制定具体的落实计划。如中央提出政法工作为经济建设服务的政策精神，随后，政务院政治法律委员会提出在工矿区、城区和农业区建立为经济服务的政法基点建议，各级地方政治法律委员会积极响应并落实，北京市“拟在市人民政府政治法律委员会统一领导和政法系统各单位配合下，集中力量，统一步骤，于一九五四年内逐步在本市工矿区、城区和农业区建立政治工作的三个基点”②《市府政法委员会关于1954年建立政法工作基点方案向中央政法委员会的报告》，北京市档案馆藏，档案号002－006－00066。。在横向上，1951年11月4日，董必武要求政法委员会“负责各部门的互通声气，互相帮助的工作”③《董必武政治法律文集》，第200页。，以便统一政法各部门的思想和行动，合力完成中共阶段性的中心任务。中共政法小组成立以后相当长时间里，主要靠政策治理，甚至靠接连不断地搞运动来治理，并一度成为治国方式的选择和实践。传达中央政法政策精神，统一政法各部门的思想和行动以及协调政法机关合力完成中共阶段性中心任务，由中共政法小组承担。

改革开放之后，企业改制与破产等问题引发的矛盾十分突出，征地拆迁等引发的社会矛盾、群体性事件处于高位运行状态，由于政策具有灵活性、高效率的特点，遂成为治理特殊、棘手问题的主要手段之一。从纵向来看，各级中共政法委扮演了政法政策“上情下达”、信息“下情上达”的角色，如中共中央关于集中力量打击严重经济、刑事犯罪、处理群体性事件、社会治安综合治理的相关政策决定，通过各级政法委传达与部署，实现了政法工作的“纵向一体化”，提高了政法工作效率。其中的方式有，召开年度政法工作会议，专题性工作会议，下发指导性文件或者定期召开有关领导的会议，政法委由此成为中共中央关于全局性政法工作的政策与指示落实的组织保证。从横向上来看，中共政法委扮演了“以党领政”的角色，连接和活络了各个政法部门之间的权力缝隙，在一定程度上打破各个政法部门各自为政、难以协调的壁垒。由于政法委可有效解决政法机关配合不协调，信息交流不畅通，不能形成解决矛盾纠纷、信访隐患和不稳定因素排查的整体合力问题，是故成为中共治理经验的重要组成部分。

3．司法权的独特性与政法委对执法、司法机关的统一领导

中共设置党委政法委 (政法口)是向苏共学习的结果。苏共对政法工作的领导有两个重要制度:一是对口管理制度，即各级党委内部设立与政府对口管理的组织，这一做法为中共所借鉴。据记载:中共于1953年11月发出《关于加强干部管理工作的决定》，提出在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部的基础上，逐步增设政法等新的工作部门，“这是采用苏联的办法，实行党与政府对口设部的开端”④《中国共产党历史》第2卷上册，第259页。。二是通过苏共的相关机构实现对司法机关的监督。列宁指出， “总检察长、最高法庭和司法人民委员部部务委员会”，要受苏共的三个机关——中央组织局、中央政治局和中央监察委员会的“最密切的监督”⑤参见《列宁全集》第43卷，人民出版社，1987年，第196—197页。。中共也借鉴了这一制度，所不同的是，设立了既领导司法机关 (法院、检察院)又领导执法机关 (公安、司法行政等部门)的中共机构——政法委。可以说，中共对苏共领导政法机关的制度有照搬，但也有创造发展。

从理论上看，司法权与行政权有着本质的区别，执政党对司法权的领导与对行政权的领导也应有所区别。执政党对行政权的领导比较容易理清思路，然而，由于司法权具有被动性、中立性、独立性等特点，执政党对司法权的领导成为最难处理的关系。当代中国先有政党、后有政府的历史情形，以及执法、司法机关要围绕党的中心任务齐心协力合作的政治现实，使得中共政法委无论是对执法机关还是对司法机关仍具有强大的支配力量。区分执政党对执法、司法机关的领导方式，理清执政党与司法之间关系的限度，建立什么样的体制和通过什么样的途径在实现中共对司法工作领导的同时，避免对具体司法过程的干预，从而实现审判权和检察权的独立行使和司法公正，这成为当代中国必须解决好的重大理论和实践问题。