看守所法治建设与人权司法保障

赵春光（公安部监所管理局局长）

看守所法治建设与人权司法保障

在我国，看守所是国家的刑事羁押机关，由县以上人民政府设置、同级公安机关管理，担负着依法羁押被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，以及对被判处有期徒刑，在交付执行前剩余刑期在三个月以下的罪犯、被判处拘役的罪犯在看守所内执行刑罚的法定职责。看守所执法管理，依法保障侦查机关、检察机关、审判机关和犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人进行刑事诉讼活动，保障在押人员的合法权益，代表着国家尊重和保障人权以及法治文明的能力水平，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是人民群众瞩目、国际社会关注的代表国家执法形象的窗口。在完善我国人权司法保障制度中，看守所承担着其他执法机关不可替代的特殊的作用。

一、伴随我国法治文明的快速进步全国看守所执法管理发生了历史性显著变化

改革开放三十多年来，我国《刑事诉讼法》从1979年首次制定，已历经1996年、2012年两次修订。被羁押在看守所里的被逮捕、拘留人员也由最初被称为“人犯”，转变到 “犯罪嫌疑人、被告人”，随着“尊重和保障人权”成为总则内容，刑事诉讼法律制度发生了若干重大变化，中国特色社会主义法律体系已成为一个充分尊重和保障人权的法律体系。这既为公民充分享有人权提供了坚实的法律依据，也对看守所执法管理的理念、制度、措施、机制不断提出新的要求。对此，公安部高度重视，找准多年来看守所在执法理念、管理制度、基础保障、队伍建设等多方面累积存在的突出问题，研究部署强有力治本工作措施。2009 年4月，公安部召开全国公安监管工作会议，并出台了《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》。经过五年来不断锐意改革创新，已经基本解决了多年来遗留下来的制约我国看守所科学发展的基础性、瓶颈性、机制性的突出问题，坚定地走出了一条立足解决看守所实际问题的适应中国具体国情的中国特色社会主义看守所管理创新发展之路。看守所执法理念由以往服务刑事办案，转变为服务刑事诉讼；看守所工作模式由以往“一看二守三送走”，转变为依法保障刑事诉讼活动顺利进行，保障在押人员合法权益，教育感化挽救在押人员，实行人性化管理；看守所管理体制由以往公安机关单一管理转变为十二个综治成员单位综合治理；看守所管理方式由以往封闭式走向警务公开透明；看守所工作目标由以往单纯确保安全转变为安全文明并重。这些都彰显了我国法治文明和人权保障在看守所管理领域的发展进步。

近年来，中央政法委、全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院等部门领导以及刑事诉讼法学研究领域专家学者，都非常关注看守所执法管理及其不断创新发展的情况。公安部监管局主动加强同有关部门和专家学者联系沟通协调，通过共同召开研讨会、法学家走进看守所、巡查监督看守所执法管理等方式，虚心听取他们的意见建议，不断改进执法管理，有力推动了看守所执法管理能力的进步和提升。去年以来，中央政法委、全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国法学会等部门领导以及国内知名刑事诉讼法学专家学者、实务界代表在多次研讨会、专题会、年会上发表对看守所执法管理工作的评价，他们对多年来看守所执法管理方面存在的问题已经得到有效解决以及全面贯彻执行修改后刑事诉讼法取得的显著进步给予了客观公正的肯定和高度赞扬。认为，近年来看守所不断创新执法管理理念，切实改进执法管理，逐渐走出了一条规范化、制度化的道路，已经建立起崭新的中国特色社会主义看守所管理体制机制。中国看守所安全文明管理工作在推动国家法治建设和执法文明方面具有重要的典范意义。中国刑事诉讼法学研究会和公安部监管局在理论联系实际的互动中，还就坚定地走中国特色社会主义看守所执法管理创新发展之路形成了共识，坚定了信心，成为法学理论界和执法实务部门紧密结合、相互促进，推进我国法治文明和人权保障不断进步的范例。人大代表、政协委员、法学法律工作者、社会各界代表、人民群众和在押人员亲属，以及外国驻华使领馆警务联络官、红十字国际委员会东亚代表处组织有关专家和代表、国外媒体等走进看守所，实地了解执法管理情况，普遍对看守所依法、文明管理，保障在押人员合法权益的做法给予好评。他们对看守所执法管理能达到如此程度和水平表示惊讶和赞赏。2011年7月和2012年10月，国务院新闻办公室先后发布的 《〈国家人权行动计划（2009—2010年）〉评估报告》和《中国的司法改革》白皮书，也都对中国看守所改进执法管理、保障被监管人员人权工作予以详实的表述和充分肯定。刑事诉讼法体现了看守所与侦查机关、检察机关和审判机关具有平等法律地位的制度设置。

二、看守所管理已经建立起比较完备的人权司法保障制度

2009年以来，公安部监管局一方面在公安部和国务院法制办领导组织下，积极参与做好看守所条例的修订工作，一方面依据宪法法律政策，对看守所执法管理制度以及体制机制问题进行调查研究，并不断使之规范化、制度化、法制化，已经形成比较完备的制度体系，一些重要的被实践证明行之有效的制度已被修改的《刑事诉讼法》所吸收，上升为法律规范固化下来。

（一）看守所建立有关在押人员人身权利保障制度情况

1、权利义务告知制度。看守所在收押在押人员时告知其依法享有的权利、必须履行的义务以及权利受到侵害时的救济途径。书面告知（系外国人的给予英文文本）交在押人员收存，有关内容在监室墙上张贴并运用监所视频播放。

2、财物管理制度。看守所对代为在押人员保管的财物清点、登记经在押人员签名捺印后，专门管理，贵重物品封袋保存，在押人员出所时如数发还。

3、主、协管民警包监室直接管理制度。看守所管教民警直接管理监室事务，主管民警不在岗时，协管民警处理监室日常事务，严禁在押人员管理在押人员。

4、过渡管理制度。看守所对新收押人员每日进行体表检查并经常谈话，了解其思想情况和行为表现，使之清楚主管、协管民警和驻所检察官姓名职责，明确羁押期间权利义务和救济途径，熟悉看守所管理要求，遵守一日生活制度。

5、分押分管制度。看守所对犯罪嫌疑人、被告人与罪犯，男性与女性在押人员，成年与未成年在押人员，共同犯罪在押人员，实行分别关押和管理。对女性和未成年在押人员的管理应当适合其心理、生理特点。

6、安全风险评估分级管理制度。看守所根据在押人员的现实表现、案件性质、身体健康状况以及心理和精神状况等情况，进行安全风险评估，并根据评估结果，实行分级动态管理。

7、心理干预制度。看守所建立在押人员心理评估标准体系和心理干预工作机制，鼓励管教民警培训取得心理咨询师资格，做好对在押人员心理干预和心理健康教育工作。

8、一日生活安排管理制度。看守所科学合理安排在押人员一日生活，丰富在押人员生活内容和学习、教育形式，保证其有一定自由活动的时间。安排女性、未成年、年老、体弱、生病、残疾在押人员一日生活，注意适合其心理、生理特点和健康状况。

9、生活健康权利保障制度。财政部、公安部制定了看守所经费保障政策规定。看守所执行所在地区财政部门和公安机关共同核定的在押人员伙食标准，合理调剂伙食，保证在押人员吃足定量、吃熟、吃热、吃的卫生，对年老、体弱、生病、残疾、外国籍、少数民族等在押人员饮食给予适当照顾。在押人员医疗费、衣被费、公杂费以及看守所公用经费列入同级政府财政预算。国家将看守所新建和改、扩建列入十二五规划，并出台新的看守所建设标准。新建看守所建有包括供在押人员起居、活动、教育、家属会见及其他功能的用房，监室实行床位制，使在押人员享有良好的生活卫生条件，已建看守所基础设施条件逐步改善。

10、医疗卫生权利保障制度。公安部、卫计委出台了有关政策标准规定。看守所根据押量规模按要求设卫生所、门诊部或医院，依法申领《医疗机构执业许可证》，建立健全医疗卫生制度，按照标准配备医务人员和医疗器材设备，并积极推行由地方医院在看守所设立门诊或医院的医疗卫生专业化。看守所医生每日上、下午到监室巡诊，对患病在押人员及时医治，病情严重的及时送医院治疗。

11、学习教育权利保障制度。看守所视频广播进监室，设立阅览室、学习园地，聘请有关部门或社会志愿人员和民警共同组织在押人员开展学习、教育和文化活动。看守所制定教育工作计划，通过集体教育、个别谈话等方式教育感化挽救在押人员。安排未成年在押人员每日学习文化知识。努力使在押人员学法懂法，回归社会后做守法公民。

12、劳动权利保障制度。看守所保障在押人员在自愿基础上劳动的权利，不损害其身心健康，不影响刑事诉讼活动。不强迫在押人员劳动，未成年和过渡管理期间的在押人员不得劳动，患病、年老体弱、身体残疾的在押人员不宜劳动。看守所安排劳动项目应当保障安全，每天劳动不得超过3小时，每周不得超过15小时。劳动收入和支出遵守财务制度专款专用。

13、视频会见制度。看守所除按规定安排近亲属当面会见或因不便来所当面会见经申请批准安排双向视频会见的以外，对患有较严重疾病、羁押时间较长或未成年犯罪嫌疑人、被告人近亲属提出申请的，经看守所批准可安排近亲属到看守所单向视频会见。

14、防范和打击“牢头狱霸”制度。看守所建立有效的预防惩治“牢头狱霸”制度措施。对发现有“牢头狱霸”行为的在押人员实行严管，对经教育仍不改正的实施单独关押严管，对造成严重后果构成犯罪的，依法追究其刑事责任。严格监管责任追究，对看守所发生“牢头狱霸”打死或者重伤其他被监管人员的，严格依照有关规定，追究责任民警、看守所领导和公安机关领导的责任。

15、规范在押人员死亡处理制度。看守所发生在押人员死亡的，坚持依法、公正、及时、人道的原则，实行公安机关、人民检察院、民政部门分工负责，依法全面调查情况，查明死因，依法依政策妥善处置。对在押人员死亡看守所负有责任的，予以国家赔偿，并依法依纪追究有关人员和领导的责任。对不属于国家赔偿范围但死亡在押人员家庭确有困难的，告知其近亲属可按规定向民政部门申请救助。

(二)看守所建立在押人员诉讼权利保障制度情况

1、依法收押制度。看守所收押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯时，依法查验收押凭证，对凭证与实际情况不符的以及不属于看守所收押范围的，不予收押。

2、防止刑讯逼供制度。看守所不是侦查机关，不查办案件，因此不存在看守所人员刑讯逼供问题，但看守所应对在押人员在羁押期间受到刑讯逼供采取严格防范措施。办案机关讯问在押人员应当在看守所讯问室进行。看守所讯问室用金属防护网分隔，使讯问人员与在押人员分置两侧，并加装录音录像设备进行监督，既防止刑讯逼供，又防止人员受到侵害。看守所发现讯问人员违反规定的，应当制止，必要时可以中止讯问。2009年以来，全国看守所内没有发生刑讯逼供案件。看守所通过新建和改扩建讯问室保障办案机关依法讯问工作的需要。

3、实行讯问、会见预约制度。看守所建立讯问会见预约平台，实行预约时间优先原则，为办案机关讯问和律师会见等诉讼活动依法提供平等服务。

4、保障在押人员辩护权制度。在押人员要求委托辩护人，如果书面委托的，看守所及时转交办案机关；如果口头委托的，受理民警做好记录，由本人签名捺印后交办案机关；如果在押人员只有委托辩护人的请求，提不出具体辩护人或者律师事务所的，看守所将其请求转达办案机关。看守所对在押人员的上诉、申诉、控告等材料及时转递办案机关。

5、保障辩护律师会见制度。公安部对保障辩护律师依法履行职责做出了明确规定。公安部监管局下发通知，就看守所执法管理牢固树立尊重和保障人权、依法保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利、保障辩护律师会见等提出具体要求。会见室用金属防护网分隔，使辩护律师与在押人员分置两侧，加装录像设备，但会见不被监听。看守所会见室不能满足需要的要改扩建，或者利用信息技术达到功能要求。看守所除对涉嫌危害国家安全、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪的犯罪嫌疑人辩护律师的会见，要求应持有侦查机关的书面许可方予办理外，辩护律师持律师执业证、律师事务所证明和委托书或法律援助公函要求会见在押人员的，看守所应当及时安排，至迟不得超过四十八小时。看守所对律师会见应当进行安全戒护，发现辩护人违反会见规定的应当制止，必要时可以中止会见。中华全国律协刑辩委对修改后刑事诉讼法实施以来全国看守所依法办理辩护律师会见工作成效给予了高度评价。

6、规范讯问在押人员和提解出所制度。公安部对依法办理在押人员提讯和提解作出严格规定。看守所安排讯问，应当保证被讯问人的饮食和必要的休息时间。办案机关因侦查、起诉工作需要，提解在押人员出所辨认、鉴定以及其他取证活动的，应当持有县以上办案机关批准文件及有效工作证件、讯问证。在押人员被提解出所的，出所、回所时，看守所应当对其进行人身检查，发现其身体有伤的，应当问明原因，并由医生、提解人员和在押人员三方签字确认。

7、防止办案机关超期羁押在押人员制度。超期羁押是侵害在押人员合法权益的严重问题。看守所严格执行对羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押和羁押期限变更通知制度，运用信息管理系统准确掌握在押人员羁押期限，有效预防和纠正超期羁押，维护在押人员合法权益。对在押人员超过法定羁押期限的，应当书面报告驻所检察室，并抄送办案机关。对办案机关超过法定羁押期限要求办理提讯和提解的拒绝办理。

8、推进对在押人员羁押必要性审查制度。看守所收到在押人员近亲属、或辩护人提出羁押必要性审查申请的，以及发现在押人员符合《刑事诉讼法》第六十五条、第七十二条关于对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审、监视居住规定情形的，可以向驻所检察室书面建议对有关在押人员羁押必要性进行审查，以切实保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

9、在押人员投诉处理制度。看守所在监室设投诉箱，受理在押人员投诉、控告、检举。在押人员可以直接向管教民警，也可以约见所领导、驻所检察官投诉、控告、检举。看守所应当将处理情况通知投诉人。

10、对社会开放接受监督制度。看守所实行警务公开制度，公开执法管理法律依据，公开有关办事程序和监督方式，接受社会监督。工会、共青团、妇联组织走进看守所，对看守所执法管理和权益保障实施监督，架起看守所与社会沟通联系的桥梁。看守所建立特邀监督员巡查监督制度，受聘请的特邀监督员凭有效证件可以进入看守所进行执法监督。看守所定期邀请人大代表、政协委员视察看守所，接受人大代表、政协委员监督。看守所自觉接受人民检察院的法律监督。人民群众和社会组织经申请可以参加看守所对社会开放活动，亲属可以查阅在押人员的财务消费等情况。

三、看守所深化改革取得显著成效缘于对中国特色社会主义的理论自信、道路自信和制度自信

2009年以来，我国看守所深化改革在公安部领导下，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路，坚定不移地走出一条具有中国特色的社会主义看守所管理体制机制的道路。

（一）执法管理理念跟上并体现了我国法治文明和人权保障的时代要求。公安部监管局组织全国公安监管民警认真分析总结建国以来，特别是《刑事诉讼法》修改以来公安监管工作的经验教训，从中找寻科学性、规律性的富有生命力的成分，逐步理性地提炼出做好中国特色社会主义公安监管工作的八项基本要求。即：1、中国特色社会主义理论体系和社会主义法治理念是公安监管工作的根本指导思想；2、保障刑事诉讼和行政执法活动顺利进行，实现安全文明管理目标是公安监管工作的基本职能；3、“教育、感化、挽救”被监管人员是公安监管工作的基本方针；4、保障被监管人员合法权益是公安监管工作的基本出发点和落脚点；5、坚决杜绝“牢头狱霸”是公安监管工作的鲜明立场；6、符合公安监管工作规律、科学规范执法行为的信息化是公安监管工作的“第一警力”；7、良好的基础设施、装备及被监管人员生活卫生条件是公安监管工作的基本保障；8、完善的监督检查和责任查究机制是公安监管工作健康发展的重要保证。推动在全国公安监管部门大力弘扬公安监管精神。即：爱岗敬业、忠于职守；秉公执法、廉洁奉公；吃苦耐劳、坚忍不拔；昂扬向上、务实开拓。

（二）在公安部领导下，各级公安机关及其主要领导切实负起人民政府赋予的对看守所的管理职责。明确各级公安机关党委要把切实履行人民政府赋予的对看守所管理的职责，摆上重要议程强化领导，公安机关主要领导是公安监管工作第一责任人，分管领导要深入监管场所，切实抓好各项工作措施的落实；市、县两级公安机关看守所工作和侦查工作分别由不同的领导分管；各级公安监管业务指导部门与本级公安机关所辖监所为业务指导和领导关系。

（三）看守所依法公正履行法定的羁押监管职能。看守所认真贯彻落实尊重和保障人权的宪法精神和修改后的刑事诉讼法，秉持未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪的原则，深化和完善等级化管理，并推进向勤务模式科学化、执法行为规范化、管理工作精细化、监管手段信息化、设施保障标准化迈进，确保看守所严格、公正、规范、文明执法。在刑事诉讼中，看守所依法保障刑事诉讼活动顺利进行，保障在押人员的合法权益。

（四）全国在县以上四级都建立起了由综治牵头，公安具体负责，审判、检察、司法、发改、财政、住建、卫计和工、青、妇等十二部门齐抓共管的综合治理公安监所安全文明工作联系会议机制，成为中国特色社会主义看守所管理体制机制的显著特点和巨大优势。各综治成员单位认真履行职责，为破解多年来看守所未得解决的基础性、瓶颈性、机制性问题提供了政策支持和有力帮助。

（五）切身加强看守所队伍建设和管理。各级公安机关选派优秀干部配齐配强看守所领导班子，不断调整优化看守所民警队伍年龄、知识、能力结构，并加大培训工作力度，努力提高公安监管民警的法律政策水平和执法能力。对涌现出的获得2010年感动中国人物、一级英雄模范、浙江省东阳市看守所民警孙炎明和2012年被国务院授予模范看守所荣誉称号的武汉市第一看守所等一大批先进集体和个人予以表彰奖励。对极少数落后的看守所，实行全国、省、市三级挂牌整改制度。凡看守所发生责任事故的，严格依法依纪对有关领导和民警追责。

（六）积极推进看守所法制建设。公安部监管局在不断健全完善看守所管理措施和制度基础上，积极做好中央确定的完善看守所立法有关工作。目前，公安部按照全国人大和国务院立法计划要求，已启动看守所法的起草工作，将在前段国务院法制办组织开展看守所条例修订工作基础上，进一步深刻总结近年来看守所执法管理实践中凝练的成功经验并使之法制化，形成符合我国司法体制机制实际情况的法律草案文本。相信看守所法的出台，将作为国家保障刑事诉讼法实施、保障在押人员合法权益的一部重要法律，作为完善人权司法保障制度的重要步骤和内容，成为中国特色社会主义法律体系的奇葩。届时，我国看守所执法管理将真正实现党的十八大提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的要求，使我国法治文明和人权保障进入新的历史阶段，使国家治理体系和治理能力现代化达到新水平。

(见习编辑 朱腾飞）